新时期上海合作组织与全球治理*

邓 浩

〔提 要〕 扩员后全球治理在上海合作组织中的地位凸显，成为新时期上合组织发展新的着力点。上合组织参与全球治理经历了从开始起步到积极参与，再到主动作为的发展历程，参与的广度和深度不断提升，对全球治理的影响和作用呈上扬之势。印巴加入上合组织、中俄强化制度对接合作和美国大行单边主义、保守主义是促使新时期上合组织加大参与全球治理的主要动因。不断丰富的先进治理理念，日臻完善的制度性建设、日益密切的对外合作使上合组织参与全球治理占有得天独厚的优势，具有广阔的发展空间和潜力。但上合组织参与全球治理也面临内外挑战，美国等西方国家的偏见和掣肘、地区形势复杂多变、自身内部治理不足等对上合组织参与全球治理形成制约。应从构建人类命运共同体高度充分认识上合组织参与全球治理的重要性和紧迫性，切实提升全球治理在新时期上合组织发展中的地位，注重提高自身参与全球治理的能力，着力参与全球经济治理的改革和建设进程，不断创新参与全球治理方式，为建立公正、合理、可持续的全球治理体系作出应有贡献。

参与全球治理一直是上海合作组织（以下简称“上合组织”）的基本任务之一。近年来，随着世界局势剧变和自身实力上升，参与全球治理在上合组织发展中的重要性和紧迫性日趋凸显。2018年上合组织青岛峰会明确提出了全球治理的“上合主张”，强调要以平等、共同、综合、合作、可持续安全为基础，构建更加公正、平衡的国际秩序，推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，确立人类命运共同体的共同理念。[1]“上海合作组织成员国元首理事会青岛宣言（全文）”，新华网，2018年6月11日，http://www.xinhuanet.com/2018-06/11/c_1122964988.htm。（上网时间：2020年3月4日）这是成员国基于共同需要达成的重要政治共识。面对单边主义、保护主义在全球泛起，青岛峰会专门就贸易便利化问题发表联合声明，发出了积极参与全球化、坚定维护多边贸易体制的上合强音，成为上合组织主动参与全球治理的标志性事件。2019年上合组织比什凯克峰会宣言进一步强调，应继续完善全球经济治理体系，通过深化合作不断强化以世界贸易组织规则为基础的多边贸易体系，为开展经贸和投资合作创造透明、可预见和稳定的条件，反对国际贸易碎片化和任何形式的贸易保护主义，共同构建开放型世界经济。[2]“上海合作组织成员国元首理事会比什凯克宣言（全文）”，新华网，2019年6月15日，http://www.xinhuanet.com/world/2019-06/15/c_1124625929.htm。（上网时间：2020年3月4日）2019年上合组织成员国政府首脑会议联合公报强调，通过完善谈判、监督、争端解决等关键职能对世贸组织进行改革，以提高其工作效率。[3]“上海合作组织成员国政府首脑（总理）理事会第十八次会议联合公报（全文）”，新华网，2019年11月3日，http://www.xinhuanet.com//world/2019-11/03/c_1125185470.htm。（上网时间：2020年3月4日）显而易见，全球治理已成为新时期上合组织合作的重要议题和优先方向，其发展走向不仅关系上合组织的前途命运，也将对未来国际和地区秩序产生重要影响。

一、上合组织参与全球治理的发展历程

上合组织是在“上海五国”机制基础上建立的一个新型区域性国际组织。[4]戚振宏主编：《上海合作组织：回眸与前瞻（2001-2018）》，世界知识出版社，2018年，第4页。在着力实施区域治理的同时，随着成员、合作领域、合作机制的不断扩大和完善，上合组织对全球治理的参与度呈现逐渐加大之势。自2001年成立至今，上合组织参与全球治理大体经历了三个阶段的发展变化。

