“以购代捐”精准扶贫模式中道德风险的法律应对

彭俊华

(湖南师范大学法学院 湖南 长沙 410018)

精准扶贫是我国改革开放后扶贫开发进程的延续，实际上我国早在改革开放之前就开始着手扶贫工作，当时采用的是单一的救济式扶贫模式，也被称为“输血式”扶贫模式，容易使有工作能力的人产生依赖心理，从而主动失业影响经济发展。在总结多年的扶贫经验后，中国21世纪初的农村扶贫转变为开发式扶贫模式，这也被称为“造血式”扶贫模式。[1]这种新的模式不仅有利于贫困地区自我发展、自我积累，还有利于从根源上消除贫困，改善民生，走出一条中国特色扶贫开发道路，实现共同富裕。

在传统的救济式扶贫模式中，道德风险多发于帮扶对象一方，因其具有执行政府扶贫政策的优势地位，有可能为了自身利益最大化的诉求，利用政策制定者的信息劣势、监管漏洞等缺陷，通过不作为、虚假执行和歪曲执行的方式谋取不正当利益，导致政策目标偏差、扭曲甚至落空，从而损害公共利益。[2]例如为了取得明显的扶贫效果彰显政绩，从而将优质扶贫资源配置到贫困程度较浅的地区，抑或由于扶贫干部与某些贫困户具有人情关系或者利益关系，在认定贫困户或者贫困等级时动手脚、做交易，进行权力寻租从而滋生腐败。对于受扶对象而言，存在的道德风险则是虚报财产状况，恶意占用贫困指标，阻碍了真正的贫困户获得帮助。[3]这些现象的产生，不仅会削弱扶贫效果，使得扶贫目的无法实现，还会令社会公平缺失，造成强势群体和弱势群体之间的社会关系失衡，影响社会稳定。

当前学界对扶贫模式中道德风险的讨论，大多是以帮扶对象为主，对受扶对象产生的道德风险研究较少。但是在“以购代捐”这种新的扶贫模式中，受扶对象产生的道德风险类型异于传统扶贫模式，所以应当对其进行研究与解决。

一、“以购代捐”的运行模式及现状

“以购代捐”是指帮扶对象向受扶对象购买其生产的蔬菜、畜禽、水果、干果、猪、牛、羊、鸡、鸭等农产品来代替单纯的资金捐赠帮扶，该模式既加深了城市与农村、生产与消费、帮扶对象和受扶对象之间的联系，又激发了贫困群众内生的脱贫动力。[4]其中主要包括单位采购和个人购买两种方式，单位采购通常是由机关、企事业组织的食堂定向采购帮扶地区的农产品，或各级工会组织定向采购帮扶地区的农特产品作为向工会会员发放的节日慰问品；个人购买则是鼓励市民和公司优先购买贫困地区的相关产品，毫无疑问，单位购买是主要的购买力和销售渠道。

各地“以购代捐”扶贫措施通常可分为三种，一是工会组织相关人员自行前往贫困户家中，以略高于市场的价格收购贫困户自产的农产品作为单位节日时的慰问品，或者发动职工对贫困地区生产的农产品进行认购。二是有食堂、餐厅的机关和企事业单位以签订协议、定单认购等方式，长期采购贫困村、贫困户自产的农特产品和其它产品。三是各级工会组织和工会会员积极利用各自资源，动员民营企业等社会力量参与扶贫工作，为贫困村、贫困户自产的农特产品和其它产品拓宽销售渠道，鼓励商场、超市、商贸企业等销售平台设立扶贫产品销售专区、专柜，为扶贫产品销售搭建平台。

从以上措施可以发现，当前扶贫模式的改变不单是扶贫方式的变化，更重要的是扶贫理论的创新发展，从原来的单向扶贫关系上升到双向甚至多向扶贫关系，调动贫困人口依靠自身努力实现脱贫致富。同时引入市场机制，试图将政府从主导地位转化为引导角色，充分发挥市场的力量来进行扶贫工作，通过市场的行为，激发老百姓的内生动力，体现老百姓的劳动创造价值，通过市场的激励，来促进实现稳定的长效脱贫。当然，怎样平衡好扶贫过程中政府干预和市场调节两者的关系，依然值得重视。

二、“以购代捐”模式存在的道德风险

精准扶贫中的道德风险，是指无论是政策的制定者和管理者，还是政策的执行者和对象，在施政过程或进行自身利益选择时，往往会从狭隘的部门利益或个人利益出发，做出一些有损于制度的错误行为。[5]“以购代捐”模式因为扶贫手段发生根本变化，使得产生异于传统扶贫模式的道德风险。而由于帮扶人和受扶人双向关系中的地位不对等、信息不对称，因此在受扶对象一方更容易衍生该类风险。

