二十国集团与全球卫生治理*

晋继勇

〔提 要〕 为应对公共卫生安全威胁和全球卫生治理机制的功能失调、维持组织活力，二十国集团积极介入全球卫生治理，并成为推动全球卫生治理的新生力量。利用自身灵活性和包容性的机制优势，二十国集团在议程设置、多边融资机制建设以及影响相关多边机制等方面促进了全球卫生治理，但也面临着成员国间卫生优先事项存在差异、缺乏有约束力的监督机制等挑战。营造有利于全球疫情防控的政治环境、推动自身卫生治理机制化以及强化世界卫生组织作用，将是二十国集团参与全球卫生治理的重要方向。

近年来，二十国集团（G20）已将全球卫生治理列入关注议题，“在应对全球卫生挑战方面发挥着关键作用”。[1]“G20 Leader’s Declaration: Shaping an Inter-connected World,” Hamburg, July 7/8, 2017,https://www.consilium.europa.eu/media/23955/g20-hamburg-leaders_-communiqu%C3%A9.pdf.（上网时间：2019年12月16日）G20在全球卫生治理领域既有其优势，也面临诸多挑战。积极开展与世界卫生组织合作，是G20发挥全球卫生治理能力的关键所在，也是拓展其他全球治理功能的重要路径。

一、G20对全球卫生治理的参与

尽管G20参与全球治理的重心仍在经济领域，[1]Andrew Cooper, “The G20 as an Improvised Crisis Committee and/or a Contested ‘Steering Committee’ for the World,” International Affairs, Vol.86, No.3, 2010, p.741.但非正式性的运作机制为其参与全球卫生治理议程提供了可能，全球卫生治理已成为G20的重要议程之一。在新发和复发传染病带来的全球供应链撕裂和经济衰退风险下，G20全面参与全球卫生治理也是历史赋予的责任与使命。2019年6月，世卫组织总干事谭德塞在G20领导人峰会上指出，健康是一种政治选择，为了一个更美好的世界，G20领导人有独一无二的机会做出这个选择。[2]Editorial, “G20 Osaka: When Will Global Health Commitments be Realized?,” The Lancet,Vol.394, No.10192, 2019, p.1.总的来看，G20主要从议程设置、融资机制建设、与世卫组织及相关多边机制开展合作等三个路径参与全球卫生治理。

（一）参与全球卫生治理议程设置

议程设置是行为体拓展和获得影响力的重要途径。从G20的全球卫生治理议程设置来看，主要通过两种方式实现。

一是东道主轮值国发挥主场优势影响全球卫生治理议程。在没有常设秘书处的情况下，G20东道国在峰会主题设定方面积极发挥塑造作用。2013年，德国卫生部首次发布针对全球卫生治理的国家战略文件，强调“未来几年德国参与全球卫生治理的重点是加强全球卫生体系建设，以及采取全球集体行动共同承担卫生治理责任”。[3]“Shaping Global Health, Taking Joint Action, Embracing Responsibility,” Federal Ministry of Health,Germany, 2013, p.41.2017年，德国作为G20领导人峰会东道国，推动将卫生治理议题列入峰会议程，[4]Ilona Kichbusch, “A New Global Health Strategy for Germany,” British Medical Journal,Vol.366, July 26, 2019, p.3.并促成召开首届G20卫生部长会议。目前，年度卫生部长会议已成为G20参与全球卫生治理的最重要对话机制。2018年，阿根廷推动将该国面临的“营养失调和超重”问题纳入G20卫生部长会议议程。在阿根廷，只有32%的6个月以下婴儿能够接受母乳喂养，远远低于南美洲64.2%的平均值；另外，有18.6%的育龄女性因营养不良患有贫血，9.9%的成年男性及9.5%的成年女性患有糖尿病。[1]“Argentina Nutrition Report,” p.1，https://globalnutritionreport.org/media/profiles/v2.1.1/pdfs/argentina.pdf.（上网时间：2020年1月20日）将营养均衡、超重及糖尿病等问题纳入G20全球卫生治理议程，有助于推动解决阿根廷本国的卫生难题。作为全球人口老龄化最为严重的国家，日本在2019年主办第三届G20卫生部长会议时将“应对人口老龄化”纳入全球卫生治理议程，并在会议发布的《冈山宣言》中加以强调，“应对人口老龄化需要强有力的医疗保障体系，需要加强有关疾病监测诊断、老年痴呆症等老年病的进一步研究”。[2]“Okayama Declaration of the G20 Health Ministers,” October 19-20, 2019, p.5, http://www.g20.utoronto.ca/2019/G20Okayama_HM_EN.pdf.（上网时间：2020年1月18日）

二是G20领导人倡议推动全球卫生治理议程发展。在一定程度上，德国总理默克尔的个人推动是德国参与全球卫生治理的重要因素之一。2015年，默克尔在慕尼黑安全政策会议上指出，“埃博拉应当同恐怖主义、强迫迁移等其他全球性问题一样被视为严重的人类安全威胁”。[3]Ilona Kickbusch, et al., “Germany’s Expanding Role in Global Health,” The Lancet, Vol.390,August 26, 2017, p.898.英国时任首相特蕾莎·梅也在2019年宣布为全球防治艾滋病、结核和疟疾基金筹资18亿美元，并在日本召开的G20领导人峰会上指出，“希望其他国家的领导人也能够增加对全球卫生治理的资金投入，以应对全球传染病威胁”。[4]Sophie Edwards, “UK Pledges £1.4B to Global Fund, Boosting Advocates’ Spirits,”Devex, 2019, https://www.devex.com/news/uk-pledges-1-4b-to-global-fund-boosting-advocatesspirits-95213.（上网时间：2020年1月18日）