从2001年成立到2008年，这一阶段是上合组织参与全球治理的起步阶段。首先，上合组织将全球治理确立为自身基本任务之一。上合组织在成立宣言中明确指出致力于建立民主、公正、合理的国际政治经济新秩序，[1]“上海合作组织成立宣言”，央视网，2001年6月15日，http://www.cctv.com/special/1037/-1/88231.html。（上网时间：2020年3月4日）并在2002年通过的《上海合作组织宪章》和2007年通过的《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》中得到进一步确认，[2]《上海合作组织宪章》，中国人大网，2002年10月22日，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2002-10/22/content_301223.htm；《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》，中国人大网，2008年12月24日，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-12/24/content_1467393.htm。（上网时间：2020年3月4日）从而使全球治理与维护地区稳定、促进地区发展并行成为上合组织的三大任务。2004年12月，联合国赋予上合组织联大观察员地位，标志着上合组织获得了世界上最具权威的全球治理机制的认可，为上合组织参与全球治理提供了平台保障。其次，上合组织为全球治理提供了新理念。上合组织在国际关系领域首倡以“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”为基本内涵的“上海精神”，积极践行以合作共赢为核心的新安全观、新合作观和新文明观，为全球治理理念贡献了“上合智慧”。最后，上合组织提出全球治理的新主张。上合组织着重针对国际政治安全领域面临的严峻挑战发出上合声音，提出“上合方案”，如呼吁国际社会尽快制定各方都能接受的《关于国际恐怖主义的全面公约》和《制止核恐怖主义行为的公约》；[3]“上海合作组织成员国外长签署联合声明（全文）”，中国网，2002年1月8日，http://www.china.com.cn/policy/txt/2002-01/08/content_5094388.htm。（上网时间：2020年3月4日）在联合国和安理会的协调作用下建立应对新威胁和挑战的全球体系；[4]“上海合作组织成员国元首宣言（全文）”，人民网，2002年6月7日，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20020607/747610.html。（上网时间：2020年3月4日）制定不在外空部署武器，不针对外空使用武力或以武力相威胁的全面协议；[5]同上。支持联合国和安理会进行合理、必要的改革；[1]“上海合作组织成员国元首宣言（2005）”，中国网，2006年6月13日，http://www.china.com.cn/chinese/HIAW/zhuanti/gjyj2/1240432.htm。（上网时间：2020年3月）加强战略稳定和不扩散大规模杀伤性武器的国际体系；加强国际信息安全合作等。[2]“上海合作组织成员国元首关于国际信息安全的声明”,中国驻欧盟使团网站，2006年6月15日，http://www.chinamission.be/chn/zgwj/t346576.htm。（上网时间：2020年3月4日）

这一时期是上合组织初创阶段，由于忙于内部建设，加之成员国自身条件不足，如当时只有吉尔吉斯斯坦和中国加入了世界贸易组织，多数成员国还是非世贸组织成员，因此，这一阶段上合组织在全球治理领域更多扮演了跟随者角色，实际影响和作用十分有限。

从2008年到2017年扩员前，这一阶段是上合组织开始积极参与全球治理阶段。首先，中国和俄罗斯开始积极参与并组建具有全球治理功能的国际机构，为上合组织参与全球治理创造了有利条件。作为上合组织的双引擎，中俄两国2008年双双加入二十国集团，2009年共同参与组建了由新兴国家组成的金砖国家机制，加之两国又是联合国安理会常任理事国，这使中俄在全球治理中得以扮演更为重要的角色。在此背景下，上合组织成为中俄更加积极参与全球治理的重要平台。其次，中俄大幅提升了全球治理在本国外交中的地位，分别提出了具有全球治理向度的重大倡议，并把上合组织作为不可或缺的实施平台。2013年至2014年，中国提出并开始实施被称为全球治理中国方案的“一带一路”倡议，提出共商共建共享的全球治理观，同时倡议和支持成立了亚洲基础设施投资银行和金砖国家新开发银行，大大丰富充实了上合组织参与全球治理的理念和手段，增强了上合组织参与全球治理的底气和信心。俄罗斯提出建立欧亚联盟设想和大欧亚伙伴关系倡议，意在新的地区和国际秩序重塑中占据应有一席。[3]Караганов С.С Востока на Запад, или Большая Евразия.// Российская газета.24 Октября 2016, https://rg.ru/2016/10/24/politolog-karaganov-povorot-rossii-k-rynkam-azii-uzhesostoialsia.html.（上网时间：2020年3月4日）更为重要的是，2015年中俄签署“丝绸之路经济带”与欧亚经济联盟对接声明，明确提出将上合组织作为“一带一盟”对接平台，从而为上合组织在中俄推动下更加有效地参与全球治理提供强大助力。最后，随着大部分成员国加入世贸组织，上合组织开始更多关注全球经济治理，参与全球治理进入了政经并重的新阶段。截止到2015年7月，除乌兹别克斯坦外，上合组织其余成员国均已成为世贸组织成员，为其参与全球经济治理创造了有利前提。这一时期，上合组织在继续关注国际政治安全问题的同时，开始对全球经济问题和治理发出上合声音，如主张建立更加公平、公正、包容、有序，兼顾各方利益，使全球化惠及各国的国际金融秩序；[1]“上海合作组织成员国元首叶卡捷琳堡宣言（全文）”，中新网，2009年6月17日，http://www.chinanews.com/gj/news/2009/06-17/1736907.shtml。（上网时间：2020年3月4日）呼吁各国应通过大规模结构改革，实现多元化，提高经济长期竞争力和创新发展，推动世界经济深度改革；[2]“上海合作组织成立十五周年塔什干宣言（全文）”，观察者网，2016年6月25日，https://www.guancha.cn/politics/2016_06_25_365356_3.shtml。（上网时间：2020年3月4日）提出推动全球经济化进程，维护经济金融稳定，在透明、非歧视和适用于所有参与者的规则基础上开展世界贸易，反对各种贸易保护主义，包括消除现有贸易壁垒和防范新壁垒，支持构建开放性世界经济，维护多边贸易体制等。[3]“上海合作组织成员国元首阿斯塔纳宣言（全文）”，新华网，2017年6月9日，http://www.xinhuanet.com/world/2017-06/09/c_1121118758.htm。（上网时间：2020年3月4日）