(一)价格歧视的道德风险

“以购代捐”模式的提出，从宏观上看是扶贫模式的变化，从微观上看则是资源分配方式的变化。传统的捐款捐物虽然弥补了贫困地区物质资本的不足，贫困对象却没有真正参与扶贫过程，在一些地方容易滋生“等”“靠”“要”等不良风气，无法实现真正脱贫。[6]“以购代捐”中帮扶单位用扶贫资金购买贫困户自己生产的农副产品，使其获得资金报酬，进而完成农业循环再生产，实现可持续发展，帮扶单位也能获得相应的农副产品，可谓是双赢的结果。同时这种资源分配方式的改变还具有“帕累托改进”的效应，即帮扶单位和受扶人都从交易中受益，也没有对任何其他人的利益造成损害。

但是“以购代捐”在实际操作中却发生异化，各地具体实施时通常以高于市场价10%～20%来对农产品进行认购，[7]由于没有统一和可量化的采购标准，个别地区甚至以高于市场价50%进行认购。短期来看，虽然高价购买有利于激发受扶人生产积极性以及加速脱贫，可长期来看仍是弊大于利。受扶人基于其利己之心，必然是希望商品卖出价格高于市场价越多越好，而帮扶单位由于政策的要求也只能被迫接受。然而，由于高价在市场上并不具备竞争力和竞争优势，所以在正常市场交易中受扶人只会以市场价出售产品，便会出现相同的产品存在两种价格。一种是面向市场的正常价格，另一种便是面向扶贫单位的高价，这种高价的产生并非产品本身价值的体现，而是行政干预的结果，一方面不仅会扰乱正常的市场供求关系和价格机制，损害其他经营者的正当利益，另一方面也会增加帮扶单位的扶贫成本，容易演变成为行政摊派任务，诱发帮扶单位及职工的不满情绪。虽然这种做法有利于受扶人，可加重了帮扶单位的负担以及不公平对待其他经营者，这样的结果是否促进了社会总效用，仍值得探究。

(二)以次充好的道德风险

农产品市场(包括加工后的食品市场)是典型的信息不对称市场,其根本原因在于农产品质量的特殊性。[8]工业品通常可以通过外观或者使用在短时间内就获取质量信息，商家也可以通过提供“保修”、承诺“退货”等售后服务传递产品质量信息，在国家层面也出台了一系列强制性产品认证标准来保证商品质量。而对于农产品却并不适用，例如农产品所含有的各种营养物质及农残等指标很难通过“感受”来判断;另一方面,“味道”较好的农产品与优质农产品也无法划上等号，这也导致以往用来克服信息不对称的典型方法“信号传递”和“信号筛选” 机制很难发挥作用。[9]

“以购代捐”中受扶一方的生产模式主要是以家庭为单位，完全或主要依靠自己劳动生产的小规模农业，因此难免会产生农产品质量问题而出现残次品。在一般情况下残次品有可能会被低价抛售或者丢弃，但在当前的扶贫政策下，不排除会有少数受扶人以劣质的农副产品搭乘“以购代捐”的便车。帮扶单位采购农产品，通常都是直接从受扶对象的田间地头到帮扶对象的厨房餐桌，中间很少进行筛选或者相关质量检测，缺乏相应监管，这样既不能证明这些优质农产品自身的“清白”，又不能排除极个别农户的不诚信行为。对于帮扶单位而言，即使事后发现质量问题也很难去进行追责，一是碍于受扶人在扶贫关系中的弱势地位，二是维权成本可能远远大于劣质产品的损失。因此，对于受扶人而言，将劣质产品通过“搭便车”卖向帮扶单位，将优质产品卖向市场，似乎成为一个“最优解”。

三、应对道德风险的制度建构

针对当前因扶贫模式改变而出现的新型道德风险，不仅需要依靠市场机制来进行解决，同样也需要各地政府部门出台相应的地方性法规和地方规章，构建扶贫工作长效机制，对“以购代捐”这种新的扶贫模式进行引导和监管，使其更加规范、高效，将其产生的负外部性降至最低。

