中国经济发展中的财政货币政策选择与财政金融改革

（北京大学 马克思主义学院，北京 100871）

中国经济增长处于新旧动能转换期，传统的发展动能逐渐减弱，新动能不断增强，中国经济发展在取得辉煌成就的同时也面临了一系列挑战。为应对诸多挑战，中国需要实施积极有为的财政政策和灵活有度的货币政策，进一步加快财政金融改革，为经济助力。

一、中国经济发展面临的挑战

我国经济发展由于技术和产业周期，尤其是全球经济下行及新冠病毒疫情的影响，企业面临着市场的冰山、融资的高山和转型的火山三座大山，经济增长速度、经济发展方式、和经济增长动力都面临着转变与调整。当前主要的挑战来自于以下几个方面。

（一）科技创新和产业转型升级的挑战

科技是第一生产力，科技创新是经济发展的原动力。根据建设创新型国家战略推进委员会的门户网站显示，目前，世界上公认的创新型国家有20个左右，包括美国、日本、芬兰、以色列、韩国等。创新型国家的科技进步贡献率在70%以上，而中国目前科技进步贡献率在60%左右，与创新型国家还有一定的差距。创新型国家研发支出占GDP的比例一般在2%以上[1]。

中国经济增长的主要动力日益向依赖科技进步方面转变。2020年，我国科技进步贡献率在60%左右[2]。从全球技术革命的视角看，以大数据、云计算、移动互联、生命科技和人工智能为代表的新一轮科技革命正在兴起，我国没有搭上第一次和第二次科技革命的列车，与第三次科技革命也基本擦肩而过，所幸第四次科技革命时深深参与其中，在某些领域甚至是引领者。但是，我国大量的中小微企业仍是传统企业，资金门槛和技术门槛低，远未形成品牌与核心竞争力。同时，中小微企业也很少进行科技研发活动，究其原因，主要是因为没有技术研发的人才、资金及其他条件，有的大型企业具备技术研发条件，但是对研发的投入不足，重视程度不够，还是将目光放在短期盈利的项目上，重市场、轻科研的现象突出。当然也不乏像华为这样的科技民营企业重视科技研发，在第五届世界互联网大会上明确提出将销售额的15%用来进行研发活动，从长远看会获得持续增长的动能。企业进行科技创新和产业转型升级是好事，但是这个转型是一个不确定的过程，伴随着大量的投入、失败，这对所有企业来说都是一个挑战。正如习近平所说，当前民营企业面临三座大山：“市场的冰山，融资的高山、转型的火山”[3]。

（二）人口问题的挑战

人是生产力中最活跃、最积极的因素。2019年国家统计局有关数据显示，中国全年第三产业增加值占国内生产总值的比重为53.9%，对国内生产总值增长的贡献率为59.4%[4]，一个以人力资本为主的时代已经到来。人口的数量和人口的质量以及人口的布局，等等，都会深深影响一个国家、一个地区的经济发展。人不仅仅通过生产劳动创造物质财富，提供了人们消费的各种使用价值，同时一切生产最终目的还是为了人的消费。消费需求将会成为经济增长的主要动力。

首先，改革开放40多年来，中国低成本的劳动力作为一种重要的要素资源，在经济快速增长中发挥重要作用，也面临着新挑战。一方面，中国劳动力成本低的优势已不明显。对于小微企业而言，低成本的劳动力没有创造出更多的附加价值，反而会造成各种成本的上升，尤其是人力成本的不断提高已经成为其发展的一个重要障碍。另一方面，随着新生代的择业观念发生重大变化，新人力资本需要新的激励模式推动。如今，就业人士以“80后”和“90后”为主，他们大多受过一定的教育甚至是高等教育，在选择就业时除考量经济收入外，更多的是考量自身价值能否实现，所选择行业、企业未来的发展，自己在这个行业和企业中能够学到什么、掌握什么技能和经验、获得什么资源和平台，等等。出于各方面的考虑，福利待遇相对低的小微企业难以留住他们。因此，如何激活中国的新人口红利是我们未来经济发展的一大任务。