在各国领导人倡议下，G20通过卫生部长会议将全球卫生治理理念转化为集体行动。首届G20卫生部长会议达成了以“合作共建一个健康未来”为主题的《柏林宣言》，将管控全球卫生危机、增强全球卫生体系以及应对抗生素耐药性作为G20重点关注的全球卫生问题。G20卫生工作小组也随之建立，旨在“进一步发展全球卫生治理议程，加强医疗保障系统覆盖，减轻营养不良问题，进一步加强卫生危机管控，同时加大对大规模传染性疾病的抗击力度”。[1]OECD, “Global Health and G20,” 2017, https://www.oecd.org/g20/topics/global-health/.（上网时间：2020年1月18日）G20领导人峰会或倡议促进了卫生议题在全球治理中的显性地位。

（二）参与全球卫生治理多边融资机制

高效的全球卫生治理离不开稳定的融资机制。G20国家占全球经济总量的80%，全球贸易总量的75%，无疑是当今全球卫生治理融资体系的最大贡献力量。G20中的发达国家成员均在全球卫生发展援助资金排名中名列前茅，[2]Angela Micah., et al., “The US Provided $13 Billion in Development Assistance for Health in 2016, Less Per Person Than Many Peer Nations,” Health Affairs, Vol.36, No.12, 2017, pp.2133-2141.G20中的发展中国家也为全球卫生治理融资机制贡献了力量。通过对全球卫生事业的广泛资金投入，G20有望重塑全球卫生融资新体系。[3]Dieleman, J.L et al., “The G20 and Development Assistance for Health: Historical Trends and Crucial Questions to Inform a New Era,” The Lancet, Vol.394, June 27, 2019, p.174.2019年G20日本峰会期间，第一届卫生和财政部长联席会议召开，重点是“强化可持续的卫生融资体系”。会议指出，“各国财政部门同卫生部门的有效合作能够整体上促进该国卫生事业发展，卫生部长负责制定高质量、财政可持续且平等的卫生政策，财政部长有责任确保卫生政策得到强有力的资金保障”。[4]“G20 Shared Understanding on the Importance of UHC Financing in Developing Countries - Toward Sustainable and Inclusive Growth,” June 6, 2019, p.2, http://www.g20.utoronto.ca/2019/annex8_1.pdf.（上网时间：2020年1月25日）

G20通过多种机制推动了全球卫生治理融资体系发展。发展援助委员会（Development Assistance Committee）是G20促进全球卫生治理融资体系发展的重要机制之一。G20中的大部分发达国家是亚太经合组织发展援助委员会成员，作为国际社会援助发展中国家的核心机构，该委员会将全球卫生发展援助投入作为重点。全球卫生发展援助约占全部发展资金投入的13%，2018年经发展援助委员会的全部卫生投入高达389亿美元。[5]Joseph Dieleman, “Past, Present and Future of Global Health Financing,” The Lancet,Vol.393, June 1, 2019, p.2250.另外，卫生发展援助（Development Assistance for Health）也是G20各国官方发展援助计划的重要组成部分，旨在帮助中低收入国家改善卫生状况；同时，卫生发展援助资金也可由国际组织向发展中国家或地区提供。[1]唐昆、赵英希、李春燕：“卫生发展援助在国际及国家援助体系中的协调机制”，《中国公共卫生管理》2016年第5期，第632页。目前，全球卫生发展援助的典型机制包括世卫组织、国际卫生伙伴关系及相关行动（The International Health Partnership and Related Initiatives）、卫生体系基金平台（The Health System Funding Platform）以及联合国艾滋病规划署（Joint United Nations Program on HIV/AIDS）等。

G20还通过全球卫生治理中的公私伙伴关系机制促进全球卫生治理融资。公私伙伴关系指通过政府和社会资本进行合作，共同参与公共基础设施建设，向公众提供更好产品和服务的新型合作机制。全球卫生治理的公私合作伙伴关系机制旨在通过社会和政府多方合作，共同承担风险责任，共同参与全球卫生决策过程，通过集体行动解决全球卫生危机。[2]Rachel Taylor and Joe Alpers, Exploring Partnership Governance in Global Health, Proceedings of a Workshop, Washington DC: The National Academies Press, 2018, p.5.世卫组织已将公私合作伙伴关系作为21世纪卫生政策的重要组成部分加以推进。公私合作伙伴关系在全球卫生领域已广泛出现，全球基金、全球疫苗联盟（The Global Alliance for Vaccines and Immunisation）、国际艾滋病疫苗行动组织（International AIDS Vaccine Initiative）、被忽略疾病药物研发组织（Drugs for Neglected Diseases Initiative）等都颇具代表性。G20积极参与全球卫生治理领域的公私合作伙伴关系机制建设，近半数成员都是全球疫苗联盟和全球基金的重要捐助国，[3]GAVI, “2018 Annual Financial Report,” https://www.gavi.org/sites/default/files/document/2019/GAVI%20Alliance%202018%20Annual%20Financial%20Report.pdf; “The Global Fund, Pledges and Contributions Report 2019,” https://www.theglobalfund.org/media/9603/corporate_2019annualfinancial_report_en.pdf?u=637239176250000000.（上网时间：2020年2月18日）为全球疫苗联盟和全球基金做出了重要资金贡献。