(一)制定扶贫产品收购细则，确保收购价格合理

各地政府在开展“以购代捐”扶贫工作前，应当根据本地的实际情况，出台相应的扶贫产品收购细则，对收购双方的权利和义务进行分配，坚持依法收购，合法收购。指导帮扶单位对扶贫产品进行收购时，价格应当基于合理、公平的原则，既不能过高损害帮扶人的利益，也不能过低损害受扶人的利益。鉴于扶贫产品的多样性以及产区差异，不适合采取固定价格收购，而是采用参照成本加成定价法，结合随行就市定价法，两种定价方法各占一半的权重更加科学。不仅确保贫困户通过参与扶贫产业能够获得稳定的收益，又使市场的资源配置功能发挥作用，还简化了对成本难以测算的农产品进行价格测算的麻烦，减少了定价工作量，能较好地保证参与交易的贫困农户获得平均的利润收益。

与此同时，还应当保障市场收购渠道的通畅性，双方签订的“以购代捐”协议要实际履行，保护交易双方的合法权益，避免违约失信，充分调动贫困农户的生产积极性，增强脱贫奔康的决心。并且在进行扶贫收购的过程中，也要保持市场正常经营秩序，严禁不公平的对待其他同业经营者，损害他们的合法权益。

(二)建立扶贫产品质量监督机制，保证扶贫产品质量合格

通常而言，扶贫地区产品基于其本身的政策特殊性，在生产、销售等环节都有着绿色通道，但是并不能因此放宽对产品质量的要求。首先，应当对扶贫地区产品进行溯源标识，例如品种名称、产地、包装规格、贮藏方法、农户联系方式等商品信息，便于产品出现质量问题后及时找到相关责任人，也有利于消费者购买时了解产品的详细情况。

其次，有关部门应当定期对扶贫地区产品进行抽检，保证流通销售的扶贫产品符合农产品质量安全标准，在贫困地区推广食用农产品安全控制规范和技术规程，推广应用国家农产品质量安全追溯平台，扩大贫困地区特色农产品质量安全追溯覆盖面。

最后，地方政府应出台相应的奖惩规定，可以针对收购产品的实际情况，对受扶人进行相应的奖励和惩戒措施，对于一直提供高质量产品的农户给予一定物质奖励，并且在地区内进行通报表扬，而对于多次提供劣质产品的农户给予批评和警告，记入诚信档案，减少采购相关产品。

(三)鼓励贫困农户加入相关合作社和供销社，规范生产过程

贫困农户大多以家庭为生产单位，生产技术落后，产出效率偏低。贫困地区应当积极设立专业合作社、供销社，鼓励受扶人加入，为受扶人提供产前、产中和产后的生产性服务工作。在生产前，提供适合当地种植的农产品品种，因地制宜推广先进适用种养技术，提高生产效率；在生产中，坚持科学种田，适用良法，提高产品质量；在生产后，利用互联网与扶贫政策，整合线上线下交易平台，实施电商精准扶贫，整合贫困地区物流快递企业资源，建设电商物流分发中心和货物调配信息中心，重点推进农产品物流配送体系建设，为扶贫地区产品销售开辟通畅的道路。

为贫困农户提供的这一系列扶持措施，有助于减少他们自行生产和买卖过程中所花费的时间和经济成本，包括传播交易信息、与市场有关的运输以及谈判、协商、签约、合约执行等活动所花费的成本，使他们获得更多收益。还有利于提高农产品供给的规模化、组织化水平，形成规模经济，从而提高农产品的产量，保障农产品的出产质量。

四、结语

毫无疑问，“以购代捐”模式建立了一种全新的帮扶关系，从社会资本理论角度分析，它属于以社会资本为导向的反贫困治理策略的具体应用。[10]在受扶人与帮扶人之间，建立了一种相对稳定的协作关系，从而让贫困户、贫困村以及贫困地区参与社会分工，融入发达地区的商品交换市场，分享以商品交换为特征的市场经济带来的红利，打破贫困地区长期以来形成的封闭隔绝的孤岛状态。同时通过帮扶人和受扶人双方签订长期认购协议形成了重复博弈机制，与发达地区建立了信任关系，形成商品经济约束规范。在一定程度上也补充了贫困户、贫困地区的社会资本。

对于扶贫政策制定者和执行者而言，在制度设计和实施办法出台前，应当进行细致的社会调研和分析论证，充分考虑扶贫政策对市场公平竞争的影响，减少扶贫措施的负外部性。同时，在政策的实施过程中应保持动态监管，及时对产生的执行偏差进行调整和纠偏，并对可能产生的道德风险精准识别，做出相应的制度安排，从而提高精准扶贫的政策效能，保证扶贫政策的有效实施以及扶贫目的实现。