从2017年扩员后至今，上合组织参与全球治理进入了主动作为阶段。首先，上合组织扩员大幅提升了自身在全球治理中的分量和能量，为其在全球治理中发挥更大作为提供足够底气。随着印度和巴基斯坦的加入，上合组织发展成为名副其实的体量最大的区域性国际组织，同时容纳中国、俄罗斯、印度三大全球性新兴大国，使上合组织上升为全球治理进程中堪与传统西方大国相匹敌的重要力量。其次，“两个构建”的推出为上合组织在全球治理中发挥更大作用提供了新的强有力的理念支撑。上合组织青岛峰会宣言宣布，要推动建立相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，确立构建人类命运共同体的共同理念，并在2019年比什凯克峰会宣言中再次加以重申,标志着全球治理成为上合组织新的重要发力点。最后，上合组织参与全球治理迈入积极实践的新征程。上合组织青岛峰会专门就贸易便利化问题发表联合声明，这在该组织发展历史上具有开创性，彰显了成员国支持世界贸易便利化、自由化的坚定立场和决心。从2018年《青岛宣言》到2019年《比什凯克宣言》，上合组织都专门就全球经济治理体系问题表明态度和立场，旗帜鲜明地反对单边主义和保护主义，支持构建开放型世界经济，昭示了上合组织积极参与全球经济治理的坚定信心和意志。2017年7月，中俄签署了《关于欧亚经济伙伴关系协定联合可行性研究的联合声明》。2018年5月，中国与欧亚经济联盟正式签署经贸合作协定，标志着上合组织参与全球治理迈出实质性步伐。

二、上合组织加大参与全球治理的动因

从2017年成功实现首次扩员开始，上合组织参与全球治理驶入快车道，进入了积极进取、主动作为的新阶段。全球治理成为新时期上合组织新的重点攻关方向和增长点，主要有三大动因。

第一，印巴加入为上合组织深入参与全球治理注入强劲动力。印巴加入是上合组织发展进程中具有划时代意义的重大事件，标志着该组织进入全新的历史发展时期，大幅提升了其在全球治理体系中的分量，为上合组织在全球治理中发挥更大作用创造了有利契机。扩员后，上合组织正式成员由6国扩大为8国；人口占世界比例由25%上升到44%；面积由3016.79万平方公里扩大到3384.34万平方公里，占整个地球面积的四分之一；在全球GDP占比由15%增加至近25%。[1]戚振宏主编：《上海合作组织：回眸与前瞻（2001-2018）》，第3-4页。上合组织成为欧亚地区乃至全球人口最多、幅员最广、潜力巨大的区域性国际组织，整体实力和国际影响力均大大增强，使其在全球治理中的地位陡然上升，使其能够在全球治理中扮演更为重要的角色。同时，印巴加入彰显上合组织以“上海精神”为核心的全球治理新理念、新主张的强大感召力和吸引力，大大增强了上合组织推进建设公正合理的国际政治经济新秩序的信心。印巴都是发展中国家，印度还是全球发展中大国和新兴市场大国，两国的加入进一步凸显了上合组织作为发展中国家全球治理机制的特征和优势，更有利于上合组织争取发展中国家在全球治理体系中的话语权与代表性，在全球治理变局中发挥更大推动和引领作用，促使国际秩序朝着有利于发展中国家的方向转变。

