基于防范沉淀成本视角的政府间生态补偿机制的构建——以闽江流域为例

林亚婷

(福建师范大学 福建 福州 350000)

一、问题提出与文献回顾

(一)沉淀成本概念的提出以及国外相关成果研究

沉淀成本在经济学中特别是产业组织理论中是一个重要的成本概念，它是指进行投资之后不能得到完全补偿的那些成本，也被称为不可逆投资、资产固定性。国内学者汤吉军认为沉淀成本(Sunk Costs)，是指无法通过投资成本自身的再出售价值补偿的那些成本，也就是资产的最初购买价格与再出售价格之间的差额，一旦投资之后,就不能通过转让和销售得到完全补偿的那些成本。

21世纪以来，英国、澳大利亚、加拿大、荷兰、美国等国家先后运用多重治理方式进行大规模的生态改造，生态治理已成为当代发展的新趋向，同时它对于深化我国流域管理体制改革和提升生态环境治理能力具有重要的警示和实践启示。党的十八大以来，虽然我国流域生态文明建设取得前所未有的成就，但全国废水及其主要污染物排放量仍呈现上升态势，氮、磷等污染问题日益凸显，局部江河流域水体污染严重、生物多样性加速下降和流域生态安全形势依然严峻。

(二)闽江流域存在的现实性问题

闽江流域作为特殊的自然地理区域，又有复杂的流域生态利益，“由谁来协调、协调什么、怎么协调”等一系列基本问题随着社会诉求的不断变化而变化。自2007年福建省政府搭建的“成本分摊、比例补偿、双向激励、项目带动”的补偿框架，到2019年的《闽江流域山水林田湖草生态保护修复正向激励管理办法》的发表，福建省政府在将“生命共同体”理念融入生态流域补偿机制的基础上，不断推进正向激励资金的投入。闽江流域作为一个整体，上游地区的行为活动会对下游地区产生正向或负向的外部性。流域各部门之间就存在的问题进行协商，职能的交叉与配合会扩大原计划的成本费用占比，成本的沉淀阻碍生态补偿机制的效率。

1.补偿主体向多元化方向转变

闽江流域生态环境问题，从表面上来看是人与自然关系的不和谐，实质上流域作为一个利益载体，表现为人与人、人与社会之间利益关系的不均衡、不充分。解决生态问题实际上就是要直面根植于社会内部的现实问题。为减少上级政府、企业、居民之间的利益分歧和冲突，闽江生态流域作为一个典型的多元主体之间利益的结合点，最好的办法是实现三者主体的兼容，才能维护好闽江生态流域和闽江经济流域之间的和谐共存。

2.补偿方式向系统化补偿转变

在原有的闽江分部门管理体制下，完整的流域自然生态系统容易被人为割裂，流域内采取分头治理的方式，造成部分生态补偿机制政策交叉及重复的现象。“条条管理”的现象造成在生态补偿机制实施中缺乏对整体性和系统性的思维进行设计，资金的有效利用率有待提高。系统化的补偿方式，需要建立在问题提出的基础上进行网络化的治理结构调整，即政府间横纵向协调机制。

3.补偿空间向全流域转变

闽江流域采取的补偿方式主要是以行政空间为单位，采取横纵向区域内补偿。流域内上下游之间的“搭便车”现象比较突出。上中下游、居民、企业等都享有生态保护所带来的效益，当然在享受的同时也应成为流域生态保护的贡献者。闽江流域的公共性，决定了生态环境应该是区政府、企业、居民共同保护的结果，再者流经的行政区域较多，生态利益复杂，所以应当建立全流域多元主体之间生态保护成本的分摊机制，以上下游之间的成本和收益作为国家和地方的生态补偿分担的比例。

二、沉淀成本问题及其阻力

(一)“施政缝隙”、“权责壁垒”及流域视角的局限性

由于政府部门间的“碎片化”是多年来闽江流域科层治理体制不断发展的产物。对于流域过程中产生的矛盾，需要建立流域管理主体协商机制。在闽江流域生态补偿机制中上中下游之间的生态效益和成本测算，在规定的补偿测算法中，依旧存在很多的职能交叉和效益的重叠。同时，“碎片化”在各部门合作间的机制层面上就体现为“权责壁垒”。为了打破“壁垒”加强各部门之间的沟通与协调，在这一调整过程中的需要上中下游各部门之间加强信息、人力、财力等之间的沟通，制定相关的机制来规范和引导。