其次，中国还存在人口老龄化的问题。2019年国家统计局有关数据显示，中国的劳动力人口（即15岁和59岁之间的人口）占比在2010年达到拐点，意味着中国的人口红利开始消退。此外，60岁及以上的人口占比却在不断提升，2019年其占比已达到18.1%，其中65岁及以上的人口占比12.6%，这意味着人口老龄化将成为人口问题的另一个严重挑战。

最后，中国城镇化率呈放慢趋势。中国的城镇化率已达到60%[5]，但是随着精准脱贫和全面建成小康社会目标的实现，乡村振兴战略的逐步实施，城乡差距不断缩小，未来的城镇化率提升速度或许会减慢。因此，因地制宜发展本地产业吸引人留乡就业也是一种路径选择。中国作为14亿人的人口大国，各地区发展不平衡的矛盾突出，倘若本地产业发展壮大，今天的“新农人”也未必一定离家离乡外出打工，而是会选择在家乡创业。英国、美国和法国等发达国家的城镇化率都超过80%，日本的城镇化率甚至超过90%，经过未来30年的发展，预计中国的城镇化率至少达到发达国家水平的80%，城乡一体化的目标终将实现。

（三）宏观经济下行导致的金融风险挑战

2019年我国实体经济杠杆率为245.4%，比2018年上升了6.1个百分点[6]。在中国经济快速增长的同时，债务规模也快速增长。2019年中国企业500强的平均资产负债率为83.78%，2019年末中央企业平均资产负债率为65.1%，国有企业资产负债率63.9%。中国的银行体系面临企业财务杠杆快速上升的风险，中小商业银行也面临巨大的金融风险，尤其是信用风险带来的银行不良资产率上升。2019年以恒丰银行等为代表的中小商业银行出现重大信用风险，显示我国的金融风险之大，不可小觑。

此外，地方政府的债务也在不断累积，政府部门杠杆率从2018年的36.2%升至2019年的38.3%，国债规模为16.7万亿元，与GDP之比为16.8%[7]。地方债2019年底已达21.1万亿元，在政府债券中占有最大比重。由于经济下行风险，我们不断采取积极的财政政策，加大减税降费的力度，财政收入由于经济下滑缺口较大，中央政府和地方政府采取了增发债券或者贷款等方式来弥补资金的不足，使得一些地方政府偿债能力减弱。

政府和企业债务杠杆水平的提高，将对银行体系整体资产质量造成严重挑战。尤其是全球性的经济增长下行，大部分国家的经济增长在2020年为负增长，企业普遍经营困难，营收和利润下滑，现金流不足，进一步导致企业还本付息困难。此时，企业的杠杆率越高，财务风险就越大，金融风险发生的可能性也就越大。

（四）经济全球化受阻的挑战

一方面，近年来，随着中国经济实力的增强以及国际地位的不断提升，中国的国际影响力不断增强，日益改变着旧的国际经济秩序。以美国为代表的一些西方发达资本主义国家打着“自由主义”的旗号，试图在维护旧的国际经济秩序的基础上，通过修改国际规则，不断打压中国经济发展和科技实力的提升，采取全球孤立主义和贸易保护主义的行动，以更加有利于本国精英阶层的利益。虽然“一带一路”倡议和“人类命运共同体”理念得到国际社会的高度认可，但是经济全球化进程中民族主义、民粹主义的兴起，贸易保护主义和反全球化措施的实施，使得中国的对外开放受到一定程度的影响，并将对经济增长产生负面影响。这些所谓的“逆全球化”的本质仍然是金融资本利益集团的诉求，是资本主义少数精英阶层转移国内矛盾夺取政治统治的诉求的结果。

另一方面，全球大流行的新冠病毒疫情对世界经济产生深远的、巨大的影响。当前新冠病毒确诊人数已经超过千万人，而且还没有减缓的趋势。疫情直接导致的就是经济停滞、经济增长下滑并出现负增长。全球经济出现5个“潮”：破产潮、订单取消潮、失业潮、断链潮和放水潮，经济全球化的进程更是受到直接的阻断。这势必对未来的经济增长和全球的经济贸易投资产生深远的影响，未来经济全球化的格局将不断调整。如何在新的世界格局中立足和合作互赢，将会对中国的对外开放格局带来新考验。

