乡村社会的风险防范与治理探微

杨丹 欧成胜

摘要：防范乡村社会风险是推进乡村治理现代化、实施乡村振兴战略的题中之义。通过对湖南省四个村庄进行实地研究，窥得其主要风险直接表现在村庄治理、集体经济与事业发展、人居环境改进和村民安全感等方面。研究发现样本乡村治理的社会风险源于村庄空心化造成的人才资源匮乏，外部环境发展形成的对传统管理模式的挑战，村民公共事务参与不足加大治理的难度，以及对村干部监督约束的不充分。防范乡村社会的主要风险，优化乡村社会治理，应致力于完善精英人才回流和保持机制、形成村级集体经济和事业促进机制、优化党委领导下的乡村治理工作机制、建立顺应时代发展的镇村干部能力提升机制和筑牢涵盖村干部的纪检监督机制。

关键词：乡村社会;风险防范;社会治理;乡村治理

中图分类号：C91    文献标志码：A    文章编号：1009-3605（2020）02-0024-08

引言

改革开放的深入使乡村的社会面貌发生了翻天覆地的变化。然而，一些深层次的矛盾和潜在风险给乡村社会治理也带来前所未有的挑战。揭示乡村社会治理的风险，谋求乡村社会治理的优化是新时代治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是实施乡村振兴战略的必然路径。本文以位于湖南省中南部地区的Z村、D村、T村、H 村四个村庄为研究对象，通过实地观察和访谈，试图剖析经济社会发展相似、人员构成相近的同类村庄其乡村社会面临风险的现实图景，探索其治理之道。

一、乡村社会风险与乡村治理的研究综述

随着德国学者乌尔里希·贝克风险社会理论的提出，针对各领域风险包括乡村社会风险的研究日渐丰盈。学者们从不同视角对乡村社会风险的内涵和表现进行界定。曹海林（2010）认为乡村社会风险主要表现为因农业社会向工业社会转变过程中出现的不确定性而生的变迁性风险和因农村体制转轨过程中出现不可预测性引发的转轨性风险。前者主要源于农村劳动力的过剩与流动;后者主要表现为土地经营权变革面临的市场风险。刘杰（2014）提出乡村社会存在 “过疏化”和“空心化”风险， “空心化”是“过疏化” 持续发酵的产物，是乡村人口的缺失以及由此导致的乡村文明逐步终结。张永理（2014）等则从发展视角揭示了改革开放以来乡村社会自然风险和人为风险的发展变迁。

风险社会理论为乡村社会治理提供了新的视角。针对乡村社会风险的具体表现，学者们对乡村社会治理之道进行了探索。李松玉（2015）提出应在当代乡村治理实践中通过制度安排促成治理网络的一体化行动。徐勇（2018）指出乡村治理在由单要素向多要素相结合的高级形式转变。杨新荣（2019）提出以乡村产业发展为依托，促进乡村社会治理“重心下移”和乡村社会治理“半径扩大”，实施自治、法治、德治结合的治理体系，推动实现治理主体多元化、治理权力制度化、治理方式科学化、治理手段现代化。

对乡村社会风险及治理的研究涵盖了对其内涵、类别、成因和治理模式的研究，依不同专业领域呈现出不同的研究角度，这些研究为揭示乡村社会风险的面貌，优化社会治理提供了丰富的素材。时代发展和技术进步使得乡村社会风险这一概念具有强烈的时代特色和一定的地域特点。用白描手法实地观察和展示以务工经济为主要收入来源、产业发展不足、人口外流严重的乡村其社会风险的表现和治理，对丰富乡村社会风险研究有着特定价值，本研究即是从这一考虑出发。

二、研究方法及研究样本的基本情况

本研究主要采用文献法、访谈法和实地观察法。研究样本选取地处湖南省中南部的四个村庄。四个村庄均以传统农业为主、收入大量来自青壮年劳动力外出务工，水土条件和交通条件一般，在中西部省份中有着一定的代表性。

