我国基层社会治理模式创新探索

周巍

（惠州学院 a.政法学院；b.社会治理研究与评估中心，广东 惠州 516007）

改革开放以来，我国经济社会发展速度较快但不平衡，其中城乡发展差异大的问题尤其突出，城市社区高度发达，农村地区发展相对缓慢。近年来，各省市贯彻落实中央关于加强和完善基层社会治理的决策部署，如今已走出一条具有中国特色的基层治理创新之路，基层社会治理体系基本完善，治理能力得到有效提升。本文结合基层社会治理的实践经验，分析我国基层社会治理的探索历程，归纳面临的挑战，对推进基层社会治理现代化提出建议。

一、我国基层社会治理的探索历程

我国基层社会治理的探索实践与党中央加强创新社会治理的历程上高度契合、内在一致。在创新基层社会治理的着力点和动力上，我国因经济发展需求和社会矛盾问题亟须基层社会治理创新，而基层社会治理创新进一步推动经济发展和社会进步。我国基层社会治理呈现出以下三个阶段，逐步探索出一条具有中国特色的社会治理创新之路。

2002年之前，我国实行以维护政权稳定为目标、以社会治安综合治理为主导的社会管理模式。改革开放以前，维护政权稳定是我国基层社会治理的首要目标。我国实行计划经济体制，包办社会事业，政府掌握绝大多数社会资源。社会治理以行政手段为主，实行严格的户籍制度限制人口流动。改革开放以后，经济转轨和社会转型促使社会利益关系日趋复杂，社会矛盾日益凸显。同时，出现城乡发展差距大、征地拆迁纠纷多、下岗工人福利待遇低、流动人口带来社会治安问题、国外敌对势力的渗透等问题，社会消极因素较多，对我国经济发展不利，社会治安综合治理成为当时我国基层社会管理的主流模式。

2002—2012年，我国实行以改善民生为重点、以建设服务型政府为目标的社会建设模式。2002年，党的十六大提出要全面建设小康社会，将社会更加和谐作为现代化建设的重要目标，并作出构建社会主义和谐社会的战略部署。2007年，党的十七大要求加快推进以改善民生为重点的社会建设，深化社会体制改革，建设服务型政府。这期间我国积极推进政府职能转变，放松社会管制，注重激活市场和社会活力，让社会力量特别是社会组织承担起更多的社会管理功能。

2013年至今，我国以推进社会治理体系和能力现代化为重点，着重打造共建共治共享的社会治理格局。2013年11月9日，习近平在党的十八届三中全会上首次提出“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平”[1]。这是“社会治理”思想首次进入党和国家的高层文件。2017年10月，习近平在党的十九大报告中指出，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[2]。2019年10月，习近平在党的十九届四中全会上提出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体；构建基层社会治理新格局。”[3]从创新社会治理到打造共建共治共享的社会治理格局，再到构建社会治理共同体，多年来在以习近平同志为核心的党中央领导下，各省区市深入探索和实践基层社会治理模式，如今已基本构建和完善中国特色社会主义治理理论体系。

二、我国基层社会治理面临的挑战分析

我国基层治理探索能够取得较好成效，从基层社会治理探索历程来看，主要有四点成功的经验：坚持继承和发展，重视社会治理理念的创新；坚持党建引领，将党的政治优势为社会治理优势；坚持民生导向和问题导向，根椐实际创新基层社会治理。虽然我国基层治理取得巨大的成就，但也面临了以下几个方面的现实挑战。

第一，社会治理理念仍需树立。当前，我国基层部分领导社会治理理念相对滞后，基层部分领导对社会治理缺乏科学认识，仍然偏重自上而下的管理，“官本位”惯性思维下仍然希望用“管理”替代“治理”，缺乏意愿和动力去发动人民群众更好地参与社会治理。如果没有树立系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的理念，就会出现基层工作人员危机处理能力较弱、处理方式较为简单的情况，不能有效解决社会矛盾和公共问题。同时，受传统封建主义思想影响，一些群众和社会组织依赖政府的思想仍然根深蒂固，主动参与社会治理的意愿和能力不强。