二、财政货币政策的选择

经济出现了下行和巨变，政府开出的最主要的两副药方就是财政政策和货币政策，然后通过一些有效的政策措施，让经济慢慢地回到正常轨道，甚至在危机中找到新的增长模式，企业经过危机后找到发展的新突破口，实现创新发展。

（一）积极有为的财政政策

财政政策是政府调控经济的一个重要工具和手段。社会主义市场经济条件下，由于技术创新、投资变化、供求规律以及其他各种因素的影响，经济发展中也存在着周期性波动。当经济增长过热而导致经济下行疲软脆弱时，就需要国家进行逆周期性的操作。目前全球性经济下行，中国经济发展具有很大的不确定性，这就要求财政政策要积极有为，即采取扩张性的财政政策推动和助力经济增长。一方面，增加政府支出，尤其是增加政府采购和转移性支付，政府出资实施或举办公共工程，增加对民间的补贴等措施；另一方面，减少政府收入，让利于民、让利于企。主要是减少税收和降低缴费，改变收入的分配模式，让个人和企业获得更多的收入。疫情暴发导致2020年上半年经济仍然是负增长，经济的大幅度下行，又导致企业生产经营遭受重创。对此我国政府迅速采取积极的财政政策。

一是减税降费并举，让利于民。如2020年国务院政府工作报告中指出，要坚决落实减税降费政策到企业，留得青山、赢得未来。二是阶段性减免企业社保费和实施企业缓缴住房公积金政策。这将直接减轻中小微企业的负担，降低运行成本，有助于提升中小微企业的抗风险能力。三是加大社会救助和社会保障。如2020年5月十三届全国人大三次会议上李克强指出对低收入人员实行社保费自愿缓缴政策，涉及就业的行政事业性收费全部取消。四是提高地方财政留用比，增加转移支付。这是中央政府针对地方政府财政困难、发展地方经济捉襟见肘，而加大向地方政府的支持力度，共渡难关。五是合理支持债券发行，扩大专项债券的规模。积极的财政政策要更加积极有为如增加财政赤字规模，同时发行抗疫特别国债。

上述积极有为的财政政策可谓立竿见影，直接对社会生产、生活产生积极影响。一方面，积极的财政政策直接对应企业的需求，在减税降费、降低企业运行成本方面直接发挥作用，让企业在困难时期能休养生息，获得生存空间，尽量让众多的中小微企业得以存活。另一方面，从未来发展上，财政性支持的基础设施和新基建都为新一轮的经济增长提供了良好的发展条件，在经济环境不好的情况下，政府投资不断带动社会投资，并为市场各类主体的发展奠定良好基础。这也是积极有为的财政政策发挥的应有作用。当然，积极有为的财政政策也有缺点，其中一个问题就是上文提到的可能存在的“挤出效应”，一方面是对民间投资的大幅度挤出，另一方面是政府投资可能存在效率低、烂尾工程等问题，这就需要我们特别注意在执行财政政策时要做好预算、做到精准投放。财政资金也要计算投资收益，只不过这个收益不仅要从长远收益计算，还要从经济收益和社会收益等多角度去计算。财政投资最好能起到“挤入效应”，能带动社会资本的投资热情、民间资本的投资积极性，推动经济的持续增长。

（二）稳健的货币政策更加灵活适度

货币政策主要是在央行的领导下，对货币供给和利率水平加以调控与引导，从而影响市场的投资、消费等生产和生活，最终对经济增长产生影响。力图增加货币供给量和降低利率水平的政策，我们称之为积极的或者扩张性的货币政策，反之，减少货币供给量和提高利率水平的政策，我们称之为紧缩性的货币政策。当经济出现衰退和下行时，央行通常会趋向于采用扩张性的货币政策，增加信贷资金的来源，降低企业的利息负担，刺激经济的增长。

