规范PPP发展防范地方政府债务风险研究

刘海静

(郑州西亚斯学院 河南 郑州 451100)

一、引言

防范化解重大风险、有效控制地方政府债务规模，避免发生系统性金融风险是完成十九大报告三大攻坚战的重要环节。根据财政部公布的数据，截至2020年3月末，全国地方政府债务余额228219亿元。近年来，数个省级融资平台公司出现违约，传统的融资平台公司在化解政府债务风险中存在困难。为此，有必要研究如何规范化PPP发展，真正发挥PPP在化解地方债务风险中的作用。

二、PPP防范地方政府债务作用机制分析

PPP是为缓解地方政府筹资压力，促进我国投融资体制改革，建立的社会资本参与公共物品投资的管理模式。PPP模式反映了我国发展城镇化的现实需求，是一种针对公共服务市场化改革的管理模式，是有效协调政府和市场的关系，缓解地方政府资金压力，提高政府综合治理能力的需要。

(一)有利于缓解政府建设资金压力

基于地方政府已有的资金压力，和控制债务风险角度考虑，需要依靠PPP缓解政府建设资金压力，且从PPP所涉及项目来看，主要围绕关乎民生的基础设施和工程项目。根据财政部PPP综合信息平台数据显示，PPP项目库主要围绕市政工程、交通运输、生态建设和环境保护；从投资额来看，主要涉及市政工程、交通运输、城镇综合开发等。①且PPP参与了大量的社会公共服务和防治污染以及绿色低碳项目。

(二)有利于提高政府治理能力

PPP合作各方参与某项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。②可见，PPP是基于强化政府“市场契约”精神，建立的“利益共享、风险共担”机制，政府以平等市场主体的身份参与竞争，参与PPP的项目运行和管理。③PPP模式以竞争投标方式选择生产效率最高的民间资本，以资金收益最大化作为终极目标，强化了政府资金的支出和收益匹配性，解决了长期以来预算软约束问题，提高政府治理能力。

(三)可以解决地方政府资金期限错配问题

我国地方政府债务伴随着经济建设逐步形成，带有较强的“生产、建设”特点，由于《旧预算法》规定地方政府不能直接发行债券筹集资金，1994年“分税制”形成了财权上移支出向下的特点，加剧了地方政府资金压力；为满足投资需要，解决资金问题，围绕土地收益的各种非税收入急剧增加，地方政府借助于融资平台公司和银行贷款筹资，由此形成了地方政府规模巨大的存量债务。PPP模式在公共设施和服务领域引入社会资本，成立SPV项目公司，可以实现政府表内债务向企业表外债务转变，将社会对公共物品需求和市场企业先进管理经验和技术相结合，以项目未来可预期的现金流补偿成本，从而解决地方政府资金期限错配问题，实现降低政府债务目的。

三、PPP在化解地方政府债务中的风险隐患

PPP经过几年的发展，在满足社会基础设施需要，控制地方政府债务风险中取得了显著成效；但是，推进中的一些不合理做法，也加大了政府直接、隐性债务风险。

(一)PPP项目落地率较低

近年来，我国PPP项目落地率稳步提升，但是依然存在总体落地率不高，地区之间差异较大的问题。项目开工率低，无法引进社会资本，就不能发挥PPP在满足社会对基础设施和公共服务中的需求，最终形成财政预算资金负担。

(二)违规使用PPP现象严重

SPV公司是社会资本实施PPP项目的重要载体，借助项目公司可以实现政府负债由表内向表外的转移，从而降低政府债务规模和风险；但是，部分地方政府干预项目公司市场化运转，为吸引社会资本获得融资，在缺乏项目收益论证的情况下，承诺过高不切实际的政府担保和回购，过度强调政府主导，夸大PPP融资功能，使得社会资本成为配资。④

(三)退出机制不完善

PPP的顺利实施，需要有健全的社会资本退出机制，社会资本的趋利性要求流动性。10-30年项目建设周期，必须建立制度化、规范化的资本退出机制，否则会影响到社会资本参与投资的积极性。资产证券化在增加资本流动性，破解融资困难方面具有优势，是社会资本退出可以选择的重要途径。但是，我国PPP资产证券化尚处于起步阶段，存在许多困难。