第二，基层治理体系仍需完善。习近平提出：“有了健全完善的社会治理体系才能提高社会治理能力；提高社会治理能力才能充分发挥社会治理体系的效能。”[4]当前，我国基层治理体系尚未完善，资源整理能力仍需加强，社会活力未被充分激活。在社区治理层面，民政部门长期关注村（社区）自治和社区建设，党的组织部门负责社区党建，政法系统牵头推进社会治安综合治理，由于多部门参与但又缺乏整体规划和协调，具体落实到村社区时往往各行其是，没有有效形成合力。而且由于各部门统计口径和工作要求不同，因而基层社会治理的压力较大。此外，个别基层政府机构设置内容重叠、职能交叉。社区工作人员人数不足，且普遍年龄偏大，文化学历程度偏低，社区工作专业知识和技能培训太少，受过专门训练的高学历人才下基层意愿不高，而期望加入基层工作者队伍的专业对口毕业生缺乏进入渠道。同时，网格化管理有待完善。网格化管理是近年来我国基层治理创新的一大亮点，但网格划分并不合理，网格员队伍建设亟待加强。基层社区负担过重，配套改革还不到位，网格员多头指挥、重复劳动的问题仍然存在，大部分基层的网格化工作仍由村居委会的工作人员兼任，造成基层社区负担过重，影响了网格化服务管理的效能提升。

第三，社会治理法治化进程仍需加快。目前我国在推进基层社会治理法治化进程上，仍需加强立法和执法工作。首先，社会领域立法尚不完善。随着经济社会加速转型，社会矛盾和利益纠纷变得更加复杂，亟须用法律去规范和引导，而如劳资矛盾、生态环境恶化等社会问题呈现出主体多元、成因多样、容易激化、处理难度增大等特点，有关社会组织、社会工作、社会信用、网络安全和志愿服务等方面的法律法规仍不健全，亟待完善。其次，基层法治队伍建设仍需加强。一些基层开展基层社会治理大多是依据上级文件或领导指示，法律法规支撑力度不足，法律宣传未能深入人心。基于城乡二元结构的户籍制度给基层社会治理带来一定的负面影响，基层法治进程有待推进，城乡区域发展和收入分配差距较大，外来人口社会融入受限，这些都给基层社会治理带来巨大困难。

第四，社会治理社会化仍需增强。我国社会组织发展尚不成熟，结构不够合理，覆盖范围不广，基金会发展严重不足。许多社会组织行政色彩较强，内部治理能力较强，但自我造血功能较弱，社会服务能力不强，参与基层社会治理的意愿和能力不足、效果不佳。农村社会组织规模较小，社会服务能力不强，群众活动参与度不高。志愿服务活动出现偏差，志愿服务的专业性还不强，独立生存能力较弱，依赖政府的支持，同时承担了大量的行政工作，志愿服务组织行政化严重。

第五，传统乡村治理日趋解体。改革开放以来，城乡人口流动加剧，农村青壮年劳动力大量流入城市，农村空心化问题日益严重。近年来，投入农村民生事业的经费虽然有所增加，但仍然难以满足农民需求，农村基础设施建设与城市差距明显。当前农村人才短缺，传统乡村治理式微，在少数党基层组织软弱涣散的村庄，不良宗族宗教势力通过非法手段介入或操控基层选举，严重影响基层社会治理。面对以上问题，习近平强调，“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”[5]。

第六，社会治理信息化建设仍需改革。经过多年的建设，基层电子政务有效提高了各级政府和部门的行政效率与公共服务水平，但信息系统建设时不注重需求分析和统筹规划，造成项目立项后推进缓慢、建设中不断调整、建成后使用率不高，系统建设水平低下，往往出现系统建设完成就面临淘汰的问题。在疫情防控期间，社区每天都要向不同部门、单位重复上报基础信息，充分暴露了各系统、各条线之间存在的“数据缺失”“信息孤岛”“数据雪藏”等问题。

综上所述，虽然我国基层治理已经取得巨大成就，但是仍需树立社会治理理念，完善基层治理体系，提高社会治理能力。

三、创新基层社会治理的思考

习近平指出，“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人”。从我国多年基层社会治理探索历程和面临的挑战来看，认真贯彻习近平等重要领导人有关社会治理的指示精神，进一步转变治理理念，完善治理机制，激发社会活力，改进治理方式，提升治理能力，对推进我国基层社会治理现代化具有重要意义，基于此，笔者提出以下几点创新基层社会治理的实现路径。

（一）以人民为中心进一步转变治理理念

基层社会治理不是一蹴而就的，政府要进一步转变治理理念，完善治理机制，激发社会活力，改进治理方式，提升治理能力。习近平指出“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”，他还强调“坚持以人民为中心，必须把增进人民福祉、促进人的全面发展作为一切工作的出发点和落脚点”[6]。为此，一是各级社会治理主体应坚持以人民为中心的社会治理理念，不断提高系统治理意识，做到识大体、顾大局，不能只顾个人利益，打自己的小算盘。二是牢固树立依法治理理念，使法治理念、法治精神内化于心、外化于行。三是增强危机意识，提高源头治理意识，切实改变重事后处置、轻源头管理的思想。四是提高综合施策意识，要充分运用法律手段、行政手段、经济手段、道德手段等各种手段，有效整合各种资源，激发社会活力，化解社会矛盾。