目前，面对我国经济增长放缓甚至出现下行的现象，我们采取稳健的货币政策，稳健之中灵活有度，实际上是偏宽松的货币政策。这主要体现在以下措施上：2020年国务院政府工作报告指出，货币政策要综合运用降准降息、再贷款等手段，引导广义货币供应量和社会融资规模的增速明显高于去年[8]。保持人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定，创新直达实体经济的货币政策工具，务必推动企业便利获得贷款，推动利率持续下行，这很明显地体现了相对扩张性的货币政策取向。具体的措施如下：一是保持流动性合理充裕。2020年金融市场开市以后提供1.7万亿元的短期流动性。据统计，一季度银行业各项贷款新增近7万亿元，同比多增1.18亿元，有力支持了实体经济发展。二是提供再贷款再贴现精准支持。如设立3000亿元防疫专项再贷款，一半以上投向中小微企业。三是引导贷款利率下行。截至2020年5月底，2020年以来贷款利率累计下降30个基点。

从以上具体做法来看，主要是通过下调法定存款准备金、再贴现政策以及公开市场业务等方式降低利率，释放更多的流动性，为企业的生产经营提供血液。因此，目前我国采取的是稳健偏松、灵活有度的货币政策。货币政策主要是给企业降低利息成本、减轻财务负担；同时，企业现金流不足，宽松的货币政策能够给企业短期提供血液，给企业足够的康复时间以实现正常经营。当然，宽松货币政策并不是说资金越多越好，货币放水可能带来经济发展的泡沫，不同类资产价格的大幅度变动，甚至引起汇率的相关的不稳定，所以货币政策要灵活稳健和适度。我国政府在货币政策上采取相对谨慎的做法，没有采取“放开水龙头大水漫灌”的方式，而是有节奏地根据市场情况灵活精准施策。

三、财政金融改革措施

作为国家调控经济的两大重要工具，财政政策和货币政策经常被放在政府的案牍加以讨论和决策，而如何更加稳健有效的提供财政货币政策支持，为经济发展注入血液和动力，这不仅是财政货币政策的选择问题，也是我国宏观调控治理措施是否有效的重要体现。为此，中国要不断推进财政改革和金融改革，为更好地实施财政货币政策提供良好的环境和条件。

（一）进一步完善财政改革

财政涉及的是国家层面的资源再配置问题，财政收入是分蛋糕的问题。政府主要通过各种税收和费用上缴来获得收入，当然也还有国有企业的利润分红等其他收入形式。现代政府为增加支出，往往通过发行国债、专项债、地方政府债等形式来融资，获得债务性收入。这也是现代政府科学利用金融市场获得资金支持、发挥金融市场的一项投融资功能，因此，财政也离不开金融市场的完善与改革，没有一个发达健全的金融市场体系，财政的调控功能将大打折扣。财政体系的改革应该注意的问题主要有以下几个方面：

一是构建科学合理的税费负担体系。我们不断改革和完善个人与企业税收体系，推动各种缴费体系的改革，花大力气营造良好的市场经营环境。尤其对于盈利能力弱的小微企业，应在减税降费上给予长期政策支持。“放水养鱼”，支持企业做大做强，精准把控税基、税率和税收的平衡关系，构建科学的税收征管体系。同时，配合政府“放管服”的配套改革，下放权力，尽量做好行政服务。减少不必要的缴费，完善各种管理制度，简化办事流程，提升办事效率，营造良好的政企关系和商务环境。

