关于财政监督前沿问题的探讨

王依聪

(中央民族大学经济学院 北京 100081)

党的十九大报告提出要加快完善社会主义市场经济体制，要加快建成现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。近年来，我国的公共财政发展到了一个新的阶段，现代财政管理制度的概念也越来越明晰，财政的监管作用作为公共财政的主要功能之一，在财政体制改革中也扮演着更重要的角色。

现代化的财政管理制度是提升国家治理能力与治理体系现代化的重要基础，当前中国特色社会主义进入了新时代，也亟须建立统一完整、权责对等、公开透明的现代财政制度。而财政监督参与财政体系运行的完整过程，在严格预算管理、加强增收节支保障政策执行、维护财经秩序和提供政策制定的参考意见等方面发挥着举足轻重的作用。因此，推动财政监督体制改革，使其适应于财政体制改革和经济体制改革，在财政监督工作中扮演者重要的角色。财政监督，是指主体为确保财政政策的贯彻与落实和科学有序进行财政管理，依照国家法律法规的规定对财政主体的财政财务公务行为所实施的监控、检查、稽核、制裁、督促和反映等活动的总称。

一、当前我国财政监督存在的主要问题

(一)财政监督法制建设相对滞后

经过多年努力，我国财政监督法制建设不断完善和进步。已经基本建成了包括财政监管相关法律、行政法规、部门规章以及由规范性文件组成的多种类的财政监督体系。但是立法起步比较晚，立法层次低，法制建设过程中存在的诸多问题也依旧不能完全适应财政监督工作的要求，这具体可以概括为以下几个方面。

1.财政监督的立法权威不高

我国从上世纪九十年代中期开始，确立和出台了《财政监督机构工作暂行规定》、《财政部门内部监督检查办法》和《财政部门实施会计监督办法》等法律规章制度，但是这些法规的层次级别不够，一般都是财政部门内部制定的相关规章制度，无法实现法律的强制性和权威性，所以研究和确定一部内容完整全面、法律层次高的《财政监督法》势在必行。

2.财政监督执法依据不充分

相关依据不充分主要体现于规章制度的粗线条和形式化。如《财政部门内部监督办法》第4条规定，财政部门实施财政监督应统筹事前、事中、事后三个环节紧密联系，建立包含绝大多数政府性资金和财政运行完整流程的机制。但是在当前的制度建设中，关于事前事中监督的内容、监督对象、监督方法以及关联机构的协调配合等都缺少详细介绍，导致在实际工作中，财政部门多以事后财政检查为主，更多地侧重对财政财务行为的合法性合规性给予评价。

(二)财政监督覆盖范围不全

当前，我国财政监督能覆盖到的层面相对有限，财政监督不能有效覆盖整个监督过程，监督工作存在盲区和死角，有侧重的监督模式也给违法者逃避监管的漏洞，这将给财政监督工作带来极大的挑战，具体表现在以下几个方面。

1.以专项检查和突击性检查为主，不重视日常检查。

在当前，我国的财政监督模式上，财政监管部门更倾向于各种专项检查和突击性检查，而日常性检查的不足就容易导致监管不到位，财政监督缺乏有效性，覆盖范围不全，产生漏洞，给被检查对象很大的逃避空间；此外，专项检查和突击性检查往往规模和形式上重大，这会提高相关主体的工作成本，降低效率，造成行政资源的浪费。

2.以事后监督为主，不重视事前预防和事中监督。

建立现代财政制度，更加要求财政监督工作与时俱进，而预防性的事前监督和控制性的事中监督，正是现代财政制度下财政监督新模式的要求。把事前、事中、事后监督结合起来，实现全过程监督，才有效实现财政监督覆盖范围的扩展。但是，当前的监督模式下，事前、事中监督的缺位是整个监督体系中不被重视的环节，对于深化财税体制改革的要求来说，是南辕北辙的。

(三)财政监督的信息化建设亟待完善

对于财政监督工作来说，方方面面都与信息有关，信息是决策的基本单元与基本依据，是组织的战略资源，缺乏有效的信息支持，财政监督便是无源之水，财政监督的有效性最终取决于财政信息的数量与质量。因此，加快构建与现代财政制度相适应的信息化监管体系，是财政监督工作的重中之重。但是，当前财政监督的信息化建设存在如下问题。

1.财政监督信息数据碎片化，缺乏信息共享。

我国当前的“金财工程”并没有实现全国财政系统的统一，因此，各地区的财政管理系统千差万别，与之对应的财政监督平台也是各不相同，各自研发各自的财政监督软件，而系统内部也没有实现完全的联网，部门之间信息没有实现无障碍共享，财政监督信息数据碎片化难以整合，这对于信息的透明化也有很大的阻碍作用。