（三）影响主要相关多边机制

世卫组织、联合国及其相关机构是全球卫生治理的主要平台。当前，世卫组织处于重要变革和转型期，G20参与全球卫生治理必将对其产生重要影响。2017年，首届G20卫生部长会议发布的《柏林宣言》指出，G20将严格遵守《国际卫生条例》，支持世卫组织在全球卫生治理中的领导角色，并将同世卫组织密切合作，共同解决全球卫生危机；期望世卫组织加强资金体制改革和人员结构调整，以更好应对全球卫生紧急事件。[1]“Berlin Declaration of the G20 Health Ministers,” May 19-20, 2017, Berlin, Germany,https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/G/G20-Gesundheitsministertreffen/G20_Health_Ministers_Declaration_engl.pdf.（上网时间：2020年2月18日）第二届G20卫生部长会议发布的《马德普拉塔宣言》进一步承诺，将提供资金支持世卫组织建立并完善全球卫生应急储备资金制度（Contingency Fund for Emergencies）。[2]“Declaration: G20 Meeting of Health Ministers,” October 4, 2018, Mar del Plata, Argentina,http://www.g20.utoronto.ca/2018/2018-10-04-health.pdf.（上网时间：2020年2月18日）第三届卫生部长会议发布的《冈山宣言》宣布，G20将同世卫组织一道为“全民健康覆盖2030”共同努力。[3]“Okayama Declaration of the G20 Health Ministers,” October 20, 2019, Okayama, Japan,http://www.g20.utoronto.ca/2019/2019-g20-health.html.（上网时间：2020年2月18日）

G20的全球卫生治理发展目标与联合国“2030年可持续发展议程”目标高度契合，相互促进，成为全球卫生治理领域的二重奏。G20的全球卫生治理政策目标之一是推动落实联合国“2030年可持续发展议程”。联合国“2030年可持续发展议程”包括了“全民健康覆盖”，而G20卫生部长会议已将其作为其重要议题之一。将联合国“2030年可持续发展议程”引入G20全球治理议程，有助于“为G20设立一个新的中长期目标，克服集团内部制定有关政策的迷失感”。[4]朱杰进：“2030年可持续发展议程与G20机制转型”，《国际展望》2016年第4期，第44页。在一定程度上，G20可通过推动联合国可持续发展目标，实现从危机应对机制向长效治理机制的转型。有专家指出，“可持续发展议程需要G20参与并在全球卫生治理的政策纲领中发挥引导作用，而G20参与全球卫生治理同样有助于联合国可持续发展议程部分目标的实现”。[5]Sunisha Neupane, et al., “SDGs, Health and the G20: A Vision for Public Policy,” Economics,Vol.12, No.35, 2018, p.2.

二、G20参与全球卫生治理的动因

在全球化发展进程中，国际社会在全球卫生安全领域面临着共同的脆弱性（mutual vulnerability），任何一个国家都可能遭受卫生危机的危害。[1]Ivan L.Head, On a Hinge of History: the Mutual Vulnerability of South and North, Toronto:University of Toronto Press, 1991, p.232.G20成员国在公共卫生安全领域面临的共同威胁，成为G20参与全球卫生治理的客观动因。世卫组织在全球卫生治理中面临的诸多困难，促使G20在全球卫生议题领域采取积极行动。G20本身的运作机制特点不但为治理议题的扩展和政策共识的达成创造了条件，而且为该组织的可持续发展注入新活力。

（一）共同的公共卫生安全威胁

埃博拉疫情和寨卡危机是G20将全球卫生治理纳入议程的直接原因。2014年，埃博拉疫情蔓延整个西非大陆，使国际社会暴露在“共同脆弱性”之中。2014年9月美国出现确诊感染埃博拉病毒病例；1个月之后西班牙出现确诊病例，这意味着埃博拉病毒穿越了发达国家建立的针对传染病的“马奇诺防线”，对G20成员国产生了直接威胁。随后不久，寨卡病毒开始在全球肆虐。据统计，2015年至2017年，寨卡病毒给拉丁美洲和加勒比海地区国家造成的社会经济损失达到70亿～180亿美元，巴西、美国和加拿大都“可能难以承受寨卡病毒带来的卫生和经济威胁”。[2]UNDP, “A Socio-Economic Impact Assessment of the ZIKA Virus in Latin America and the Caribbean,” 2017, https://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/hiv-aids/a-socioeconomic-impact-assessment-of-the-zika-virus-in-latin-am.html.（上网时间：2020年1月18日）

上述突发公共卫生危机直接触发了G20针对全球卫生安全的应对机制。2014年G20布里斯班峰会期间，领导人就埃博拉疫情发表《布里斯班声明》，表示将“采取必要行动，以确保国际努力能够消灭这一疫情，并解决疫情导致的经济与人道主义问题”，[3]郭炘蔚：“G20峰会发表声明 承诺尽力‘消灭’埃博拉疫情”，中国新闻网，2014年11月15日，http://www.chinanews.com/gj/2014/11-15/6780372.shtml。（上网时间：2020年1月18日）这是G20成立以来首次以领导人官方声明形式发表全球卫生治理承诺宣言。