二是学会驾驭金融市场，提升财政政策的执行效率。当代政府由于扩张性的财政而导致债务规模不断扩大，政府已经成为金融市场上的一个重要的主体。例如，美国政府的债务总规模已经超过25万亿美元，远远超过其年GDP的总量。2019年末，我国国债规模为16.7万亿元，与GDP之比为16.8%，同年底，地方债已达21.1万亿元，两者合计占GDP的38%左右，总体规模不大，仍然有发债的空间[9]。一方面，政府在债务方面可以适当增发国债，提高中央政府的负债水平。我国超过百万亿元的经济总量，200万亿元的国有企业资产规模，一般公共预算收入有19万亿元之多，中央政府可以通过发行国债调动更多的社会资源。但是，政府无论是通过发债还是借贷获得的资金，都会使政府与民间争夺市场资金，这就往往引起政府的支出存在“挤出效应”的问题。如果政府的投入导致民间投资的大幅度下跌，资源的重新配置是无效的。或者政府从市场上获得了资金但其投资本身效率不高或者配置不当，也是对资源的浪费。因此，在经济下行、民间投资不积极的情形下，政府通过适度举债进行有效的投资，可以引导经济的复苏，或者政府通过金融市场合理地优化和配置资源，发挥市场配置做不到的效果，这将是政府驾驭金融市场的一种治理能力的提升。另一方面，要审慎地核准地方政府债券的发行。对于地方政府而言，由于不同地方的经济发展水平和债务负担能力不同，应制定切实可行的发行地方政府债券的条件和标准，严格控制地方政府的债务风险。由于经济的下行，特别是疫情带来的不利影响，有的地方政府入不敷出，财政收入增长缓慢，财政支出却在不断加大，这样地方政府的偿还能力大大减弱，债务风险大大提升。这就需要对地方债的发行实行较严格的监管，否则会遗留很长的时间去消化债务，使得地方经济未来负担加重。

三是优化政府资金投向，加强资金运用的市场化与透明化。“花钱花在刀刃上”，这是众所周知的道理。但是对于政府的资金，尤其是免费使用的资金，很多人花起来就不再计较成本得失，权当免费的午餐。如何优化政府资金投向，使得资金的使用更加有效率、更加透明化，这是政府资金使用中的难题。为此，要增强政府资金投向的科学性，做好资金预算和规划，投向那些真正需要政府资金扶持的领域、项目、地方、人群、行业和企业。例如，目前的政府资金投向应体现疫情防控需要和投资领域需求变化。在重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目基础设施等领域的基础上，同时允许地方投向应急医疗救治、公共卫生、职业教育、城市供热供气等市政设施项目，特别是加快5G网络、人工智能、物联网等新型基础设施建设。即使是这些基础设施也要科学规划，不能为建而建，要综合评价其经济效益、社会效益及长远效益，更不能出现豆腐渣工程和半拉子工程，造成政府财政资金的巨大浪费。在人群上更加关注贫困人口和低收入人口的社会保障与社会救助资金扶持，将剩余500多万的贫困人口实现全面脱贫作为奋斗目标，为实现全面建成小康社会的第一个百年目标而努力。

在资金使用中也要发挥政府资金的杠杆撬动作用，例如，在进行基础设施和新基建的建设中，除了加大政府投入，还要采用市场化手段，积极引导社会资本的投入，在创业企业和高科技企业的投资中，政府更多的是通过政府引导基金的引导，使得创投资金和其他社会资金跟进和共同投资，这样既发挥“四两拨千斤”的撬动作用，也让市场在经济运行中发挥决定性的作用。市场作用发挥得好，资金的使用效率高，资金使用的透明性也就强，资金使用也就更加阳光化。当然，政府资金也不是唯利是图，在注重经济效益的同时，也更看重促进经济增长、充分就业、物价稳定和收入的相对公平等目标，社会效益更加凸显。

（二）加快金融改革

金融是经济的核心，是经济运行的血液，金融市场的完善和金融体制改革的深化，将在有效实施货币政策和推进实体经济发展中发挥重要作用。加快金融的改革主要从以下几个方面着手：

一是创新央行的货币政策工具，更加适应经济发展的需要。中国金融体系是为整个经济提供运行血液的系统，将资金从供应者手中转移到需求者手中，这个庞杂的系统包括央行、商业银行在内的金融机构、企业及居民等各方参与者。其中，央行代表政府在其中发挥着核心作用，因为它是货币政策的制定者，直接影响着货币供应和利率价格，从而对整个金融系统产生影响进而影响微观主体的决策和宏观经济的运行。因此，货币政策是政府的一个重要工具，除了传统的贴现政策、法定存款准备金比率政策和公开市场业务三大货币政策工具之外，央行还要不断加快金融工具的创新，更好地适应和满足经济发展需要。例如，央行近期创造的短期流动性调节工具（SLO）、中期借贷便利（MLF）、常备借贷便利（SLF）等工具向企业和市场提供更灵活的资金提供模式，通过定向降准等政策鼓励中小银行向小微企业、农村居民、农业生产提供资金；通过贷款市场报价利率（LPR）形成相关机制，不断推进利率市场化的改革。

