从关爱到权益保护：新时代流浪乞讨治理转向

王松

摘要：流浪乞讨救助发展史是救助理念的演进史，是救助体系不断完善的改革史。随着流浪乞讨形成原因和群体特征的变化，“关爱型”救助理念与体系已无法满足时代要求，出现救助对象界定不清、救助主体赋权不足、救助标准滞后等一系列问题。进入新时代，迫切需要将维护流浪乞讨人员合法权益作为根本出发点与落脚点，从加强宣传教育、制定救助标准、推进社会化进程及完善保障机制等方面，着力构建“权益型”救助治理体系，推动流浪乞讨救助工作向高质量、高水平、高层次发展。

关键词：关爱型救助;权益型救助;流浪乞讨

中图分类号：C91    文献标志码：A    文章编号：1009-3605（2020）02-0017-07

流浪乞讨现象被视为严重的“社会病”，流浪乞讨救助问题是世界性难题。十八大以来，以习近平为核心的党中央把社会救助事业发展纳入到全面建成小康社会和全面深化改革的总体部署中，对加强和改进生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作提出了更高要求，强调“要坚持以人民为中心的发展思想，按照兜底线、织密网、建机制的要求，深化体制机制改革，健全责任体系，明确属地责任，加强监督管理，强化责任追究，切实维护流浪乞讨人员合法权益”。各级民政部门和救助管理机构认真履行职责，狠抓工作落实，十八大以来累计救助流浪乞讨人员1767万人次，其中未成年人80.8万人次，精神障碍患者、智力和肢体残疾人员共227.7万人次[1]。不容忽视的是，流浪乞讨救助管理工作是一项基础性、系统性、长期性的工程，涵盖政府、经济、社会的多个领域，涉及政府部门、市场、企业、社会组织等多方面，还包括物资帮扶、心理辅导、就业支持等多重内容，目前仍面临着流浪乞讨人员产生原因深入分析不够、治理对策的本土化经验探索不足，迫切需要转变“关爱性”救助管理理念，积极构建“权益性”救助治理体系，推动流浪乞讨救助向更高层次、更高水平、更高质量发展。

一、流浪乞讨救助史：理念更迭与主体变迁

美、英、日等西方发达国家流浪乞讨的救助管理工作起步早，在长期发展过程中形成鲜明特色，成为具有世界影响力的流浪乞讨救助典型范例，从中可以窥探出国外流浪乞讨救助的演进史。美国流浪乞讨救助以《无家可归者救助法》的颁布为时间节点，划分为政府性济贫与全面性服务两个阶段。政府性济贫阶段属于“罗斯福新政”下的产物，强调政府在流浪乞讨人员“生活基本需要”中的责任，成立了全国性救助机构“联邦紧急救济署”，负责流浪人员生活保障活动的开展与以工代赈政策的实施;全面性服务主张流浪乞讨人员权益发展，推行社会化、民营化救助运行，重点实施精神健康护理、离散家庭重建、就业技能培训、社区生活辅助等救助活動[2]。英国流浪乞讨救助始终坚持“政府主导”原则，以《贝弗里奇报告》的发表为时间节点，划分为义务性救助与发展性救助两个阶段。义务性救助阶段主体是政府部门，成立救济法委员会，依托救济院实行院舍救济，满足流浪乞讨人员的基本生存需要，属于最低层次社会保障的组成部分[3];发展性救助主张流浪乞讨人员的民主与权益，对乞讨人员实施“帮、禁、管”分类管理政策，对流浪人员实施“都是生存”分类服务项目。日本流浪乞讨救助以《生活穷困者自立支援法》的颁布为时间节点，划分为保护性救助与自立性救助两个阶段。保护性救助的主体是政府部门，全面禁止乞讨，由于流浪人员是一种生活方式的选择，政府为流浪汉建造帐篷让其免费居住，还提供一定的生活、教育、住宅、医疗、分娩、生产、丧葬等方面的资金扶助;自立性救助主张贫困者自立，依托政府、民间职业介绍所、民间非营利组织等多方力量，全面推行“自立援助项目”，为贫困者早日就业自立提供全方位的支援[4]。

