“拿地即开工”机制的研究

黄培坚 王 威

(江西理工大学经济管理学院 江西 赣州 341000)

一、引言

在全国持续推进“放管服”结构的背景下[1]，各个行业精简办事流程，大力缩短各项事务审批办结时限，极大提高了社会大机器的运行速度和效率，充分彰显社会主义制度的优越性。“拿地即开工”模式是“放管服”改革下的产物，近几年开始在全国实行，它能减少项目前期的行政审批时间，使得项目早日建设运营。从工程项目全生命周期管理视角来看，“拿地即开工”机制能够缩短项目的建设时限，提高项目运营期的时间，众所周知当前绝大部分行业的运转以及各项事物的进行都离不开一个广义上的建筑物和构筑物，例如：工业企业具备生产能力的基本前提是拥有符合各项规范的工业厂房、物流行业发展的必要条件是四通八达的交通路网和充足的仓库储备等等。故从“放管服”结构背景、项目全生命周期流程、各个行业发展的交织融合这三个方面考虑，全国大力推行“拿地即开工”模式很有必要。

二、“拿地即开工”机制内涵

“拿地即开工”的含义以及具体的办法和措施虽然在不同的地方有一定的差异。但其基本内涵和实质是一致的[2]，即是建设项目的主体虽未取得土地使用权，但是在土地使用的主体相对明确的基础上，虽然各个环节暂时不具备审批的条件，但是各部门在办理各项审批时视为项目主体已经取得了土地使用权，并进行事前审批，在主体正式取得土地使用权后，各个部门开具的事前审批文件自动转换为正式审批文件。在充分尊重社会主义法制理念的基础上，引进“柔性化治理”，为我国经济快速发展提供强有力的保障。

三、“拿地即开工”机制实施前提

“拿地即开工”机制实施的基本前提是：科学的容错机制在各个涉及部门中得以建立、详细可行的奖惩考核办法得以实施、各部门协同工作制度得以明确。

就“容错机制”而言，“拿地即开工”改革涉及部门多、专业广泛、办理事项复而杂。众所周知在深化改革的过程中，由于人的知识储备以及认知水准的差异等客观因素所导致的改革工作中的错误是不可避免的，忽略这些客观因素而过分强调对于犯错的“零容忍”不可否认会对该机制的实施产生负面的影响，但建立的容错空间过大、容错范围边际不清也不利于改革工作的开展。所以，要充分考虑客观因素、行为动机、犯错大小等方面建立一个科学全面的容错机制，减少“干的越多错的越多”现象的发生，这将有利于广大工作人员卸下思想包袱、轻装上阵，放心大胆去改革创新。

就考核奖惩办法而言，其与“容错机制”的建立是相互交融和相辅相成的关系。一个详细可行、公开透明的奖惩考核办法能够有效提高广大改革人员的干事积极性和工作效率，在充分理解奖惩制度前提下能够有效减少工作人员的不安全感和不确定感等负面感知，极大减少过去“推诿扯皮”、“不作为和慢作为”等情况的发生。

就各部门协同工作制度而言，“拿地即开工”机制的实施涉及到众多的部门，仅仅是重点涉及部门就有十多家，包括发改部门、财政部门、建设部门、国土资源部门、市政管理部门、城市管理部门、规划部门、招商引资部门、工程质量监督部门、行政审批部门等等。从系统工程学的角度而言，政府部门大机器的运转是一个系统工程[3]，绝大事项的办结都必须依赖于各个部门的协同合作来共同完成。并且，各个部门涉及各个事务缓急程度也各不相同，利益诉求和考核办法也不一致，所以这就要求打通各个部门之间的沟通渠道，加大各部门的紧密联系，从而建立起完善的多部门协同工作制度。

四、“拿地即开工”机制的实施举措

各个地方各个层级的政府由于所处地方的经济社会发展水平和采取的管理体系不尽相同，具体实施举措需要各地根据的实际情况制定，这里重点剖析适应程度较高、通用性较好的举措，具体表现有：由“串联审批”到“并联审批”的工作方式转变、“坐等审批”到“主动作为”的工作身份转换、“事前检查”到“事后监督”的工作思路的变化。

(一)“串联审批”到“并联审批”

过去，从工程项目可行性研究分析到进场施工过程中多个阶段事务审批大部门是采取“串联”的方式进行，而仅有少部分是采取“并联”举措，直接导致许多宝贵的审批“窗口期”被浪费，而在法律规章制度允许的前提下，充分发挥各部门信息资源共享，大力实施“并联审批”的协同工作举措具有积极的意义。例如：在建设工程规划阶段，某地的自然资源规划部门进行牵头协调，联合人防部门、地震管理部门和环保部门对项目规划总平图以及建筑单体设计方案进行联合审查并出具具体意见。在工程施工许可审批阶段，该地行政审批部门联合牵头联合建设部门、人防部门进行联合审查。此外，不得已需要采取“串联审批”举措的，要想方设法压缩办结时限，或减少不必要的审批环节。