四、规范PPP发展防范地方政府债务风险对策

PPP不是解决地方政府债务风险的灵丹妙药，也不仅仅是一种投融资模式的创新，安全有效的利用PPP规范地方债务风险，需要从以下几个方面改进：

(一)完善我国财税体制

根据审计署调查显示，1979年全国仅有8各县区负有偿还责任的债务，发展到1996年全国86%的县级政府都有债务。1994年确立的“分税制”在解决中央财政资金的同时也加剧了地方政府财政困难。地方以占全国不到50%的收入，承担着全国85%的财政支出，地方要发展，领导要考核，形成了大量负债的冲动。解决地方政府债务，首先需要调整“分税制”的财税体制，建立财权事权匹配的财政收支方式。

(二)完善和PPP有关的配套制度改革

PPP的顺利推进，需要完善相关的配套制度改革。首先，政府要转变观念，培养市场竞争主体的意识，以平等市场主体的身份吸引社会资本，保持SPV项目公司的独立性。其次，加强和完善法律法规建设，目前PPP在建设营运过程中主要依据的是部门和地方政府制定的一系列行政性法规，法律层次较低,财政部和发改委联合发起，可以解决双方在共同推动PPP工作中部门职责分工不清的问题。

(三)增加PPP项目融资渠道

公共基础设施在推进过程中，能否顺利运行关键在于能否吸引资金，加快项目开工率。解决PPP项目资金问题，首先要大力推广示范项目，宣传成功经验，让更多的社会资本了解并愿意参与，逐步降低社保、基金等长期资金进入门槛，增强PPP的流动性。其次，有效利用中国PPP基金和各省发展基金，包括各地设立的PPP发展专项资金，针对特定服务项目收益、公共财政预算收入、政府土地出让金收入提取一定比例，用于政府付费和可行性缺口补贴。最终，形成政府基金作为引导，吸引社会资本参与的“PPP+基金”方式。

(四)强化PPP政府支出责任管理

支出责任是政府履行财政事权的支出，也是政府基于公共物品提供的承诺。政府支出责任需要在预算框架内运行。PPP通过设立项目公司融资，可以摆脱政府预算的约束，形成政府表外融资即政府广义负债，某种程度上成为债务的诱因，但不等于政府隐性债务。对于需要政府付费和可行性缺口的项目支出，应该严格纳入政府中期财政规划，逐年安排预算，保障政府履行支付义务，保障投资人合法权益；对不符合PPP规定的政府回购，严格禁止财政支出。适当放宽10%财政承受能力红线，建立基于地方经济发展更加弹性的约束指标，应对债务债务风险的根本在于经济发展，在于未来是否能够有可持续的财力支付。

五、结论

PPP是实现公共服务供给的市场化改革，是政府参与市场的全新管理方式，要建立利益共享、风险共担的长期可持续的合作关系，确保项目生命周期的收益性。需要完善我国财税体制，平衡中央和地方政府财政收入，结合供给侧改革，减轻企业税负，增强企业发展活力；建立和PPP发展相关配套制度，培育政府市场契约精神，制定PPP专用法律，解决现行法规相互矛盾的地方；增加PPP项目融资渠道，培育以政府资金为引导的“PPP+基金”模式；强化PPP支出责任管理，将PPP财政支出责任纳入预算管理。PPP改革是一项综合性改革，以PPP发展规范政府债务风险，减轻政府资金压力，保障公共服务供给，避免政府陷入更大规模的隐性债务风险。

注释：

① 财政部PPP中心官网Jrs.mof.gov.cn/ppp

② The National Council For PPP,USA.For the good of the people:using PPP to meet america’s essential needs[Z].2002

③ 白德全.规范PPP发展防范化解地方政府债务风险[J].理论探讨，2018(3):88-94.

④ 贾康.PPP的大发展与地方债务风险防范.21世纪经济报道.2018.(1)