在我国历史上，有关流浪乞讨救助记载，散见于《春秋》“借以乞讨过活”、《后汉书·独行传》“乞丐于人”、《左传》“乞食于野”以及各类史料中每遇重大灾祸地方贤良人士“为粥于路以食之”等。宋朝最早实施系统性流浪乞讨救助政策，颁发“惠养乞丐法”，设立“安济坊”以收容老幼，设立“居养院”以治疗贫困。清朝是流浪乞讨社会救济事业发展的鼎盛时期，专门设置“栖流所”，收养“无依流民及街面病人”。新中国成立后，经济社会体制发生急骤变迁，流浪乞讨救助政策经历了生产教养、收容遣送、救助管理三个阶段[5]。其中，1949-1982年，属于生产教养阶段，坚持“调动各种积极因素使之服务于社会主义建设”的基本理念[6]，对战争流民、灾害难民、城市乞丐及其他流浪人群等流浪乞讨人员“给以生活出路，使他们有自新的机会”，在全国设置生产教养所，实施思想政治教育为主、生产劳动为辅的社会主义改造和安置。1982-2003年，属于收容遣送阶段，国务院颁布实施《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，坚持“加强流动人口管理和社会秩序治理”的基本理念[7]，完善城市生产教养院，设立收容遣送站所，承担流浪乞讨人员的收容、遣送、救济、教育和安置工作。2003年之后，我国正式步入现代意义上的流浪乞讨救助管理阶段，坚持以人为本的基本理念，建立关爱性救助管理机制，设立流浪乞讨人员救助站，对因自身无力解决食宿、无亲友投靠、又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，且正在城市流浪乞讨度日人员，由政府主导、社会力量协同，开展生活救助、生活养育、文化教育、心理辅导、行为矫治、疾病治疗等全方位救助服务。

从以上国内外流浪乞讨救助的历史回顾，可以发现：一是在不同历史时期，流浪乞讨人员的形成原因及群体特征具有明显差异，结合政府执政理念的不同，均采用了不同类型的救助模式，经历了救助目标的调整，实现从应对贫困转变为促进人的发展。二是完成救助理念的更迭，无论是美国的政府性济贫到全面性服务、英国的义务性救助到发展性救助、日本的保护性救助到自立性救助，还是我国的强制性收容遣送到关爱性救助管理，都经历了从消极社会救济到积极社会救助的转变。三是实现救助主体的多元发展，在任何历史发展阶段，政府都发挥着兜底性保障的主体责任，但社会组织、民营机构的协作力量持续增强，流浪乞讨救助正经历着单一救助主体向多救助主体的转变，推动救助体系的逐步完善。简言之，流浪乞讨救助发展史是救助理念发展演进史，是救助体系不断完善的改革史。

二、关爱性救助管理：治理困境与使命终结

生活无着的流浪乞讨人员是最困难、最边缘、最脆弱的群体。2003年，国务院发布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，流浪乞讨救助步入全面改革轨道，体现政府从管理到服务的变化，标志着“人性化管理、关爱型救助”理念的确立与发展[8]，标志着“关爱型”救助体系的形成，在我国社会救助历史中具有里程碑的意义。经过十余年实践，先后出台了《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构工作规程》等一系列政策文件，从基础设施、队伍建设、工作机制、监督检查等方面增强了基层救助机构的服务能力。在实施常规性救助的同时，广泛开展“夏季送清凉”和“寒冬送温暖”专项救助行动，加大寻亲安置工作，认真组织救助机构“开放日”活动，根据民政部官网发布的社会服务统计公报整理，累计救助3269.9万人次。采用政府购买服务，打造流浪乞讨救助公益创新品牌，探索救助管理地方模式，提高救助管理供给水平，取得了实质性成效。