第二，中俄强化制度对接合作为上合组织加大参与全球治理提供内在动力。中俄合作对上合组织参与全球治理具有至关重要的影响。近年来，在双方共同努力下，中俄在全球和地区治理上的合作进入了制度对接合作的新时期。2015年5月，中俄两国元首签署“一带一盟”对接合作文件，明确要以上合组织为平台开展合作，[1]“中华人民共和国与俄罗斯联邦关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明（全文）”，新华网，2015年5月9日，http://www.xinhuanet.com/world/2015-05/09/c_127780866.htm。（上网时间：2020年3月11日）为双方开展区域治理合作奠定法律基础。2018年6月，中俄完成关于欧亚经济伙伴关系协定可行性研究，[2]“中俄签署《关于完成欧亚经济伙伴关系协定联合可行性研究的联合声明》”，商务部网站，2018年6月8日，http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201806/20180602754029.shtml。（上网时间：2020年3月11日）标志着中国“一带一路”倡议和俄罗斯大欧亚伙伴关系倡议进入制度对接合作新阶段，开启了两国在全球和区域治理合作新时期。中俄强化各自全球治理方案的制度对接合作，为上合组织加大参与全球治理铺平了道路，清除了障碍，有利于上合组织在更高起点上参与全球治理。

与此同时，中俄大幅提高对全球治理问题的重视和投入也对上合组织参与全球治理起到了有力的推动作用。中国实施新时代中国特色大国外交，将“两个构建”作为核心和目标，显示出在全球治理中发挥更大作用的强烈意愿和信心，并积极推动将“两个构建”写入《青岛宣言》和《比什凯克宣言》，使之成功上升为上合组织成员国的集体共识，为上合组织更加积极地参与全球治理提供了强大的思想武器。习近平主席在青岛峰会讲话中明确指出，我们要坚持共商共建共享的全球治理观，不断完善全球治理体系，推动各国携手建设人类命运共同体，并提出“五观”即新发展观、安全观、合作观、文明观、全球治理观，[3]“上海合作组织青岛峰会举行 习近平主持会议并发表重要讲话”，新华网，2018年6月10日，http://www.xinhuanet.com/2018-06/10/c_1122964457.htm。（上网时间：2020年3月4日）对“上海精神”内涵作出了全新阐释和概括，进一步揭示了“两个构建”的基本遵循原则。习主席在比什凯克峰会讲话中进一步提出，要把上合组织打造成团结互信、安危共担、互利共赢、包容互鉴的典范。[1]“习近平主席在上海合作组织成员国元首理事会第十九次会议上的讲话（全文）”，新华网，2019年6月4日，http://www.xinhuanet.com/2019-06/14/c_1124625213.htm。（上网时间：2020年3月4日）这为新时期上合组织在全球治理中发挥更大作用提供了“中国方案”，成为上合组织参与全球治理源源不断的动力之源。

俄罗斯一直是全球治理中的重要角色。近年来，面对全球治理形势日益严峻、美欧制裁持续不断的新形势，俄罗斯更加积极地参与国际政治经济新秩序的构建，并在全球治理领域频频提出主张和改革倡议，力图在全球治理体系重建中占据话语制高点。2016年6月，普京总统在圣彼得堡国际经济论坛上正式提出大欧亚伙伴关系倡议，首批潜在参与者有40余个，包括独联体、上合组织、东盟国家，以及韩国、日本、以色列、埃及等，对欧洲也是开放的。[2]Путин В.В.Выступление на пленарном заседании XX Петербургского международногоэкономического форума.17 Июня 2016, http://www.kremlin.ru/events/president/news/52178.（上网时间：2020年3月11日）大欧亚伙伴关系实质上是俄版全球治理计划，也是其为上合组织参与全球治理提出的“俄罗斯方案”。目前，俄罗斯正在积极完善并大力推进这一计划，其实施客观上也在推动上合组织更加积极地参与全球治理进程。

