推进国企“三重一大”决策体系现代化的探索与思考

石月红 /文

习近平总书记近日强调，要“继续沿着党和人民开辟的正确道路前进，不断推进国家治理体系和治理能力现代化”。推进适应新要求的国有企业“三重一大”决策体系现代化是实现集体决策、防控决策风险的必然趋势，将“三重一大”制度与第一责任人履行推进法治建设紧密结合，从顶层设计制定并优化“三重一大”目录，建立“三重一大”制度的执行和运行监管系统，是推进“三重一大”决策体系现代化的迫切要求。

“三重一大”决策制度的探索发展

“三重一大”最早源于1996 年中央纪委对党员领导干部纪律要求。当时指出，要“认真贯彻民主集中制原则，凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定。”2010 年，中央颁布《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，明确了集体决策的基本原则。同年国资委发出通知，要求央企结合完善法人治理结构，制定“三重一大”决策制度并确保落到实处。根据通知精神，各央企先后完成了《“三重一大”决策事项目录》的制定，对决策类别、决策事项、权限标准及决策机构和决策程序以表格形式进行了界定。2016 年，中组部颁布通知，规定健全党组织议事决策机制，厘清党委（党组）和其他治理主体的权责边界，完善“三重一大”事项决策的内容、规则和程序，落实党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题前置程序的要求，明确提出了“党组织审议”是重大事项决策的前置程序。随后，各央企相继制定党组织决策议事规则及前置程序实施细则，并按照国企党组织“把方向、管大局、保落实”的总要求进行有效落实。

优化目录是体系现代化建设的核心

目录（清单）的功能定位。根据国资委的要求，目前国企将“三重一大”制度落实到操作层面普遍采用“三重一大”目录（清单）。目录的功能定位是界定国企“三重一大”范围、明确决策程序，提升科学决策的合法合规性，为进一步推进依法治企及法治建设第一责任人履行职责发挥重要载体作用。

与时俱进优化目录内容。2011-2012 年，国企相继制定“三重一大”决策事项目录并沿用至今，目前面临着适应高质量发展新要求的严峻挑战，必须重新思考定位“三重一大”工作。首先，当年目录中的大部分内容在实际操作中已经发生重大变化，需要根据现阶段实际情况进行优化；其次，2016 年中央提出党组织前置程序的要求；最后，国企改制及推进全面深化改革后情况发生很大变化。这些都增加了优化“三重一大”目录的必要性和紧迫性。

破解目录范围界定难题。落实“三重一大”制度面临的最大挑战就是目录事项范围的界定困难问题，这是国企的共性难题。中央对重大决策事项、重要人事任免事项、重大项目安排事项以及大额资金使用事项做出了明确定义，但究竟包含哪些条目，中央并没有统一规定，如涉及的金额，全国范围内，西北偏远地区和北上广的标准肯定不一样，国家也不可能统一标准。因此，各单位在制定本单位的“三重一大”目录时，对事项范围的界定难以把握。想要破解这一难题，核心问题是从目录的制定原则和制定程序上把好第一道关口，从形式的合法、公开，倒逼目录事项范围的完备。为了使目录事项涵盖本单位经营、管理的全部重大事项，可采取由本单位各业务部门自下而上申报，申报的事项以符合四项原则为基准，一是符合国家法律法规政策；二是符合中央巡视及其他检查的整改要求；三是符合国资委等上级机关的规定；四是符合本单位相关制度的规定。总的来说，就是在纵向上与国家及上级机关的要求闭环，在横向上与本单位现行规章制度闭环。对各业务部门申报的决策事项，需要层层把关，主要是防止缺项漏项。最后，根据申报的全部决策事项及其决策机构进行汇总，实现“三重一大”决策事项目录的优化。