不过，随着脱贫攻坚、乡村振兴等一系列重大战略的实施，流浪乞讨人员规模发生重大变化，从2003年至2015年的逐年增长，转变为2015年之后的逐年减少。通过对湖南省2个职业乞讨聚居窝点长达半个月的“暗访”、100名街面流浪乞讨人员的问卷调查、以及5名市、县两级救助机构负责人的实地访谈，结合相关文献资料分析，流浪乞讨人员的形成原因与群体特征呈现出新的特点。表现在：流浪人群分为主动、被动与临时流浪三大群体，分别占比为69%、17%与14%，其产生原因分别受到家庭、残障及临时生活变故的影响，流浪人员的聚集是行政交界区的“管理真空”而产生;乞讨人员分为职业型、救助型两类乞讨群体，分别占到90%与10%，其产生原因分别受到乞讨文化、重大生活变故的影响，乞讨收益是造成乞讨人员流动的主要原因。

调查还发现，随着流浪乞讨群体新的变化，“关爱型”救助理念明显滞后，流浪乞讨救助出现一定程度的治理困境，主要集中在政府主体思维、临时性救助理念、生存权保护理念等造成的负面效应。

第一，“关爱型”救助中政府主体性思维，导致救助对象界定不清，出现救助乱象。现行政策对救助对象进行了界定，但并没有严格区分流浪与乞讨人员。特别是，乞讨人员中职业乞讨比例增加，尚缺乏职业乞丐和救助型乞丐认定依据与救助管理政策，增加了乞讨人员的救助管理难度。对于游走在城市的职业乞丐，社会既不能放任自流，更不能退回到“收容遣送”的老路，单纯依靠救助机构工作人员说服教育很难遏制职业乞讨现象。同时，现行政策对救助对象缺乏约束，增加救助难度。例如，跑站闹站现象严重，出现“懂政策”“专门性”跑站群体，甚至在救助机构无理取闹与打砸公共設施现象，极大地浪费了国家救助资源;现行政策规定除有攻击行为或存在治安隐患者可强制送诊外，对于流浪乞讨群体中疑似精障人员只能采取自愿治疗原则，缺乏送诊判断标准，精障人群救助缺位;部分上访人员转换成流浪乞讨人员，救助机构无法进行有效介入，造成上访人员救助的无力。

第二，“关爱型”救助中临时性救助理念，导致救助主体赋权不足，制约救助协同。流浪乞讨救助是一项系统工程，涉及民政、公安、城管、卫生等行政职能部门，还涉及心理咨询师、社会工作者、志愿者等社会力量，需要这些部门与力量的协同配合。在具体救助实践中，救助主体边界模糊、权责不明。表现在：不同救助主体间权责不清，相关政府部门的职权划分较为笼统，出现分工不明，容易造成救助工作相互推诿、效率低下，出现权限交叉，多头管理，导致救助管理上的真空;不同救助主体间信息未能实现共享，救助机构与相关职能部门在户籍查询、人脸对比、DNA检测等方面的信息不能共享，造成流浪人员信息查询阻碍;社会化力量参与不够，专门从事流浪乞讨救助的社会服务机构偏少，缺乏持续性专项资金支持，缺少准入与退出评价机制;民政部门缺乏行政执法权，现行民政行政执法所依据的法律法规、规章和规范性文件滞后，或者规定不明确、不具体、缺乏操作性，或者过分强调联合执法，没有明确民政部门的执法主体地位和独立处罚权，使得民政执法行为得不到切实保障。

第三，“关爱型”救助中生存权保护理念，导致救助标准滞后，降低救助质效。2011年，民政部发布了《救助管理机构等级评定标准》《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构工作规程》等一系列标准或工作指南，规范了接待服务、在站服务、离站服务，明确了救助接待、生活服务、寻亲服务、未成年人教育服务等服务流程，在一定程度上提高了救助服务质量。但随着社会变化与救助理念的发展，现行救助标准滞后。一方面，常规服务内容尚不完善。例如寻亲服务中明确了报案、发布寻求公告、为寻亲人员提供便利等，但对于具体的寻求服务流程、信息化手段及与其他力量协同没有作进一步规范;又如医疗服务中，对精神异常、疑似传染病等救助对象的确认过程缺乏相应的处理流程。另一方面，前沿服务内容得以拓展。预防性服务（如未成年教育）与治疗性服务（如医疗服务）是流浪乞讨人员当前主要的救助内容，根据当前的调查预估，发展性服务（如创业就业服务）与拓展性服务（如家庭服务）已有所探索，并将成为未来救助服务的重要组织部分。而目前，尚缺乏救助管理机构关于发展性服务与拓展性服务的标准与指南，也缺乏专业性救助服务标准，如流浪乞讨人员社会工作服务标准。