第三，上合组织加大参与全球治理也是出于应对美国大行单边主义、保守主义的现实需要。特朗普上台后信奉“美国优先”，抛弃其所倡导的自由国际秩序，急速回归单边主义和保守主义，导致全球治理进程严重受阻，治理机制的代表性和有效性大打折扣，呈现碎片化趋势，联合国、亚太经合组织、G20等主要全球治理多边机制正常有序运转面临严峻挑战。同时，美国出于自身利益需要，肆意挑起大国竞争乃至对抗，将中俄同时定性为“战略竞争对手”，千方百计重建排除中俄的国际和地区秩序，推出所谓“印太战略”、阿富汗新战略、中亚新战略，中俄倡导的维护以联合国为核心、以多边主义为原则的公正合理的国际秩序面临着前所未有的阻力。美国可谓是当前全球治理严重失序失衡的始作俑者，对全球和地区稳定构成巨大挑战。在此背景下，作为维护地区和全球稳定的重要力量，上合组织义无反顾地挺身而出，高举多边主义旗帜，弘扬合作共赢理念，力阻全球治理发生逆转，确保国际秩序朝着公正合理的方向发展。只有这样，才能有效化解美国霸权主义和强权政治的压力，维护和平发展的国际和地区环境，推动和引领全球治理朝着良性有序的方向前行。

三、上合组织加大参与全球治理的有利条件

当前，上合组织处于承前启后、继往开来的关键时刻，不论是从外部环境看，还是着眼于自身发展，加大全球治理都已刻不容缓。作为一个成立伊始即把全球治理视为己任的多边机制，上合组织完全有可能在当前完善全球治理进程中发挥应有甚至更大的作为。

首先，上合组织具有与时俱进的先进治理理念，为新形势下全球治理提供了方向指引和理念支撑，有可能引领全球治理走上一条希望之路。着眼于防止重蹈冷战覆辙，避免冷战思维、零和游戏、文明冲突窠臼，上合组织提出的“上海精神”完全不同于以往西方主导的国际组织理念，打破了传统和现存的很多国际组织和集团不同程度具有的封闭性、排他性、强制性特点，开创了结伴而不结盟、合作而不对抗的新型合作模式。它倡导以平等协商为核心的新合作观，坚持大小国家一律平等，协商一致，以合作促和平，谋发展，维护成员国核心利益，以平等互利方式推动区域合作，实现合作共赢；它践行互信、互利、平等、协作的新型安全观，秉持不结盟、不对抗、不针对第三方的基本原则，坚持不干涉内政，以开放合作方式增强战略互信，为地区发展创造稳定的安全环境；它推广以多元包容为特征的新文明观，提倡充分尊重文明的多样性与各自的道路选择，倡导在求同存异中兼容并蓄，推动文明间交流对话，促进区域认同、和谐区域建设。上合组织提出并践行的全新理念，是对建立公正合理的国际政治经济新秩序作出的创新性有益探索，为冷战后全球治理指明了前进方向。2018年青岛峰会上，上合组织明确提出要构建新型国际关系和构建人类命运共同体，即“两个构建”。这是对“上海精神”的进一步发展，赋予“上海精神”新的时代内涵，不仅为新时期上合组织发展指明了前进方向，也为新形势下的全球治理贡献了新的先进理念。习主席在青岛峰会讲话中进一步提出了弘扬“上海精神”的新“五观”，即创新、协调、绿色、开放、共享的发展观，共同、综合、合作、可持续的安全观，开放、融通、互利、共赢的合作观，平等、互鉴、对话、包容的文明观和共商共建共享的全球治理观，赢得成员国的广泛支持和认同。这是对“两个构建”理念的具体化，揭示了“两个构建”的基本遵循，使“上海精神”与“两个构建”有机地融为一体，代表了时代发展潮流和广大发展中国家诉求，为新形势下全球治理贡献了新智慧、新理念，对于改变目前全球治理碎片化状态，完善全球治理价值体系，构建更好体现发展中国家和新兴国家权益的新型国际秩序具有重要的指导作用和现实意义。