（一）研究方法

主要采用文献法、访谈法和实地观察法对四个村庄社会风险及治理情况进行考察。通过收集到四个村的人口情况、干部配备情况、经济发展现状和村庄治理特点等第一手资料，6次分赴四村展开实地观察，围绕乡村的治理现状访谈村干部和普通村民共计26人。主要访谈问题涉及到村两委班子配备、合作社等村级集体经济、党员带动村民致富情况、脱贫攻坚进展、人居环境整治、安全稳定状况等乡村治理的部分领域。

（二）研究样本的基本情况

从人口情况来看，Z村、T村、D村、H村四村总人口7066人，其中男性村民3720人，女性村民3346人;常住人口4609人，外出流动人口3057人;贫困人口1682人。四个村庄的人口结构和中共党员情况如表1所示。值得注意的是四个村的中共党员年龄结构普遍偏大，60岁以上的党员人数均超过50%，30岁以下的年轻党员数量极少，如D村只有1名30岁以下的党员。

从经济条件来看，Z村、T村、D村、H村四村均以传统农业为主。其中Z村和T村是2018年出列的貧困村，D村和H村是非贫困村。四个村村民大多以种植烤烟和水稻为生，耕地面积6520亩，D村、H村、T村集体经济不活跃，Z村则成立了双德水稻种植专业合作社、蔡继红合作社和王德上养殖专业合作社等少量专业合作社。

从乡村基层组织的发育来看，T村和Z村支委班子齐全，D村缺少一名支委委员，H村缺少两名支委委员。四个村均有至少1人以上的后备干部。四个村均成立了村民议事会和村务监督委员会，都明确了四议两公开制度和村规民约，做到了村务公开，但制度执行情况和村规民约的约束力不太理想。四个村都没有其他社会组织存在。

从乡村治理的硬件设施来看，四个村均设置了村级综合服务平台。因T村、Z村是贫困村，在政策支持下，配备了完善的综合服务平台硬件设备，含有电脑、打印机、档案柜等日常办公设备，而H村和D村没有配置日常办公设备。

三、四个村庄中乡村社会风险的外在表现

四个村庄的实地调查和访谈反映出乡村社会中存在着政治、经济、环境、治安等一系列风险，主要表现在村庄治理、集体经济与事业发展、人居环境改善、村民安全感等方面。

（一）村庄治理主体活力不足

走访的村庄中少有见到青壮年，留在村里的大多是“386199”部队，即妇女、小孩和老人：92%以上青壮年外出打工，88%以上的16岁以下青少年均为留守儿童，60岁以上的留守老人占常住村民总数的35%。四个村庄的基层治理主体村两委无一例外地面临着活力不足的状况：干部老化、新老交替不畅，甚至年轻党员的发展都显得困难。乡镇换届选举要求村两委班子里面至少要有一名35岁以下干部，在四个村庄中都很难做到。H村自2018年12月原村支部书记被立案查处后，一年来一直选不出合适人选继任。四个村庄在发展村庄产业、村庄整体规划、空心房整治、网络舆情应对、公共环境净化和维护等一系列村庄治理工作的推动上都显得行动乏力。在空心房整治中，四村共有145座空心房，有些已残破不堪，属于D级危房，存在对邻舍的安全隐患，破坏村容村貌，然而拆除空心房的进度迟缓;在网络舆情应对中，四个村庄90%的村两委干部不懂得如何在网络上回帖，对网络舆情的掌握和引导超出其能力范畴，网络舆情依赖乡镇政府出面回應;在医疗保险和养老保险缴纳中，D、H村干部仅采用写标语、贴横幅方式宣传，不会利用网络新媒体宣传和催缴;在人居环境整治中，乡镇政府曾建议村两委干部先向村民按户收取一定卫生费弥补村庄清扫的经费不足，承诺以奖补方式再将经费发放到村组，即便如此此项工作的推动也并不顺畅。