（二）全球卫生治理机制的功能失调

作为全球卫生治理领域最重要的多边机制，近年来世卫组织应对全球突发公共卫生事件方面表现欠佳，所面临的财政危机又弱化了其自主决策能力。

在多次全球公共卫生突发事件应对中，世卫组织因“过度反应”或“反应迟缓”饱受诟病。2009年初甲型H1N1流感暴发后，世卫组织迅速宣布其为“国际关切的突发公共卫生事件”，呼吁各国做最坏打算。此后，世卫组织被指控为获得大额资金捐赠，故意夸大甲流危害性，以帮助国际制药巨头推销流感疫苗。[1]Rob Stein, “Reports Accuse WHO of Exaggerating H1N1 Threat, Possible Ties to Drug Makers,” The Washington Post, June 4, 2010, https://www.washingtonpost.com›wpdyn›content›article›2010/06/04.（上网时间：2020 年 1 月 18 日）欧盟官员将这一事件称为“本世纪最大的医学丑闻之一”。[2]Michael Fumento, “Why the WHO Faked a Pandemic,” Forbes, February 5, 2010.2014年年初埃博拉病毒在几内亚共和国扩散，然而直到2014年8月疫情大规模暴发后，世卫组织才宣布该疫情为“国际关切的突发公共卫生事件”。世卫组织反应迟缓，疫情未能得到有效控制，[3]Kate Kelland, “Global Health Experts Accuses WHO of Egregious Failure on Ebola,”Reuters, November 23, 2015.联合国不得不专门成立“埃博拉紧急应对联合国使团”加以应对。

此外，世卫组织面临的财政危机导致其自主决策能力弱化。世卫组织预算主要源自成员国会费及有指定用途的自愿捐赠。会费的“零增长原则”导致世卫组织严重依赖自愿捐赠，来自发达国家的自愿捐赠占其总预算的80%以上。[4]Mushtaque Chowdhury, “World Health Organization: Overhaul or Dismantle?,” American Journal of Public Health, Vol.106, No.11, 2016, p.1911.然而，自愿捐赠并不利于多边治理，国际组织的权威被分散到捐助国手中，[5]Erin Graham, “Money and Multilateralism: How Funding Rules Constitute IO Governance,”International Theory, Vol.7, No.1, 2015, p.175.全球卫生的优先事项遭到扭曲，组织的自主性和全球领导地位被极大削弱，其决策的公信力和合法性也遭到质疑。谭德塞强调，组织有必要努力促进经费来源多元化，以避免对某些捐赠方的过度依赖。[6]Editorial, “WHO Reform Continues to Confuse,” The Lancet, Vol.393, March 16, 2019,p.1071.然而，在成员国评定会费绝对数量增长冻结的情况下，世卫组织对自愿捐赠的依赖困境短期内难以扭转。

（三）组织活力的维持和成员国的政策偏好考量

作为由发达国家和新兴发展中国家共同组成的多边合作机制，G20就特定议题展开协商并达成共识的议程设置模式，能够考虑到个别成员国的政策偏好，有助于不断拓宽议题框架。从全球金融危机治理到跨国反腐败合作，从全球能源治理、气候变化到国际货币体系改革，G20在原有对话机制基础上不断构建新的开放式合作。新功能主义（neo-functionalism）代表人物厄恩斯特·哈斯最早提出了有关国家合作的“外溢”效应，即一个组织的任务功能将随着该组织从已经和正在执行的各种任务中获得的经验而不断扩展的过程。[1]Ernst Haas, Beyond the Nation-State: Functionalism and International Organization,Stanford: Stanford University Press, 1968, p.111.G20在应对全球金融危机和能源治理方面取得的经验和成效，为其参与全球卫生治理提供了借鉴，即从经济领域拓展到卫生领域的“功能性外溢”。有学者认为，议题设置及其有效性是G20可持续发展和生命力的五大重要决定因素之一。[2]杨洁勉：“二十国集团的转型选择和发展前景”，《国际问题研究》 2011年第6期，第55页。

在具体议程设置方面，讨论议题的开放性也使G20能够针对不同国际形势做出灵活应对。以全球卫生治理为例，G20参与的全球卫生治理议题广泛，既包括发展中国家关注的“全民健康覆盖”“药物可及性”，也包括发达国家的“抗生素耐药性”“人口老龄化”以及“全球传染病监测体系建设”，等等。[3]Gerald Bloom et al., “Next Steps towards Universal Health Coverage Call for Global Leadership,” British Medical Journal, Vol.365, May 24, 2019, p.2107.全球卫生治理议题的丰富需要参与治理的决策者具备较强的专业性，G20卫生部长会议解决了这一问题。非正式的议程设置程序使全球卫生议题进入G20治理议程成为可能，也为其可持续发展提供了动力。