三、权益性救助治理：时代呼唤与体系建构

流浪乞讨救助管理，是落实党和国家关于保障困难群众基本生活决策部署的重要内容与举措。习近平指出，事业发展没有止境，深化改革没有穷期;事业发展全面推进，呼唤着改革全面深化。结合国外救助历史，流浪乞讨救助管理是理念不断升华完善的直接体现，处于持续改革创新的进程中，最终形成了与各国国情、执政理念相适应的流浪乞讨救助体系。进入新时代，需要贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想与十九大精神，按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作意见》的文件要求，将维护流浪乞讨人员合法权益作为根本出发点与落脚点，着力构建“权益型”救助体系，推动流浪乞讨救助工作向高质量、高水平、高层次发展。

所谓流浪乞讨的“权益型”救助体系，是“关爱型”救助的升级版，从政府主体思维转向流浪乞讨人员主体思维，从维护生存权拓展到维护生存权、发展权，从临时性救助转化为系统性救助，从关心、关怀、关爱走向“尊严”共识、“尊严”行为及“尊严”效果，构建分类救助、标准引领和多方协同的综合性救助体系。目前，将“权益型”救助理念融入到具体的救助治理体系中，需要围绕“规范、分类、协同”做好改革文章。一是做好“规范”文章。制定服务标准，充分发挥标准在流浪乞讨救助中的引领作用，规范救助对象的确认以及生活服务、医疗服务、寻亲服务、社会工作服务、就业创业服务等内容。二是做好“分类”文章。推行分别管理，针对流浪人员与乞讨人员实行不同的救助管理政策，对流浪人员实行全方位救助，对职业乞讨人员实行全面禁止或区域禁止;推行分层服务，结合流浪乞讨人员的成因与需求，开展常规性服务与拓展性服务，开展预防性、治疗性与发展性服务。三是做好“合作”文章。加强部门协同，完善政策体系，推行联席会议制度、定期协商制度，形成民政、公安、城管、医疗等多部门配合的工作格局;加强政社合作，推行政府购买服务，引入专业社会服务机构开展发展性服务;加强政企合作，放宽企业参与救助渠道，鼓励民营托养机构对流浪未成年人、老年人的托养服务。

第一，加强流浪乞讨救助宣传教育。宣传教育是国外流浪乞讨救助体系的重要组成部分，是推行“权益型”救助理念的前提与保障。在救助体系相对完善的西方发达国家，仍坚持流浪乞讨救助的宣传教育活动，主要是推崇个人直接施舍转向社会组织专业救助，倡导理性的慈善行为。结合我国实际情况，一是明确宣传理念与内容。注重流浪乞讨人员救助理念的宣传，倡导维护流浪人员尊严的意识并鼓励公众参与救助活动，倡导明辨、审慎乞讨人员的意识并鼓励个人施舍转向慈善机构捐助;注重流浪乞讨人员救助内容的宣传，传播党中央关于救助的精神、国家救助的政策、管理机构的救助内容与程序等;注重流浪乞讨人员救助成果的宣传，遴选救助的典型案例与创业就业转化的成功案例，以及总结提炼具有代表性与推广价值的救助模式，进行广泛的宣传。二是丰富宣传方式与渠道。创新“开放日”宣传活动，大力推行“宣传进机关”“宣传进社区”“宣传进学校”等更贴近群众的宣传方式，探索“街头博物馆”“VR体验馆”等更直接的宣传形式。三是开展常态化制度化宣传。推动教育部门将“权益型”救助理念宣传进课堂，融入到素质教育体系，培养理性的流浪乞讨救助社会氛围。