（二）集体经济与事业发展缓慢

四个村庄中传统农业是主要的产业。村两委和村民们对集体经济与事业发展在乡村振兴中的作用是知晓的。然则经济基础薄弱、集体经济发展困难和事业发展迟缓的现状始终难以破解。从集体经济来看，D村近3年来的村级集体收入一直为零。Z村2018年村集体经济收入为2.5万元，H村和T村2018年没有集体经济收入。从公共事业来看，由于没有可依赖的集体经济，村两委办公经费极其有限，既没有可靠资金来源，也没有精英人物来牵头，村里资金筹措也很难实现，使得村里的文体设施改善也很难到位，H、T、Z三个村庄有一些健身场地，D村甚至欠缺规范的健身场地;村民们的文化娱乐生活方式比较单一，打麻将和扑克是闲暇时的主要消遣方式。

（三）乡村公共人居环境净化困难

人居环境优化是当前乡村治理的时代命题，四个村庄的人居环境净化较为困难。主要原因是地理条件形成了客观的制约：四个村庄均属丘陵地形，村民居住相对比较分散，公共领域面积大而垃圾分布零散，村庄净化难度大，一般的垃圾处理公司因为利润微薄、成本回收周期长而不愿接手，环境整治花费较高。另外，村级财力不足也制约着人居环境的优化。以D村为例，聘请两名环卫工人常规清扫一年需要专门经费24000元。对于村里有限的办公经费来说，这笔开支不容小视。更为重要的是，村民们未能形成呵护公共人居环境卫生的习惯，使得人居环境净化更显困难。T村村干部给每户村民都发放了垃圾桶，但村内公共活动区域仍不时洒满白色垃圾。

（四）村民安全感受到各种影响

现代社会的人口流动、村庄资金项目的增多、信息的发展等使得村庄在不断地向好发展，而一些弊端的显现也影响着村民对安全的感知。一是吸贩毒现象的潜在威胁。2018年上半年四个村庄所在地流入的吸毒和贩毒人员数量有所增加，D村、H村、T村均有吸毒人员居住生活。吸毒人员成为干扰村民正常生产生活的潜在威胁，影响着村民的安全感。二是村干部违法乱纪的阴影。以D村和H村为例，2017年一个国家重点项目施工段在D村征地，时任村书记欧某强揽工程，纵容村里的黑恶势力暴力殴打施工人员，造成极坏的社会影响。H村原村书记黄某在贫困户识别、低保户评选等涉及群众切身利益的事项方面收受好处、优亲厚友，导致村民安全感下降。三是网络过度发酵的矛盾。智能手机和网络在村庄已大大普及，村民们开始尝试利用网络表达诉求——村民们之间的纠纷、对镇村干部部分行为的不满，极易借助网络形成舆论。一些小矛盾在网上过度发酵，甚至被别有用心的人利用，而演变成难以处理的大矛盾的情形成为新的风险增长点。2019年D村曾爆发一起由村民违反村庄规划建房引发的网络舆情事件就属此类。

四、乡村社会风险成因剖析

上述风险表现相互联系，互相影响，影响着乡村治理。风险的外在表现暴露出村庄空心化造成的人才资源匮乏、传统管理模式未随时代发展而变、村民对公共事务的参与不足和对村干部监督约束不够等深层次隐忧。

（一）空心化造成村庄治理人才资源匮乏

改革开放以来中西部省份以传统农业为主要生产方式的村庄普遍出现了萧条和凋敝的景象。有能力走出村庄的年轻人通过外出务工、就学等途径离开了村庄，造成村庄典型的“空心化”现象。村庄空心化带来人才资源的匮乏，人才资源的匮乏更好地解释了乡村治理主体活力不足和集体经济公共事业难以发展的现状——能掌握新理念和新管理模式，把握时代脉搏的年轻人纷纷外流，党员的发展缺乏人群基础，村两委更新面临无人可选，无人能用的局面，村两委干部老龄化趋势使得乡村治理主体活力不足，造成在乡村治理各项的工作中推动乏力;以老党员为主体的村干部群体不可避免地存在思想观念保守、管理方式落后等问题，在新形势下带领村民致富的动力不足，局限农村党组织的发展活力，进而使得村级党组织和党员在村庄治理中的整体作用发挥不够理想。作为外在表现的农业生产发展滞后，集体经济发展缓慢，社会公共事业难以推动，整个村庄活力欠缺等一系列问题均可以溯源于此。