三、优势及面临的挑战

作为非正式国家间协调机制，G20没有常设秘书处，这种组织架构具有较大的灵活性和包容性，有利于降低谈判成本，减少国家间合作中的强权政治和霸权治理。[1]Chand, S., Morrison, J.S., Piot, P., & Heymann, D.L., “From G8 to G20, Is Health Next in Line?,” The Lancet, Vol.231, June 23, 2010, p.3.G20创立以来不断拓展发展议题的讨论，1999年确立了发展使命，2005年将发展议题提升到新高度，明确发布了关于实现均衡发展议题的声明。[2]“Meeting of Finance Ministers and Central Bank Governors,” October 15-16, 2005, http://www.g20.utoronto.ca/2005/2005communique.pdf.（上网时间：2020年2月18日）G20以互利发展为导向的协商机制使各国摆脱了传统国际合作中的安全困境。与此同时，灵活性和包容性也有其代价，如何将“口头协议”“共识”高效、强势地转化为实际行动，还需要成员国的共同努力。

（一）G20参与全球卫生治理的优势

包容性的协商机制有助于全球卫生治理从发达国家“独治”转向发达国家与发展中国家“共治”。G20涵盖了美欧日、金砖国家、中等强国和国际组织四大群体，它们的立场在相当程度上决定着G20转型和发展的成败。[3]杨洁勉：“G20的转型选择和发展前景”，第52页。代表发达国家的七国集团和代表新兴经济体的金砖国家是G20内最为活跃的两股力量。在全球卫生治理议程方面，截至2019年底，七国集团召开了7次卫生部长会议，金砖国家召开8次，这意味着双方分别形成了较成熟的卫生治理合作机制，有望将各自达成的成果在G20多边机制下凝聚为合作共识。

此外，G20跨机制合作的特性使其能够在内部达成平衡。国际机制体现了大国的利益与政策。[4]Stephen Krasner, Sovereignty: Organized Hypocrisy, New Jersey: Princeton University Press, 1999, p.59.过去，无论是从世界贸易组织框架下的药品专利权保护，还是《国际卫生条例》（2005）中对发达国家援助发展中国家义务方面的轻描淡写，都体现了西方发达国家在全球卫生治理话语权与决策权方面的主导。有学者认为，“国际关系往往有利于特权和强势者，而使穷国不相称地承担了传染病的负担”。[5]Roger Detels, Robert Beaglehole, Mary Ann lansang, and Martin Gulliford, Oxford Textbook of Public Health, Oxford: Oxford University Press, 2002, p.171.而在G20框架下，发展中国家能够在全球卫生治理中有效发声、参与决策，有助于进一步实现全球卫生治理决策的合法性和公平性。G20内部发达国家和发展中国家之间的“包容性竞争”，充分高效地发挥了新型多边国际合作机制参与全球卫生治理的优势。[1]徐秀军：“制度非中性与金砖国家合作”，《世界经济与政治》2013年第6期，第77页。

秉承“发展”治理理念，G20全球治理跳出了具有排他性的传统安全观。由于西方发达国家在全球卫生治理中占据主导地位，全球卫生治理概念往往被塑造为“传统安全”话题，亦即卫生问题的“安全化”。这意味着发达国家在面临人类共同的卫生威胁时，更偏重关注自身安全利益。发达国家的全球卫生治理行为出发点，主要是使其自身免于卫生问题带来的安全风险，而非解决国际社会面临的共同卫生威胁。这一理念势必造成全球卫生治理的“安全困境”，即在无政府状态下，一个国家增强自我安全的行为必然会削弱其他国家的安全感。[2]Robert Jervis, “Cooperation Under the Security Dilemma,” World Politics, Vol.30, No.2,1978, p.196.在全球卫生治理领域，这种削弱体现在两方面，一是发达国家积极倡议并协助世卫组织在发展中国家建立全球疾病监测体系，而不是援助发展中国家提高公共卫生应对能力，力求通过在海外建立传染病预警系统，为发达国家自身安全提供再保险。二是体现在发达国家对于救命药品专利权的限制、研发技术保护等，这些限制性政策削弱了发展中国家应对公共卫生危机的能力。

G20中的发展中国家在参与全球卫生治理时，秉持以“发展”为核心的包容性全球治理理念，有望缓解全球卫生治理面临的结构性矛盾。2009年，G20伦敦峰会通过支持联合国“千年发展目标”承诺，包括对撒哈拉以南非洲国家进行援助，提供500亿美元支持低收入国家社会保障，呼吁为最贫穷国家提供60亿美元特惠贷款等，[3]“Declaration on Delivering Resources through the International Financial Institutions,”London Summit, April 2, 2009, p.1, http://www.g20.utoronto.ca/2009/2009delivery.pdf.（上网时间：2020年2月20日）将发展问题置于全球治理政策框架之中。2016年，杭州峰会发布落实2030年可持续发展议程行动计划，聚焦全球卫生治理议程。“G20认识到卫生是维持社会经济稳定的要素之一，也是可持续发展的一个重要方面”，“承诺支持国际社会采取的全面管控健康风险和危机的行动，包括从健康风险预防和早期识别到有效应对和康复行动，支持世卫组织的有关行动以及《国际卫生条例》”，“将继续支持就加强全球和国家卫生体系的可持续和创新融资采取国际行动”，“认为需要以完善、统一、协调的方式强化卫生体系，促进卫生服务的普遍覆盖，为提高公共卫生水平、应对全球健康威胁奠定基础”。[1]“Global Action Plan on the 2030 Agenda for Sustainable Development,” September 20,2016, p.14, https://www.b20germany.org/fileadmin/user_upload/G20_Action_Plan_on_the_2030_Agenda_for_Sustainable_Development.pdf.（上网时间：2020年2月18日）由此可以看出，从“千年发展目标”到“可持续发展议程”，G20与联合国全球卫生发展议程保持同步，在卫生发展目标方面高度契合，共同推动可持续发展目标的实现。