其次，上合组织高度注重制度和规范建设，为新形势下构建全球治理制度体系提供了有益借鉴，有可能加速全球治理走出失序状态。世界各国千差万别，如何制定一套为各方认可接受并行之有效的规则制度是全球治理面临的主要难题，上合组织对此一直不懈探索，其实践经验对破解全球治理难题具有重要借鉴和参考价值。自成立以来，上合组织一直按照循序渐进、由易到难、求同存异、互利共赢的原则，积极稳妥地推进本组织的制度体系建设。上合组织成立伊始即通过了打击“三股势力”上海公约，在国际上第一次从法律上清晰地界定了恐怖主义、极端主义和分裂主义概念，为成员国合作打击三股势力提供了法律依据。在此基础上，上合组织先后通过了《上海合作组织反恐怖主义公约》（2009年6月）和《上海合作组织反极端主义公约》（2017年6月），进一步细化了打击三股势力法律制度，使之更臻完善和系统，为全球合力打击三股势力积累了宝贵的制度建设经验。与此同时，针对地区存在的毒品、非法贩运武器等跨国犯罪行径，上合组织也制定出台了相应法律文件，如《上海合作组织成员国关于打击非法贩运麻醉药品、精神药物及其前体的协定》（2004年6月）、《上海合作组织成员国合作打击非法贩运武器、弹药和爆炸物品的协定》（2008年8月）、《上海合作组织成员国保障国际信息安全政府间协定》等，使上合组织在安全合作上形成了比较完备的法律制度体系，为成员国之间的安全合作提供了法律武器，有效维护了地区安全与稳定。上合组织在安全合作上的法律制度不仅促进了本组织地区的安全治理，也对全球安全治理提供了可资借鉴的制度范本，具有示范性和普适性。同时，上合组织在经济合作上也在加大制度化建设。2014年，上合组织成员国元首签署《上海合作组织成员国政府间国际道路便利化协定》，标志着经济合作制度建设取得里程碑式的重要进展。2019年，上合组织政府首脑会议批准了新版经贸合作纲要，表示将进一步积极推进区域贸易和投资便利化自由化进程，不断完善区域经济合作制度安排。目前，成员国正在积极商签《上海合作组织成员国贸易便利化协定》《上海合作组织成员国服务贸易框架协定》，这将为推动地区贸易便利化奠定不可缺少的法律基础，为全球经济治理贡献新的“上合智慧”和“上合方案”。上合组织在合作制度上的有益探索和实践对于构建更加公正合理的国际政治经济新秩序是一笔宝贵的财富，也是上合组织对全球治理的重要贡献和价值所在。

最后，上合组织秉持对外开放，加强国际合作，积极构筑多边伙伴网络，为更加积极地参与全球治理提供了重要抓手。与全球治理机构建立联系和协作是上合组织直接参与全球治理的重要途径。上合组织一直把联合国视为全球治理的核心，致力于维护联合国权威，积极与联合国及其分支机构建立联系和发展合作，力图通过联合国参与到改革和建设全球治理的进程。2004年，上合组织成为联合国观察员，获得参与联大会议和工作的权利；2009年，第64届联大全体会议通过《联合国与上合组织之间的合作》决议，强调联合国与上合组织加强对话、合作与协调的重要性；2010年，上合组织秘书处与联合国秘书处签署相互合作联合声明，表示将合作应对国际社会面临的新挑战与威胁；2011年以来，上合组织秘书处先后与联合国毒品和犯罪办公室、联合国亚洲及太平洋经济社会委员会秘书处、联合国教科文组织签署合作谅解备忘录。[1]戚振宏主编：《上海合作组织：回眸与前瞻（2001-2018）》，第95-96页。2019年3月，上合组织反恐怖机构与联合国安理会反恐委员会执行局签署了合作备忘录。上合组织与联合国开发计划署、联合国预防外交中心、国际货币基金组织、世界银行也开展了不定期交流与对话。显而易见，上合组织与联合国及其分支机构建立日益密切的联系与合作，为其在全球治理中发挥更大作用创造了便利条件。与此同时，上合组织也注重与地区性国际组织或机制性协作机构建立联系和协作，为其更好地参与全球治理增添助力。从2005年开始至今，上合组织陆续与独联体(CIS)、东盟(ASEAN)、独联体集体安全条约组织(CSTO)、中西亚经济合作组织(ECO)、亚信会议（CICA）等签署了正式合作文件。与欧安组织、金砖国家机制、欧亚经济联盟也建立了联系。上合组织不断扩大对外交往和多边合作，为其更加有效地参与全球治理进程创造了得天独厚的有利条件。