（二）以党建为引领健全完善矛盾多元化解机制

社会治理涉及面广、工作量大，应将社会治理工作纳入党委政府议事日程中，做到同规划、同部署、同调度、同考核，整合一切有利资源，调动一切有利因素，及时解决人民群众的实际问题。首先，应加强基层党建工作，改进干部政绩考核机制，完善专业技术人才的使用机制，选优配强支部书记、发挥支部堡垒作用。其次，基层党组织要带领广大党员干部群众建立“干部重点包村、党员示范带头、群众自觉参与”的工作模式，实现基层党建社区网格化全覆盖。在此基础上，还应创新治理机制，按照“党建引领、党员示范、群众参与、全民防控”思路统筹力量资源、完善工作机制，构建以基层党组织为核心、群团组织为纽带、各类社会组织为依托的治理格局，进一步加强社会稳定风险评估，从源头上消除和减少风险隐患，解决信访维稳的难题，大幅减存量、控增量，及时排查、依法化解各类社会风险和矛盾隐患。

（三）以法德同治为突破口，持续推进社会治理现代化

基层往往是法治建设的薄弱环节，目前我国基层社会治理存在相关法律法规尚未完善、基层法治队伍建设仍需加强等问题，亟须加快社会治理法治化进程。首先，应积极推动社会领域的立法和执法工作，发挥法治对社会治理的引领和保障作用。习近平指出，“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”[7]，为提升基层社会治理能力，推进国家法治建设，一是完善社会组织相关法律法规，进一步加强相关领域法律法规建设，推动社会组织发展，增强其参与社会治理和服务社会能力。二是加大宣传教育力度，加强对法律服务工作者的教育培训，进一步强化责任感和自觉性，改进服务方式，拓展服务内容，提高服务质量和水平。三是完善公共应急预案，加强公共卫生立法工作，借鉴抗击新冠肺炎的经验教训，构建有效的防控法律体系，为今后应对公共危机提供坚实的法治保障。

其次，应大力提高社会主义德治建设水平，推进法德同治。应充分调动多方力量，全面提高人们的心理素养和道德修养，培育积极健康的社会心态。习近平指出，“国家治理体系和治理能力的一个重要方面体现在培育和弘扬核心价值观方面”[8]。为了逐步提升群众的道德水平，一是应将社会主义核心价值观融入法律法规、村规民约、家规家训，将思想道德建设融入人们的日常生活中。二是丰富思想道德建设新载体，用好身边资源写家风，转变群众视角讲家风，融入乡风民俗传家风，形成倡导良好家风的良好氛围。三是加强社会心理服务体系建设。

（四）以人才带动基层社会治理水平的持续提高

推进国家治理体系和治理能力现代化，提高基层社会治理水平，人才是基础。为此，一方面应放宽大中小城市的落户条件，增强外来人口的归属感和融入感。一是让外来人口在城市中享有更均等的公共服务，解决随迁子女教育和医疗问题，稳定人才就业和居住，让他们共享经济社会发展成果。二是鼓励外来人口参加村（社区）“两委”选举，加强外来人口自治组织建设，为外来人口提供参与基层社会治理的平台，增加外来人口参选比例，充分调动外来人口参与基层社会治理的积极力。另一方面应充分调动农村发展活力。一是当地政府应坚持走科技兴农、产业兴农、教育兴农之路，树立城镇带动农村、工业反哺农业的理念。二是加快农村公共服务设施建设，加大农村居住环境整治力度，建设城市和乡村的快速交通网络，提高农村生活的便利度和幸福感，尤其应增加教育、医院、社区服务中心等关键社区空间资源，增强功能配置，建立完善的社区服务体系，大力推进基本公共服务均等化，进一步提高公共服务水平，缩小城乡发展差距。三是创新村干部培养模式，优化基层干部队伍结构，鼓励村干部积极接受成人学历教育。此外，还应选聘和培养大学生村官，在此过程中要注重创造有利条件和优惠政策让大学生能够在乡村振兴大环境中正确定位自身，创业就业能够有所作为，想办法引进、培养和留住人才，使其成为农村基层社会治理的中坚力量。