（二）外部环境发展形成对传统管理模式挑战

这是一个处于“百年未有之大变局”的时代。身处这一时代，随时代变迁，经济的发展，科技的进步，理念的发展……让人目不暇接。不断发展进步的经济、科技和理念塑造着人民对美好生活的向往，悄然改变村民们的生活方式、信息获取方式，以及表达方式。村民们接触外部世界的渠道越来越多，方式越来越便捷，智能手机的普及和网络的便捷使得村民们不再仅仅依赖村干部的传播方才知晓国家政策动向，他们足不出户就可以了解国家的最新政策动向，也极容易被网上谣言和虚假信息所影响;他们可以迅速地在网络世界表达自己的利益诉求，甚至是发泄一些不合理的怨怒。这对村庄管理模式提出了全新挑战——要比以前更加及时、准确、到位，正本清源，凝聚信任。乡村小环境中村两委社会资本的积累变得比任何一个历史时期都要重要。以自上而下方式、刚性、传统为主要特点的村庄管理模式遭遇了极大的挑战，命令式的管理手段、单一传统的管理方法、陈旧的宣传方法、傲慢的办事态度、高高在上的语气必然受挫。如若不能与时俱进地形成不断优化的管理理念、充分的服务意识，先进的管理手段来顺应村民们与外部环境发展相适应的需求，必然造成乡村治理中行动滞后、执行困难。

（三）村民公共事务参与不足加大治理难度

乡村治理风险一定程度上归因于村民公共事务参与的不足。村民公共事务参与的不足虽然不是乡村风险的主要来源，但村民参与不足会加大乡村治理中各种风险发生的可能性，弱化乡村治理的效果——一方面增大以村两委为基层治理主体在乡村治理过程中的工作量，另一方面提升了乡村风险放范和治理的难度。在环境整治中，村民的参与不足，一方面表现为对村两委所开展的整治工作以不闻不问的态度不参与，另一方面表现为对公共人居环境无动于衷式不走心的破坏。扫黑除恶等其他活动中村民参与热度的不足具有类似的效果。

（四）对村干部监督约束的不充分造成潜在危害

不少村庄各方面的风险隐患最终在对村干部监督约束的不足上找到原因。自《中华人民共和国监察法》颁布后，对村干部的监督有更为充足的法律依据，但实际操作中，乡镇还没有配套的监察组织，对村干部的监督有效性还不够充分。在涉及群众切身利益的事情上优亲厚友、雁过拔毛的腐败行为仍有发生，成为乡村治理生态恶化的潜在危害。

五、防范风险优化乡村社会治理的思考

习近平总书记在2019年两会中提到乡村振兴战略的五個具体路径是产业、人才、文化、生态和组织振兴。从对四个村庄的考察来看，防范和治理乡村社会的主要风险与乡村振兴战略的推进是一体的。借助乡村振兴战略的推进，尽力实现人、资源和制度的匹配，是防范和治理乡村社会风险的关键。

（一）完善精英人才回流和保持机制

乡村空心化所致的人才资源匮乏是乡村社会诸多风险显现的最突出因素。乡村社会的未来由谁来治理，这是一个紧迫而现实的问题。应建立和完善精英人才回流和保持机制，想方设法让精英人才能够以回乡创业和发展的形式回流乡村，并使留在村庄里的人才安心。一则给予外出务工经商人员回乡创业更大的政策吸引力。例如，通过政策调整，在土地、资金、税收上进一步倾斜，让外出的精英人才乐意带着先进的技术和管理经验回来建设家乡;二则通过选调生、大学生村官和三支一扶人员的招聘，吸引村庄外出求学的大学生、研究生、博士生等高级知识分子回到乡村、建设家乡，在工作提拔和生活待遇方面给予激励，使他们安心扎根农村，充实村庄的治理力量;三则打通村委向乡镇干部的流通机制，使在村庄治理中有突出表现和能力的村干部能够打破“玻璃天花板”，得到上级组织认可和使用。