2.财政监督信息化带来的信息安全问题

信息化的发展和现代财政制度所要求的信息公开、透明、共享，同时也带来了信息数据的安全问题。此外，如何处理好财政资金特别是中央财政资金的安全保密性和对外开放这个矛盾，同样是财政监督信息化建设的当务之急。

二、对财政监督改革的建议

(一)加快财政监督法制化进程，确保财政监督的权威性

构建现代财政制度，法制财政建设依然是重中之重。近年来，我国虽然加快了社会生活各个方面的立法进程，但尚未真正健全有关财政监督的法律制度体系。目前迫切需要确立和建成财政监督相关的规章制度，提升财政监督在法律建设层面的地位，加快促进财政监督向规范化、法制化的方向发展，保障财政监督执行的权威性和可行性，同时建立健全财政监督法律体系，落实有关问题的处罚、追踪制度，对被调查单位执行处理决定情况进行跟踪调查，保证惩罚制度的威慑性和有效性，建立长效机制加强相关规章制度的宣传引导和贯彻落实，坚持依法办事，严格执法。

具体来说，要从立法、执法和法制宣传等方面着手。在立法方面，一是要完善财政监督立法的制度基础。遵守立法程序，提高财政监督立法公众参与度，拓展公民、法人和其他组织有效参与监督立法的途径，建立财政监督立法中涉及重大利益调整论证咨询机制，广泛向社会公开征求意见。二是要加强财政监督的制度保障，加快落实规范性文件的合法性审查，建立规范性文件定期清理制度，建立法规、规章和规范性文件清理长效机制。三是要健全财政监督立法的制度体系，在条件成熟的时候，出台《财政监督法》，从法律上确定财政监督的地位。

从执法方面来说，一是要加强财政监督执法的程序，财政监督机构要严格审核审批程序，规范行政审批审核，加快建立执法全过程记录制度，细化财政监督检查流程、执法程序和步骤；二是要推行监督执法的权力清单制度，将财政监督部门的职责权限、法律依据、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公布；三是要健全监督执法评议考核机制，通过评议考核机制，规范监督检查人员的行为，以提高监督质量。

从法制宣传方面来说，一是要提高财政监督执法人员的法律素养，定期组织执法人员的法律知识培训，建立法律知识培训学习的长效机制；二是要加强财政监督执法人员队伍建设，全面提高执法人员的法律素质和业务素质；三是要落实“谁执法、谁普法”的普法责任制，加强典型示范和宣传引导。

(二)强化全过程监督

财政监督应该更新监督理念、突出监督重点、改进监督方式，强化全过程财政监督。要做到大局保障、源头治理、过程监控，将财政监督工作贯穿于财政中心工作大局之中，确实为大局服务；同时贯穿于财政管理的体制、机制建设和改革的总体设计之中，围绕财政资金的安全性、规范性、有效性，从制度上实现财政权力运行监督制约自控机制；还要贯穿于财政管理的全过程之中，强化事前、事中和事后监督，逐步实现对财政资金运行全过程的动态监控。

加快建设涉及完整流程财政监督管理机制，逐步确定预算编制、执行和监督有效接轨的机制体制，实现对财政资金运行整个流程的监督和管理，使之科学化、规范化、有效化。围绕现代财政制度的要求，体现针对财政进行管理的主要特点，有针对性的进行包括问题检测和预警、案件的分析与保障以及处理流程的规范化等各种方面的检查机制和风险控制方案，逐步完善前期审核、中期调查、后期评验的完整检查制度。

(三)加快信息化建设，改进财政监督方式

为适应国家和社会发展的需要，针对我国目前财政监督信息技术应用程度不高的现状，通过互联网为主要依托，开发一个可行性、长远性和兼容性并存的监督管理平台。在信息化管理方式探索中，央地间、部门间要发挥积极的协调作用，做到整体性和一致性，要根据“金财工程”整体构想，自上而下的建设全国财政监督业务信息系统，完善政府间相关信息的共享，确保监管主体与被监管对象的信息畅通，确保监管工作有序。

针对信息化建设中存在的具体问题，可以从以下几个方面入手：一是整合财政监督信息库，推动监督大数据的应用。为信息公开预算编制、政策制定等工作提供有力的数据支持，提高财政监督的效率和效果，确保整个财政活动的安全高效运行。二是要加强财政监督信息化人才的培养。通过引进专门的、拥有信息化专业知识的计算机网络技术人才，开发、引进现有的财政监督软件，提高财政监督的信息化程度。三是要做好财政监督信息化建设的安全保障。财政监督信息涉及政府各部门、企业信息数据的公开，财政监督信息数据的安全防护，需要有全新的模式，不仅要重视对财政监督数据本身的安全保障，还要注重财政监督数据平台的安全建设。