目录执行是体系现代化建设的根本目的

制度贵在执行。“三重一大”决策制度不仅是一个管理制度，更是企业稳健发展的重要保障，制度是否真正落实，关键看目录的执行是否具有实效性，这是“三重一大”体系现代化建设的根本目的。国企“三重一大”目录所规范的业务领域是企业发展中最为重要的范畴，涉及各个领域，是国企领导班子进行科学决策和民主管理的重要平台和载体。一个好的目录兼具细化“三重一大”决策内容、明确决策形式、规范决策程序、完善决策流程等特点，在执行中，各单位决策机构特别是第一责任人要遵循目录的特点，树立法治思维，在推进法治建设的大前提下做到依法依规决策、科学决策。

执行重在实效性。为了保证目录在执行中的实效性，国企在执行时，除了以国家、上级单位的制度为依据，还需要做到：一是目录中的每一项决策事项都有本单位现行的有效制度作为支撑。由于目录中的事项不仅依据现行制度，更来自本单位多年来形成的决策实际，因而对于与目录中不相符合的制度应进行修订和完善，制度须在本单位范围内具有指导作用，从而做到管理管控到位；二是目录中的决策机构均应有相应会议决策制度作为支撑。“三重一大”事项的决策形式通过会议来体现，比如，董事长办公会、院长办公会、党组会、职代会等，这些决策机构本身应当有各自的议事规则，做到规范管理；三是实施决策系统上线，实现流程管理闭环。根据国资委的最新要求，各央企应建立“三重一大”决策运行管理系统，目录中的重大决策实现在线运行。各单位对于需要上报本单位决策机构决策的议题，都应通过线上系统申报，实现流程管理闭环。

实时监管是制度体系现代化的最终保障

建立在线实时监测的立体化监督体系。2018 年，国资委先后出台了《国务院国有资产监督管理委员会国资监管信息系统建设管理办法（试行）》《关于组织建设中央企业“三重一大”决策和运行监督系统有关事项的通知》等规定。国资委建立“三重一大”决策和运行应用系统，总目标是通过信息化手段，实现对央企“三重一大”事项决策的制度、规则、清单（目录）程序、内容和落实情况的全过程监督，实现横向到边、纵向到底的实时在线监督，形成监管执行“三重一大”制度的硬约束，保证“三重一大”制度执行规范高效。根据国资委的要求，各央企相继以本单位决策运行系统为着力点，积极探索加强对本单位“三重一大”制度的事中，事后监管，同时也接受上级单位对“三重一大”目录的执行情况及重大决策的法律审核的有力监督。通过深入开展系统建设，实现国资委对国企特别是大型央企“三重一大”决策运行的事中监管、事后评估的全覆盖，增强国企决策全过程的可感、可知、可视，形成“三重一大”决策与业务工作联动的长效机制。

把法律审核嵌入“三重一大”监测体系。为了防控重大经营决策和重大经营活动的法律风险，促进依法经营和依法决策，维护国企的合法权益，必须把法律审核把关嵌入“三重一大”监测体系中，加强“三重一大”目录的合法合规使用情况的监督管理，实现法律监管。目前，法律审核嵌入监测体系的模式基本上有三种，一是总法律顾问列席决策会议。对于涉及法律问题的重大经营决策，邀请本单位总法律顾问列席会议，现场对相关法律问题提出意见和建议并由业务承办部门及时整改或落实。二是提交法律部门会签。在对重大决策事项审议前，由承办部门将书面材料提交各单位法律部门进行书面审核并会签，法律部门会签的记录作为提请决策程序的必要条件之一。三是由法律顾问出具法律意见书，这是最常见的模式。所谓法律意见书，是指国企法律工作机构在从事法律事务、参与重大经营决策和重大经营活动过程中，就重大决策中的有关问题以书面形式向本单位领导或决策机构提供法律依据、作出法律解释、进行法律审查和法律风险分析，并提出法律建议或解决方案的法律咨询文书。各单位业务部门对于需要提交本单位决策机构进行审议的重大经营事项，都应当由本单位法律顾问出具法律意见书，并将该法律意见书作为会议材料一并提交决策机构，以供决策机构参考。实践证明，三种模式能较大限度地防控“三重一大”决策事项的法律风险，为决策机构依法决策、科学决策提供重要支撑。（中国运载火箭技术研究院）