(二)“坐等审批”到“主动作为”

在过去，“坐等审批”的现象较为常见，而建设单位普遍缺乏有经验的材料申报专业人员，再加上信息传递过程中的缺失，建设单位在此申报过程中的弱势地位，所以往往导致申报人员“多趟跑”、“反复跑”、“不知往哪跑”的情况发生，直接导致事务办结时间过长。对此，需要工作人员改变以往的工作作风，主动出击，主动作为。首先，可在公共部门设立专门的“业务咨询员”专门对接审批咨询事项，事前主动告知办结材料清单，积极询问各个建设单位存在的申报困难和疑虑，提供高质量的材料申报咨询服务。此外，可加大当地信息资源的共享，主动提供给建设单位在申报过程中需要用到的资料。例如：绝大多数地方的材料申报中会用到当地的水文地质情况、水土保持方案、气候论证的资料等。这些基本资料都可以由政府部门在不涉及国家信息安全的前提下主动公开，为建设单位减轻负担，改进服务效率，营造良好的营商环境。

(三)“事前检查”到“事后监督”

“拿地即开工”机制最大的特点和本质是“容缺受理”。所谓“容缺受理”即申办人在针对某项工作环节中因规定时间内某项材料暂时缺少，但不是主要材料，并且申办人承诺在一定时间内提交的前提下，给予该项事务的预审批，待所缺材料补齐后再转变为正式审批，而预审批的意见可作为后续审批的依据。在过去，没有容缺受理的前提下往往采取的是“事前检查”的举措，但事前检查过分强调程序文本的作用，即便采取较大的检查力度也不能对建设单位起到很好地监督作用，还花费大量的执法成本。如今采取的“事后监督”更加强调行政部门的多方面多角度的监督审查，强化建设单位的信用主体作用，压实了建设单位责任，对“事后监督”中发现的各类问题采取积极有效的惩戒措施。“事后监督”使得政府机构减少了监督成本，建设单位能真真正正把精力用在项目建设上，减少了其机会主义等行为，也有利于营造政府和建设单位“清”和“亲”的关系。

五、案例分析

某市拟引进一个年处理量达100万吨建筑垃圾资源化处理项目，基本原料为该市的建筑垃圾，该项目还包含无机混合料生产线、再生建筑预制构件生产线、再生预拌砂浆生产线，有效实现建筑垃圾利用率达70%。经测算，该市近5年的年建筑垃圾产量均值为400万吨，随着城镇化进程的加快，其建筑垃圾年产量有进一步上涨的趋势，而当前该市的建筑垃圾主要处理方式是在简易粉碎分拣后作为道路路基或场地回填平整，但绝大部分的建筑垃圾是随意露天堆放或者简易填埋，给环境污染带来巨大的影响。根据估算，若启动“拿地即开工”机制，该项目较原来提前5-6个月投产，原定建设期由原来3年缩短至2.5年。将尽早产生积极的正面效益。

就建设单位而言，该项目早日投产能够实现资金尽早回笼，缓解企业内部资金周转压力，缩短动态投资回收期。根据“时间就是金钱”的发展理念，早日投产也将极大了提高建设单位的收益。尽早打通当地上下游产业链，使得项目尽早发挥它的“乘数效应”。

就政府部门和社会效益而言，项目的早日投产能有效发挥当地产业聚集效应，增加当地财政税收收入，扩充了就业岗位，减缓建筑垃圾乱堆乱放带来的危害，其危害主要表现在对水质、土地和大气的污染，并且难以消解，污染产生的损失更是难以用资金价值衡量。此外，对市容市貌也产生不良影响，为消除该影响政府还得花费巨额的财政资金和大量的人力物力进行治理，据报道，郑东新区[4]某地块开发前存在着大量的建筑垃圾，光清理就花费上千万元。

六、结语

本文剖析了“拿地即开工”机制的基本内涵，实施前提以及通用的具体举措，为政府部门决策者提供借鉴和参考，并从建设单位角度和政府部门以及社会效益角度，通过某市拟引进的建筑垃圾资源化处理项目在时间节约方面所产生的巨大效益进行定性的分析，得出该机制应该尽早全国推广的结论。研究的不足之处在于未能对产生的社会效益进行精准的量化，后续的研究可在此方向上开展。