二是传统金融的信息化和数据化创新。我国社会融资规模中银行贷款发挥着中坚力量，占同期社会融资规模存量的60.3%，再加上保险、委托贷款、信托贷款等间接融资渠道，合计75%左右[10]，因此，我国仍然是一个以间接融资渠道为主导的金融支持实体经济的融资模式。这种间接融资为主导的融资模式是适应我国经济发展的实际情况的，不能人为地、不切实际地加快直接融资大规模发展。居民和企业对银行尤其是大型国有银行的天然的信任是无法改变的，也的确是反映了现实情况。为此，我们就要利用传统金融的信用优势，借助科技革命的最新成果，让传统金融插上信息化、数据化等科技的翅膀，加快金融业的改革与创新。首先是传统金融机构的信息化、数据化转型。现在大部分的大型银行都专门设置了金融科技部门，专门负责金融与科技的融合创新业务，借助互联网、大数据、人工智能提供更好的金融服务，推出更新的金融产品，以满足市场需求。甚至开始出现无人柜台、无人银行，完全在线完成交易和服务。其次是真正的网络金融机构的出现。这不同于传统银行，从开始设立就是以互联网线上服务的方式提供服务为特征，如微众银行、网商银行等。由于采用最新科技成果，其服务的长尾化、普惠性、低成本等优势更加突出，发展也非常迅速。最后是各种创新性的金融模式。例如，消费金融领域中的蚂蚁花呗、京东白条，京东的供应链金融。这为实体经济的发展提供更好的金融服务，为货币政策的贯彻落实提供了更畅通的渠道。

三是大力发展和改革资本市场，建设不同层次的资本市场体系，为实体经济提供直接融资服务。2019年末，社会融资规模存量中企业债券余额占比9.3%，政府债券余额占比15%，非金融企业境内股票余额占比2.9%[11]。合计占比不到28%，我国资本市场发展还有很大的发展空间。进一步推进注册制改革，不断拓展和提升主板、中小板、创业板和科创板等上市公司的数量与质量，积极推进新三板业务创新改革，逐渐推进新三板的分层制度、转板制度和交易制度等为主要内容的改革，实现新三板服务好挂牌企业的投融资功能。进一步活跃地方股权托管交易中心，为地方企业融资提供较好的融资平台，积极推进各地产权交易所制度创新，在服务功能、产权类别、产品种类和交易模式上不断推陈出新，服务于企业产权、各类资产的交易。同时加大调动私募股权、风险投资和天使投资等各类创业投资企业的积极性，推动政府城投公司、产业基金、产业引导基金、科技园和孵化器等各类金融资本的市场化，在服务实体经济方面各尽所能、互相配合，在各自领域发挥好专业优势。

为深化金融供给侧结构性改革，完善再融资市场化约束机制，增强资本市场服务实体经济的能力，助力上市公司抗击疫情、恢复生产，2020年2月，证监会发布再融资新规，让发行门槛大幅降低，市场融资热情再度高涨起来。与此同时，从2019年末开始，对新三板进行精选层的设计，出台了相关政策，允许新三板挂牌企业入选精选层后可公开发行股票，在精选层挂牌一年满足一定条件的企业可直接向交易所申请转板上市。这些政策措施都为中小微企业直接融资铺设新的路径。

此外，在稳定人民币汇率的基础上，不断推进人民币的市场化和国际化水平，发挥“亚投行”“丝路基金”等产业基金的引导作用，为亚投行参与国和“一带一路”沿线国家与地区的经济建设提供更多更好的金融服务，为提升我国对外开的质量和水平提供金融支持。