（二）形成村级集体经济和事业促进机制

村级集体经济是村庄治理的“粮草库”。充裕的集体经济有助于村级事业的发展和人心的凝聚。俗话说，靠水吃水，靠山吃山。在精英人才的回流和保持机制之下，着力培养和引进致富带头人，充分发挥村庄本地特色资源，因地制宜发展产业，实现村级集体经济的壮大。针对农村青年劳动力短缺的问题，促成土地流转，走规模化经营之路;培养种粮大户;根据土壤和水利条件发展特色种植和养殖业。如拥有优美自然环境的Z村，建议发展乡村旅游，发动村民尝试乡村民宿。对红军宿营地遗址等特色红色文化资源，也可成为文旅融合的开发元素。在村级集体经济不断壮大的同时，发展村庄公共事业，形成良好的村庄文化氛围。

（三）优化党委领导下的乡村治理工作机制

应对发展变化的外部环境，优化乡村治理工作机制是极其重要的一环。其一修补完善村庄治理的各项制度，落实管理条例，使村庄治理有章可循。其二是要把村庄治理制度落到实处，选举真正参与到村级事务的管理之中的人员，充分发挥村务监督委员会和村民理财小组的作用，定期向村民代表大会汇报工作;要切实落实村务公开制度，按季度将所有开支明细张榜公布，并及时录入互联网+监督平台，积极接受包括外出务工人员在内的所有村民的监督;其三要积极争取县乡政府对村级公共事务的支持，赢得政策、人才和资金支持;其四是凝聚人心。治理理念在乡村治理中的良好运用是防范乡村治理风险的重要因素。在村民中加大法治宣传力度，激发村民主人翁精神，增强村民们参与风险防范和乡村治理的意识。让《宪法》《村民委员会组织法》等法律法规和村规民约等自治章程在村民心中落地生根，使村民们真正意识到自己才是村庄的治理主体，营造村民广泛参与村庄治理的浓厚氛围。

（四）建立顺应时代发展的镇村干部能力提升机制

时代发展使得乡村治理面临全新挑战，建立顺应时代发展的镇村干部能力提升机制有助于更好地发挥主观能动性，灵活应对乡村社会的风险挑战。譬如，乡村网络舆情的处理，需要乡镇政府就网络舆情处理分清责任，建立应急处置机制，出台相应的奖惩措施，对村两委干部进行网络舆情引导业务培训，使之及时掌握应对和处置网络突发舆情的相关技能， 增强村两委班子网络舆论引导能力;提升村两委干部为民服务和做好群众工作的能力，用好考核指挥棒，切实减少矛盾纠纷的升级和上网等。

（五）筑牢涵盖村干部的纪检监督机制

腐败是全民公敌。防腐治腐深入基层能避免乡村治理中潜在的风险。一要进一步减少权力寻租的空间;二要真正做到监督全覆盖。乡镇纪委工作人员要经常下村开展执纪监督，多与普通党员和村民进行交流，善于从对话中发现问题线索。三是要畅通监督渠道，发动村民主动参与监督村干部，加强村民的监督力度，探索在乡村建立长效反腐机制，提高村民参与热情，形成监督合力。

六、研究的不足和展望

本研究选取湖南省四个村庄，就乡村社会风险的表现和成因进行了剖析，并试图提出促进乡村社会风险防范优化乡村治理的策略。本研究存在以下不足：（1）选取样本具有地域性，虽可为中西部同类村庄提供借鉴，但也相应具有地域局限性。（2）研究方法上运用文献法，访谈法和实地观察法，力图全面收集数据，进行全面展现，但因主客观原因，导致对村庄数据的采集不够完善。由于上述缺憾，研究中所提治理对策的针对性还有待加强。后续研究应在更广的范围选取研究样本，收集更详实的数据，使针对乡村社会风险的研究结果更具代表性。

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责任编辑：谭桔华