人工智能治理政策研究

李文静　栾群

一、产业政策面临转型

改革开放四十多年来，我国从计划经济管理体制一步步转向政府主导市场经济发展的中国特色社会主义经济发展模式。以选择性的产业政策来主导产业发展和产业结构调整，坚持发展中国特色“有計划的商品经济”，并逐步走向“使市场在资源配置中起决定性作用”。但同时，正如习近平总书记在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中强调的那样，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系。“发展社会主义市场经济，既要发挥市场作用，也要发挥政府作用，但市场作用和政府作用的职能是不同的。”强调科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求，也为产业政策发挥有效作用，保持宏观经济稳定，保障市场公平竞争，促进共同富裕，弥补市场失灵保留了空间。

近年来，工业和信息化部等部门着力推动工业通信业产业政策转型。积极推进产业政策转型优化，贯彻落实习近平总书记在民营企业座谈会上的讲话精神，修订新版产业结构调整指导目录和市场准入负面清单;围绕供给侧结构性改革，不断推进淘汰落后产能，促进先进制造业和现代服务业融合发展，实施《制造业设计能力提升专项行动（2019-2022年）》;贯彻落实国家区域发展战略，服务打赢脱贫攻坚战，支持贫困地区产业发展;加快建立优质企业梯度培育体系，组织认定多批制造业单项冠军示范企业、冠军产品、国家级工业设计中心，加强与专精特新“小巨人”企业统筹衔接，改进评价指标体系;培育工业发展软实力，组织认定国家工业遗产，推进组织建设如部校共建清华大学工业文化研究院，开展企业管理提升专项行动等。

2019年10月，国务院发布《优化营商环境条例》（国令第722号），建立健全保护市场主体、优化市场环境、改善政务服务、强化监管执法、加强法治保障等方面的法规依据;党的十九届四中全会，做出坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定，决定全文中“制度”一词出现了222次;12月，2020年中央经济工作会议重申了“坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底的政策框架”，提出产业政策、财政政策、货币政策、消费政策、投资政策、就业政策、区域政策、税收优惠政策、中小企业扶持政策等要形成合力，引导资金投向供需共同受益、具有乘数效应的先进制造、民生建设、基础设施短板等领域，促进产业和消费“双升级”。

这充分表明，2020年及以后的一段时期，我国的产业政策将围绕营造产业发展良好环境，向加强各类相关制度建设，全面推进行业依法治理的方向发展。会更加突出公平竞争的市场环境营造，更加重视制造业高质量发展的制度需求，更加符合以人工智能为特点的数字经济发展要求。

二、人工智能产业政策

进入21世纪，我国在初步建立社会主义市场经济体制的基础上，持续调整总体政策，强化行业政策。2004年国务院发布《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），2005年颁布《促进产业结构调整暂行规定》（国发〔2005〕40号），以此类文件进行总体政策调整。同时，随着钢铁、水泥、玻璃等部分传统行业产能严重过剩，国务院及相关部门又陆续出台《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》（国发〔2006〕11号）等文件，以及《汽车产业发展政策》、《钢铁产业发展政策》、《水泥工业产业发展政策》、《船舶工业中长期发展规划》等行业政策。2008年国际金融危机以后，各国都在寻找选择新兴产业，为经济发展注入新动能。我国《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发〔2010〕32号）明确，我国重点发展节能环保、新一代信息技术等7大新兴产业。在新兴产业的基础上，特别是随着云计算、大数据等人工智能要素技术的突破，继而迎来人工智能的第三次浪潮（第一次1956-1976年，第二次1976-2006年，第三次2006-如今）。相应地，国家发布了《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号）、《国家创新驱动发展战略纲要》（2016年）、《“互联网+”人工智能三年行动实施方案》（发改高技〔2016〕1078号）、《新一代人工智能发展规划》（国发〔2017〕35号）、《促进新一代人工智能产业发展三年行动计划（2018-2020年）》（工信部科〔2017〕315号）等政策文件。

2019年，人工智能政策突出表现为全球化和合伦理化的特点。世界主要国家、经济体和国际组织，都陆续发布了人工智能治理的文件，最具代表性的是欧盟《可信人工智能伦理准则（Ethics Guidelines for Trustworthy AI）》（2019年4月），以及在日本筑波举行的G20数字经济部长会议和G20贸易和数字经济部长联席会议通过的联合声明和《G20人工智能原则》（6月份）;也是在6月份，中国的国家新一代人工智能治理专业委员会发布《新一代人工智能治理原则——发展负责任的人工智能》。中国的人工智能治理，也从2017年国务院及部门规划、2018年智能制造试点示范，以及教育领域《高等学校人工智能创新行动计划》等，转向了合伦理化治理。突出表现为在新一代人工智能治理原则中强调“负责任”——这与欧盟强调“可信任”的旨趣相同。8月，上海2019世界人工智能大会法治论坛发布《人工智能安全与法治导则（2019）》，论坛的主题为“共建未来法治，共享智能福祉”，以推动产业发展和相关制度的跟进，更好服务保障AI国家战略大局，向世界展现人工智能治理的中国方案。