（二）面临的挑战

在G20内部，发展中国家与发达国家在全球卫生议程设置方面存在冲突。G20囊括了主要的西方发达国家和发展中国家，这样的构成能够拓宽G20参与全球卫生治理的议题领域，但也容易引发卫生优先事项冲突。G20内部的“制度化不平等”依然存在，七国集团仍然掌控主要话语权。甚至有学者认为，目前G20的协议和集体行动将会加剧其内部的权力失衡，大国之间的对话机制往往起决定性作用，其他成员国只能充当消极的旁观者角色。[2]Robert Benson, Michael Zurn, “Untapped Potential: How the G20 can Strengthen Global Governance,” South African Journal of International Affairs, Vol.26, No.4, 2019, p.7.

以七国集团卫生部长会议和金砖国家卫生部长会议为例，2015年七国集团卫生部长会议与2017年G20卫生部长会议的议题高度契合，主要围绕抗生素耐药性和全球卫生安全体系建设。而金砖国家2017年卫生部长会议关注的重点领域，如“传统医药合作”“药物可及”“药品研发”等依然未能进入G20全球卫生治理议程。两者的议题设置区别较大，正是由于发展中国家和发达国家在卫生安全优先事项方面存在差异，在全球卫生治理议程设置中的诉求也不相同。如何提升G20内部平等、有效的沟通，是G20参与全球卫生治理面临的挑战之一。

此外，G20有关全球卫生治理的宣言或倡议缺乏约束力和行为监督机制,成为其有效发挥全球卫生治理作用的现实羁绊。G20的主要目标是引导合作方向，其宣言或倡议既不需要在联合国秘书处登记和公布，也无需经过成员国国内立法机构批准。G20治理机制中问责性的缺位严重制约其治理功能的发挥。[1]Steven Slaughter, “The Prospects of Deliberative Global Governance in the G20: Legitimacy,Accountability, and Public Contestation,” Review of International Studies, Vol.39, No.1, 2013, pp.71-90.G20宣言或倡议对成员国没有约束力，成员国完全可以忽略联合宣言中达成的共识和承诺。对于成员国是否有义务严格履行上一年度卫生部长会议所作承诺也没有具体规定。G20年度卫生部长会议虽已机制化，但由于缺乏约束力和问责性，各成员国无意也无法在一年时间内采取措施严格履行上一年所达成的共识和承诺。

四、G20对新冠肺炎疫情防控的参与及其局限性

2019年底暴发的新冠肺炎疫情已蔓延全球200多个国家和地区，[2]Johns Hopkins Coronavirus Resource Center, “Coronavirus COVID-19 Global Cases by the Center for Systems Science and Engineering,” April 22, 2020, https://coronavirus.jhu.edu/map.html.（上网时间：2020年4月22日）对全球卫生安全构成前所未有的挑战，还将给全球经济和贸易发展带来重创。经济合作和发展组织估计，新冠肺炎疫情将使全球2020年经济增长减半，并导致一些国家经济萧条。[3]Richard Partington and Phillip Inman, “Coronavirus Escalation could Cut Global Economic Growth in Half,” The Guardian, March 2, 2020.2020年4月8日，世界贸易组织发布的年度贸易展望中指出，新冠肺炎疫情“史无前例”，预测今年全球贸易将萎缩13%至32%，超越2008年国际金融危机的影响。[4]World Trade Organization, “Trade Statistics and Outlook,” April 8, 2020, https://www.wto.org/english/news_e/pres20_e/pr855_e.pdf.（上网时间：2020年4月8日）有学者甚至认为，新冠肺炎疫情将成为压垮经济全球化的最后一根稻草。[5]Robin Niblett，“The End of Globalization As We Know It,” Foreign Policy, March 20,2020.G20曾在维护全球金融稳定中发挥了难以替代的作用，在埃博拉疫情应对中也扮演了关键角色。在此次全球卫生安全危机中，G20积极参与全球抗疫行动，从议程设定、抗疫融资以及推动机制间合作等方面积极发挥作用。同时，在此过程中，G20本身的治理局限性也进一步凸显。