第二，制定流浪乞讨救助服务系列标准。分重点群体、重点业务出台国家标准、行业标准，地方出台相应的地方标准。其中，重点群体指患病（含精障病人）流浪乞讨人员、未成年流浪乞讨人员;重点业务指流浪乞讨社会工作服务标准。一是出台重点群体救助管理工作规范。对城市生活无着的流浪乞讨人员中的危重病人、精神障碍患者、传染病人等特殊群体，坚持“先救治、后救助”的原则，明确救助内容与工作流程。对未成年流浪乞讨人员，细化和规范生活救助、教育救助、托养救助。二是出台流浪乞讨社会工作服务指南。在内容上，应明确指南适用的范围，明确救助对象，坚持主体性、整体性和发展性原则，确定危机介入、家庭治疗、外展服务等介入方法，规范思想引导、身心健康促进、社会交往支持、就业创业支持、社会融入与参与支持、合法权益保障、违法犯罪预防等服务内容，规范接案、评估、介入、结案等服务流程与制度、督导、人员、档案等管理要求。

第三，推进流浪乞讨救助社会化进程。政府部门要严格落实《关于促进社会力量参与流浪乞讨人员救助服务的指导意见》的有关要求，采取多种举措，推进流浪乞讨救助社会化进程。一是大力培养流浪乞讨救助类的社会组织与民营社会服务机构。借助各地成立的社会组织孵化基地，将“培育流浪乞讨救助类的社会组织与民营社会服务机构”纳入基地建设的考核指标，确保每个县市区至少成立1家以上的流浪乞讨救助类的社会组织与民营社会服务机构。二是完善政府购买流浪乞讨救助类服务机制。政府部门要厘清救助管理机构事项清单，明确需要由社会主体、市场主体协助服务的事项，制定政府购买流浪乞讨救助类服务项目目录，设立专项资金，加大对社会力量参与救助的支持力度，提高参与程度、水平，扩大参与规模。同时，严格社会组织与民营社会服务机构行为框架，营造公平发展、有序竞争的社会环境。三是夯实流浪乞讨救助的社区平台。通过社区平台，建立城乡社区生活无着的流浪乞讨人员发现和报告预防救助机制，积极做好返乡生活无着的流浪乞讨人员接收安置工作，积极引导志愿者、公益慈善组织、社会爱心人士开展流浪乞讨人员的志愿服务和帮扶活动。

第四，构筑立体化流浪乞讨救助保障机制。完善政府部门对流浪乞讨救助的全方位保障，更好地发挥各类主体在流浪乞讨治理中的基础作用。从领导协调机制、部门合作机制、加大投入等方面，建立健全各项保障制度，切实提高流浪乞讨救助保障水平。一是建立领导协调机制。参照民政部组织召开流浪乞讨人员救助管理工作部际联席会议的做法，各级民政部门要成立流浪乞讨救助领导小组，定期组织召开部门联席会议，加强研究部署，积极解决救助管理工作中的突出困难和问题。二是建立协同性部门合作机制。理清职能部门的职责边界与权责关系，明确民政部门主管本行政区域的救助管理工作并负责组织、指导、督促各级各类救助主体规范服务和管理，公安、城管、财政等部门要做好协调配合。三是优化救助队伍结构。按照忠诚干净担当等基本素养，遵循德技并重原则，选优配强救助管理机构负责人，选拔培育后备力量，引入专业化救助人才。大力开展培训工作，定期组织救助法律政策专题培训、救助管理业务知识培训与社会工作、心理咨询等专业技能培训。四是加大救助资金投入力度。增加流浪乞讨救助资金预算，并适当向落后地区、偏远山区倾斜。安排专项资金，支持功能室改造升级、救助设施设备的配备，实现区域均衡发展。安排专项资金，支持管理体制、服务内容的创新，鼓励社会力量参与救助工作。

参考文献：

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责任编辑：谭桔华