（五）以政府购买服务为手段切实发挥社会协同作用

为了推进全面深化改革，党的十八届三中全会提出“要正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”[9]，即进一步转变政府职能，制定政府职能转移目录，明确政府服务购买实施细节，建立政府购买服务的配套机制，把政府公共服务依法转移给企业和社会组织来承接。此外，还应发挥企业和社会组织在基层社会治理中的社会协同作用，通过政府购买服务的手段，建立公共服务多元供给模式，健全政府购买服务的绩效评估制度，健全完善社会协同联动机制。政府要加大对社会组织的扶持力度，出台更多社会组织税收优惠政策，不仅要进一步完善社会组织年报制度，还要加大社会组织信息公开力度，提高社会组织自我治理和社会服务能力。应加强“社区、社会工作和社会组织”三社联动机制，鼓励用社会工作理念和方法来改进社区管理，加强社会工作专业人才队伍建设，加大对社会工作服务机构的扶持力度，完善社会工作和志愿者联动机制，引导和鼓励社会组织承担政府购买或资助的服务项目，满足群众多层次多样化服务需求。应进一步激活社区居民自治，更加注重业主委员会和物业管理公司在社区治理中的重要作用。

（六）以乡村宗族参与推动基层社会治理

乡村宗族的存在即是乡土人情在中国基层社会的延续，发挥其在维系家族、邻里、社区等人际关系等方面的重要作用，能够促进基层社会治理，提高治理成效。为了更好地发挥乡村宗族的作用，应有效引导宗族参与社会治理，发挥其正能量，把宗族精英力量纳入基层社会治理体系中。基于乡贤文化的影响力，充分发挥好乡贤的引领、示范、协调作用，积极引导乡贤在乡村协商议事、协助纠纷调解、促进村民自治等方面发挥作用。同时，也要从法律、行政、经济和道德等多方面采取手段引导宗族组织，尽量减少宗族对基层社会治理的负面效应。

（七）以数字政府为抓手提升社会治理智能化水平

随着互联网信息时代的到来，一系列新型基础设施如5G、工业互联网等在全国铺开，大数据技术得到广泛应用，推进社会治理智能化已成为重点。然而，互联网给人们带来便捷生活的同时也存在许多安全风险。习近平指出，“公共安全是国家安全的重要体现，一头连着经济社会发展，一头连着千家万户，是最基本的民生”[10]，为此，应积极运用现代信息技术，构建社会治安智能管理系统，打造全方位社会治安防控体系，提升公共安全的整体防控效能；应加强城乡社区出入口、主要道路的公共安全视频监控建设，扩大公共安全视频监控联网应用范围，和乡镇（街道）和村（社区）综治中心、派出所联网，构建科学安全的监测预警体系和监巡系统，提高社会治安管理信息化水平。同时，习近平强调“要加快运用网络信息技术，推进社会治理”[11]，为此，应以“数字政府”建设为抓手，加强顶层设计和组织统筹，加强大数据法规制度、标准规范建设，加大政策支持、人才培养、资源共享力度，优化整合科技资源；应加快“互联网+政务服务”体系建设，可推广浙江成功经验，建立网络风险综合治理体系，推动政府内部信息共享，采用“大数据+网格化”方法实时监测分析社会动态，利用大数据来调查群众需求、预判社会问题，发挥预防、监测和辅助决策作用，提高社会治理智能化水平。

（八）以网格化管理为基础持续推进市域治理

城市人口众多、人员关系复杂，是重大矛盾风险的产生地和集聚地，通过开展社区网格化管理，能够精准把握群众需求，持续推进市域治理。网格是市域社会治理的最基本单元，从2020年新冠肺炎疫情防控的经验教训来看，有必要实化最小最基层网格，让网格划分更科学、更实效管用。首先，总结网格联防联控中实化最小最基层网格的经验教训，及时增加、不断优化网格防控内容，更新防控手段，进一步提升基层网格的系统性、科学性和适用性。其次，进一步厘清政府与社区的职责边界。各级网格应梳理社区事务，剥离不合理的行政审批、行政监管、政务服务等政府事务；应整合资源力量，织密村居网、行业网、工作网，做到线上线下一体推进防控措施，确保政令畅通；应逐级反馈、及时报告突出性、苗头性的事件信息，成为抓早抓小、防范风险、化解矛盾的“信息源”。再次，进一步加大网格员队伍的培养力度，建立网格员的考核评价和激励机制，拓展职业发展空间。最后，完善网格化信息安全管理和保密制度，确保管理信息不泄密，人民群众的隐私得到合法保障。

综上所述，创新我国基层社会治理模式势在必行，进一步转变治理理念，完善治理机制，激发社会活力，改进治理方式，提升治理能力，对推进我国基层社会治理现代化具有重要意义。