（一）G20参与新冠肺炎疫情防控

面对此次新冠肺炎疫情威胁，七国集团、金砖国家乃至联合国安理会等大国协调机制，未能充分发挥预期的协调作用。G20凭借其机制灵活性优势，积极参与到全球疫情防控之中。

首先，凝聚全球抗疫政治共识。新冠肺炎疫情暴发后，习近平主席强调，世界各国需要加强合作、全力应对，共同维护地区和全球卫生安全。[1]“中共中央政治局常务委员会召开会议研究新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作”， 《人民日报》2020年1月26日。法国总统马克龙也敦促采取全球行动遏制病毒扩散。[2]Noemie Bisserbe, Stacy Meichtry, “France’s Macron Urges Global Effort to Contain Coronavirus,” The Wall Street Journal, March 12, 2020.2020年2月23日，G20财政部长和央行行长会议发布联合公报，表示将在防控新冠肺炎疫情方面加强协调；3月13日，G20发表《G20协调人关于新冠肺炎的声明》；3月26日，G20发表《G20领导人应对新冠肺炎特别峰会声明》，强调推动全球合作应对疫情、稳定世界经济的重要性和迫切性，呼吁各国本着团结精神，采取透明、有力、协调、大规模、基于科学的全球行动，坚定承诺建立统一战线应对这一共同威胁”。[3]“二十国集团领导人应对新冠肺炎疫情特别峰会声明”，新华网， 2020年3月27日，http://www.xinhuanet.com/2020-03/27/c_1125773916.htm。（上网时间：2020年4月8日）为落实上述声明，3月30日,G20发布《G20贸易部长应对新冠肺炎特别会议声明》；4月19日,G20召开卫生部长视频会议讨论全球抗疫合作。自成立以来，G20从未如此频繁地互动协调共同立场和行动，推动了G20全球合作抗疫所需政治共识的形成。

其次，推动全球抗疫融资体系建设。G20承诺采取一切必要公共卫生措施，争取提供足够资金来抑制此次疫情，以保护人民，特别是最脆弱群体；大幅增加防疫支出以增强各国、地区和全球应对潜在传染病暴发的准备；[4]同上。与利益相关方共同努力，尽快填补世卫组织“新型冠状病毒战略防范和应对方案”的资金缺口，在自愿基础上立即向“世卫组织新冠肺炎团结应对基金”、流行病防范创新联盟和全球疫苗免疫联盟提供支持。4月12日，英国已承诺向世卫组织等机构捐资2亿英镑。[1]Michael Holden “UK Pledges 200 Million Pounds in Aid to Help Stop Second Coronavirus Wave,” Reuters, April 12, 2020.G20领导人声明还要求财政部长和央行行长定期协调并制定《G20应对新冠肺炎行动计划》，迅速提供适当的国际金融援助。为应对新冠肺炎疫情给全球经济带来的挑战，声明还强调“向全球经济注入超过5万亿美元，以作为有针对性的财政政策、经济措施和担保计划的一部分，抵消疫情对社会、经济和金融的影响”。[2]“二十国集团领导人应对新冠肺炎疫情特别峰会声明”。G20的上述承诺为全球抗疫融资体系建设提供了指导原则。

最后，促进全球卫生治理相关国际机制间合作。作为非正式的协商机制，G20本身并不具备其相关声明和决议的执行主体和能力，相关声明和决议凭自身力量难以实施，需要借助世卫组织、联合国等国际机制实现全球疫情防控治理目标。“要想成功控制疫情，G20必须与国际组织合作，其中最重要的就是世卫组织”。[3]Erik Berglof, “A Pandemic Strategy as Global as COVID 19,” Project Syndicate, March 19, 2020.此外，鉴于疫情对全球金融稳定造成的影响，新冠疫情防控本身也需要全球卫生机制和金融机制密切合作。因此，无论是G20领导人峰会声明，还是部长会议声明，都强调了与世卫组织、世界银行、联合国等全球治理机制合作的重要性。G20领导人峰会声明强调，G20致力于同世卫组织、国际货币基金组织、世界银行、联合国以及其他国际组织一道，在各自职责范围内采取一切必要行动以战胜疫情。[4]“二十国集团领导人应对新冠肺炎疫情特别峰会声明”。G20 承诺支持全面实施《国际卫生条例》（2005），并要求世卫组织与有关组织合作，评估大流行病防范方面的不足，在未来几个月内向财政和卫生部长联席会议报告，以期建立关于大流行病防范和应对的全球倡议。G20领导人声明或部长决议，有力推动了新冠肺炎疫情防控方面的机制间合作。

（二）G20参与新冠疫情防控的局限性

G20通过举行领导人峰会和部长级会议，彰显了新冠肺炎疫情防控在其议程中的优先地位，为全球疫情防控和稳定做出了积极贡献。同时，诸多局限性也更加凸显。

首先，成员国之间达成共识并非易事。特别是在大国存在不同甚至对立的优先事项情况下，具有实际意义的集体行动更是难以出现。2011年，曾有专家认为G20难以发挥什么效用，一个“G零”（G0）的世界正在出现，各国自行其是或成立临时集团追求自身利益，没有国家能够或愿意担当领导角色。[1]Ian Bremmer, Nouriel Roubini, “A G-Zero World,” Foreign Affairs, March/April, 2011.英国前首相布朗也认为，G20内部盛行的“微边主义”(minilateralism),使其难以完成全球治理使命。[2]Laurence Norman, “Gordon Brown Laments G20,” The Wall Street Journal, March 26, 2011.而“微边主义”盛行的原因就是成员国之间优先事项差异和政治分歧。就本次疫情应对而言，中国和美国并未就共同威胁展开有效沟通，特朗普政府将疫情防控“政治化”的不当言行为两国合作平添障碍。在特别峰会上，习近平主席呼吁“二十国集团成员采取共同举措，减免关税、取消壁垒、畅通贸易，发出有力信号，提振世界经济复苏士气”，[3]“习近平在二十国集团领导人应对新冠肺炎特别峰会上发表重要讲话”，新华网，2020年3月26日。特朗普对此却避而不谈。中美之间的分歧决定了领导人峰会声明难以产生实质性协调行动。声明只起到引导合作方向的作用，各成员国承诺能否落实有待观察，且声明没有谈到如何通过新的机制化合作推动全球疫情防控。对此有专家表示，《G20领导人应对新冠肺炎特别峰会声明》只是在宣传各国正在做的事，并没有提供一个多边的全球愿景。[4]Stephen Kalin, David Lawder, “G20 Leaders to Inject $ 5 Trillion into Global Economy in Fight against Coronavirus,” Reuters, March 26, 2020.