工业通信业行业管理部门，2019年主要实施了关于产业顶层设计的计划，如《促进新一代人工智能产业发展三年行动计划（2018-2020年）》，主推智能网联汽车、智能服务机器人等八大产品，智能传感器、神经网络芯片、开源开放平台等三大技术，并提出深化发展智能制造，构建行业训练资源库等四大支撑体系;关于重点行业发展计划及标准，如《车联网（智能网联汽车）产业发展行动计划》、《2019年智能网联汽车标准化工作要点》等;关于联合推动重点工作，如联合自然资源部和北京市开展车联网（智能网联汽车）和自动驾驶地图应用试点工作;以及工业互联网工作，如实施《工业互联网综合标准化体系建设指南》等。在这些新的政策文件中，也都涉及了人工智能治理和发展的相关内容和政策措施。

三、思考和建议

总体上来说，就是要结合未来人工智能发展，加强产业政策转型研究，力争通過发挥市场和政府两方面作用，有效推进人工智能产业发展，推动智慧社会各方面建设，加强现实和网络社会智能化综合治理。

产业政策从日韩已证明有效的选择性产业政策，到欧盟日益重视的功能性产业政策，再到中国特色的产业政策，再到美国特朗普政府重拾产业政策，说明世界上不止一条道路、一种模式。但是，随着全球化格局深入发展，我国经济社会改革进入深水区和攻坚期，特别是随着我国高质量发展阶段的到来、经济结构调整和增长方式的转变，产业政策由差异性、选择性政策向普惠性、功能性政策转变的趋势成为共识。笔者想格外强调的是，数字经济脱胎于传统经济而非独立存在，所以必须研究传统产业政策经验、警惕传统产业政策教训。特别是警惕传统教训，如东亚模式的产业政策导致经济结构性失衡引向了亚洲金融风暴，拉美模式的产业政策过分强调经济自由化导致深陷发展泥潭。

在发展数字经济特别是促进人工智能产业发展的时候，需要政府发挥不一样的作用。2017年，西华盛顿大学雷恩·卡罗在于加州大学戴维斯分校法律评论上发表《人工智能政策：入门与路线图》研究报告，提出第三次人工智能浪潮与以往非常大的一个不同在于，决策者（政府）终于给予了密切的关注，而不再是计算机科学家自己的事。美国政府仅2016年就连续发布了三份关于人工智能的报告，美国国家科学技术委员会（NSTC）发布《国家人工智能研发战略计划》（2018年更新），可视为国家级的顶层设计，美国总统办公室发布《为未来人工智能做好准备》报告，主要强调应对人工智能带来的潜在风险，年底美国总统办公室还发布《人工智能、自动化与经济报告》，深入分析人工智能驱动的自动化对经济发展的影响。2018年，美国国防部发布《国防部人工智能战略摘要——利用人工智能促进安全与繁荣》。2019年，美国总统特朗普签署《维护美国人工智能领域领导力的行政命令》等等。

人工智能政策之所以必需，是因为普通市场主体自己无力完成。美国虽惯于鼓吹自由市场，但在人工智能发展上却毫无保留、毫不掩饰地重拾产业政策。在美国产业界有个比喻，“没有产业政策的美国就像是一支没有教练的球队”，但对方有教练的球队却装备更精良、训练更有素、计划更具体、战术更科学，这是从国际竞争和保持优势角度的一个精辟注解。而从产业政策转型的角度看，我们认为是否鼓励和促进创新，可作为检验产业政策是否有效和需要转型的标准。而人工智能作为创新领域的新高峰，具有极强的综合性和创新的不确定性。人工智能需要的技术既包括机器人、遥感、通信、语言识别、图像识别、自然语言处理、专家系统、医学、机械、材料等自然科学，还包括心理学、伦理学、法学、哲学、音乐、艺术甚至历史等社会科学。

所以从人工智能产业来看，需要和可能遇到的技术种类、应用场景、金融和法律风险、伦理障碍等，根本就不是一个人或某些人、一家企业或一个行业可以承担的。从这一点上说，必须有普惠性、功能性的产业政策，围绕营造优化市场环境，从过去政策的产品供给，变为可以调动所有力量的要素升级。