在闽江流域生态补偿机制中上中下游之间的生态效益和成本测算，在规定的补偿测算法中，依旧存在很多的职能交叉和效益的重叠。例如对于成本支出大于效益收入的区域等，这些情况都需要进行重新思考。

(二)晋升锦标赛对于部门间合作的负激励

区域环境作为一种公共物品，它的溢出效应十分明显。闽江流域机制补偿的治理过程中，各个部门间的关系很容易从横向和纵向两个方面的利益博弈。事实上，为了更好的完成流域设定的目标、满足公众的需求度，流域内部的生态大部分部门间合作都存在“共谋行为”。但由于“理性人”的存在，出于部门自身的利益考虑，往往容易出现负向共谋行为，会采取和其它部门相类似的政策行为，导致在政策的执行过程中出现偏差原有政策的初衷。

同时，由于晋升的机会总是有限的，“相对绩效评估”很大程度上被应用于上级政府对于下级部门的考察之中，即除了部门内部的绩效争夺之外，还有多层级之间的政绩对比。横向与纵向之间的绩效压力使得理想的“晋升锦标赛”模型出现偏差。

三、政府间生态补偿合作机制的构建路径

(一)深化大数据在生态补偿方面的应用

大数据作为一种创新的政府治理工具，开启了治理的新时代。它的精准化和科学化水平促进了环境数据资源的进一步信息化与透明化，解决信息碎片化及资源融合的问题，推动各部门间的信息共享，进而使政府、企业和民众能够建立多元参与、平等互动、双向沟通的监督治理共同体。由于政府的多重身份，在公开大数据获取的环境信息后，公民应积极参与和了解相关的发展状况，还可通过提出自己的社会诉求，实现对政府部门的监督，有待政府部门的进一步改善，实现“上下互动，左右联动”的社会参与机制。完善生态补偿机制的建构网络。

(二)构建平衡的激励结构

很大程度上，晋升锦标赛的衡量尺度是单项考核，引入民意评定机制，将单项考核变为双向考核，是克服当前单项考核所无法避免的反向激励的一项重要措施。如果想要建成完善的民意评定机制，首先就得让民众对生态理念有想法、对“生命共同体”有兴趣，将生态理念通过教育、宣传等方式融入到民众的社会生活中，不断提高思想高度，营造全民共治共享的社会氛围。政府部门要将各地经验进行可复制化，形成具有整体性的生态治理网络格局。

要制定和完善科学的官员考核依据，由于生态环境成效的“潜伏期”较长，避免愈演愈烈的短期绩效行为主义模糊了考核的公平性，所以应当将现有的绩效与未来的绩效相结合。值得注意的是，由于政府绩效目标的设立与官员的任期存在一定的关系，所以要加大对政府官员的长期综合绩效的考察，把握干部人事的选拔标准。当面临不同的执政环境和激励结构时，政府官员表现出了截然不同的管理行为。由此可见，在管理不同来源的政府官员时，可能也需要采取不同的策略。

(三)依托“伙伴关系”，加强政府间“跨部门协作”

“条状”结构的存在，使得“跨部门协作”存在阻碍。以处理某项事物为目标，灵活的调整和拆合各部门单位，抽调各部门精英人手能够有效的解决“条条专政”从纵向上造成的“碎片化”，协调整合不同部门的下属机制使得管理层次扁平化。要想打破“权责壁垒”，要保证有足够的力量来承接所分解出来的社会责任，积极引入社会第三方力量，引导和培育社会新型机构，同时，也要避免组织的无序发展。通过不断学习和提高整体性价值的意识形态。要在公共部门内塑造一种“共同的伦理观”及“内聚性文化”。所以说部门间是否愿意合作，合作的程度如何，都先取决于在之后合作过程中的获益情况，因此事先建立好公平的部门间利益分享规则是合作的前提条件。

建立跨区域协作的信息共享机制，在高难度、高复杂性的信息交换下，能否有效实现信息资源的协同效应和增值效应直接决定了跨部门协作的成功与否。所以说部门间是否愿意合作，合作的程度如何，都先取决于在之后合作过程中的获益情况，因此事先建立好公平的部门间利益分享规则是合作的前提条件。