其次，G20针对新冠肺炎疫情的特别声明或宣言不具备可执行机制。要想实现疫情防控目标，至少需要借助以下两种路径之一：建立正式疫情防控合作机制，或借助诸如世卫组织这样正式的全球疫情防控机制。然而，G20连常设的秘书处和工作人员都不具备，遑论执行机制。这就导致相关声明或宣言在很大程度上停留在纸面。《G20领导人应对新冠肺炎特别峰会声明》承诺在自愿基础上立即向“世卫组织新冠肺炎团结应对基金”捐款。实际上，世卫组织早在2月5日就启动“战略准备和应对方案”，呼吁各国募集6.75亿美元，重点支持新冠肺炎疫情防控风险较高的国家。[1]World Health Organization, “US$675 Million Needed for New Coronavirus Preparedness and Response Global Plan,” February 5, 2020.然而直到4月17日，世卫组织收到的捐款仅为3.68亿美元。[2]World Health Organization, “Contributions to WHO for COVID-19 Appeal,” April 17,2020, https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/donors-and-partners.（上网时间：2020年4月17日）G20领导人峰会声明中各国承诺的捐款意愿能否落实也仍未可知。此外，G20的议程协调一般由当年东道国通过设立临时秘书处来组织，东道国有较大空间塑造会议议程。然而，今年的东道国沙特阿拉伯在全球卫生治理领域并不积极，2月23日的G20 财政部长和央行行长会议即淡化了新冠肺炎疫情构成的风险。

最后，世卫组织协调能力弱化制约G20发挥作用。在G20本身不具备正式合作机制的情况下，只有借助其他正式国际机制才能实现其疫情防控目标。与G20相关议题领域合作的国际机制的治理能力和G20对该机制的影响力是影响G20治理有效性关键因素。[3]项南月、刘宏：“G20合作治理模式的有效性分析”，《世界经济与政治》2017年第2期，第145页。因此，G20全球疫情防控的有效性与世卫组织能力密不可分。世卫组织无疑是G20新冠疫情防控最重要的借助和依托对象,G20在声明中亦反复强调并承诺与世卫组织进行合作。然而，世卫组织本身在全球抗疫协调方面也面临不少问题，“世卫组织是一个有效的全球合作平台，但却缺乏一个全球麦克风来领导全球抗疫”。[4]Nicholas Burns, “How to Lead in a Time of Pandemic,” Foreign Affairs, March 25, 2020.特朗普甚至公开指责世卫组织“以中国为中心”，威胁停止向世卫组织提供资金。[5]Emma Farge, “WHO Rejects ‘China-centric’ Charge after Trump Criticism,” Reuters,April 8, 2020.4月19日,G20召开卫生部长视频会议，希望发布联合公报草案支持和承诺进一步赋权世卫组织协调全球抗疫，并对世卫组织紧急卫生项目的持续性和资金短缺表达担忧，敦促捐献者给相关基金注资。然而，美国仅派副部长参加，在其反对下联合公报“流产”，会议以简短的联合声明草草了结，且声明中对世卫组织只字未提。[6]Patrick Wintour, Fiona Harvey, Peter Beaumont, “US Scuppers G20 Coronavirus Statement on Strengthening WHO,” The Guardian, April 20, 2020.可以预见，在大国政治和经济压力之下，世卫组织的协调能力或将进一步削弱，G20在全球疫情防控方面发挥更大作用的愿望也将面临重重阻力。

五、结语

全球性卫生危机频发使国际社会期待G20在全球卫生治理中发挥更大作用。面对新冠肺炎疫情，G20连续召开领导人峰会和部长会议积极应对，充分彰显其全球卫生治理转向。然而，G20发挥全球卫生治理作用面临诸多挑战，特别是在民族主义沉渣泛起、多边主义举步维艰的背景下，G20在全球卫生治理中采取实质性集体领导行动并不现实。面对共同的疫情威胁，惟有抛开政治分歧，避免疫情防控的“政治化”，强化政治共识和致力于全球卫生安全命运共同体建设，才是促进G20全球疫情防控功能的价值方向。这需要G20各国，特别是中美两个大国展现责任担当，共同促成有效的全球疫情防控集体行动。在全球卫生治理协调领域，一个处境日益艰难的世卫组织无疑将弱化G20参与全球卫生治理的效率。而无论在政治合法性还是疫情防控专业性方面，世卫组织仍然是当前唯一能够提供全球抗疫领导力、激发干预所需信任的国际组织。鉴于G20对世卫组织的财政贡献，其对世卫组织拥有绝对的影响力。因此，G20有能力通过进一步向世卫组织赋权，提升该组织在全球疫情防控中的协调能力和资源能力。对于G20在全球疫情防控中面临的客观困境，如干预措施与经济发展之间的张力，如何在干预政策和经济刺激政策之间寻求平衡，也值得进一步思考研究。