四、上合组织参与全球治理面临的主要挑战

当今世界正经历百年未有之大变局，全球治理面临前所未有的严峻形势。在此背景下，上合组织参与全球治理不可避免地遭逢内外多重挑战。

从外部看，西方国家尤其是美国占据全球治理主导地位，其对上合组织参与全球治理竭力干扰、阻遏和打压，成为制约上合组织参与全球治理最主要的外部因素。一方面，美国等西方保守势力始终固守冷战思维，认为上合组织具有地缘政治色彩，是“东方北约”，将“上海精神”称为“威权主义范式”，[1]Thomas Ambrosio, “Catching the ‘Shanghai Spirit’: How the Shanghai Cooperation Organization Promotes Authoritarian Norms in Central Asia,” Europe Asia Studies, October 2008,pp.1321-1344.视之为对西方价值观的挑战。同时，极力渲染夸大上合组织内部差异，声称印巴的加入损害了组织凝聚力，进一步冲淡了既有日程，使其沦为无效的“清谈馆”。[2]Evan A.Feigenbaum, “Shanghai Cooperation Organization, Central Asia, and the United States,” Carnegie Endowment for International Peace, June 23, 2016, http://carnegieendowment.org/2016/06/23/shanghai-cooperation-organization-central-asia-and-united-states-pub-63907.（ 上网时间：2020年3月4日）西方的误解和偏见给上合组织参与全球治理带来严重的消极和负面影响。另一方面，特朗普治下的美国公开将中国和俄罗斯定性为“修正主义国家”和战略竞争对手，明确把秩序、制度之争作为与中俄竞争的重心所在，并推出带有浓厚地缘政治色彩的战略规划，企图将中俄排除在新的国际和地区秩序之外，从而对中俄力推上合组织参与全球治理构成严重阻碍。同时，肆意抹黑、贬损、阻止中国“一带一路”倡议，认为其是在谋求规则制定权，不能容忍其挑战美国主导的国际秩序，并推出美版的基础设施和互联互通方案，联手欧盟，极力分化拉拢地区国家，与“一带一路”一争高下。美国不断加大与中俄在全球和地区治理上的竞争，对中俄致力于推进上合组织参与全球治理构成直接挑战。

与此同时，上合地区是一个在全球治理中相对滞后、治理赤字比较严重的区域。当前，上合组织地区存在多种治理机制和方案，竞争色彩浓厚，甚至存在明显的对抗性和排他性，加之地区安全形势复杂多变，经济发展困难重重，上合组织地区治理环境不容乐观，给上合组织参与全球治理投上阴影。

从内部来看，随着印巴的加入，上合组织内部多样性和差异性更加凸显，协调一致行动面临更大困难。上合组织成员国在政治制度、经济发展和文化传统上各具特点，彼此之间关系错综复杂，利益相互交织，导致成员国在上合组织参与全球治理问题上很难步调一致，在诸如如何对待现行国际体系、如何处理与西方国家和集团关系、如何确立上合组织在全球治理中的角色和目标、如何推进区域合作等重大问题上，成员国之间尚需进一步协调立场，凝聚共识。强化共同价值观和集体认同理念始终是上合组织面临的艰巨任务。同时，如何将先进理念和地区实际相结合，切实有效推动各项合作，上合组织尚未拿出令人满意的答卷，尤其是区域经济合作进展有限，成员国迄今未能在建立开发银行、专门账户以及建立自贸区问题上达成一致，导致上合组织经济合作成效不彰，进展迟缓。自身实力和能力的不足对上合组织参与全球治理构成严重羁绊，使其示范和先行作用大打折扣。

五、上合组织参与全球治理的基本路径

未来5～10年是上合组织成员国发展振兴的关键期和机遇期，也是上合组织参与全球治理的关键期和机遇期。总的来看，上合组织在参与全球治理进程中虽面临不少困难，但机遇更大更多。上合组织应立足当下，着眼长远，统筹规划，精心施策，积极参与全球治理进程，努力为建设公正合理的国际政治经济新秩序作出应有贡献。

（一）提升全球治理在上合组织合作中的地位

与安全、经济、人文三大合作相比，全球治理在上合组织中仍是一个相对薄弱、滞后的合作领域，还有巨大的发展潜力和空间，理当适应形势需要，积极主动挖掘上合组织潜藏的巨大优势，努力使全球治理成为上合组织合作新的增长点。首先，应切实提高对上合组织参与全球治理重要性和紧迫性的认识。构建人类命运共同体已写入上合组织峰会文件，成为成员国集体共识，为新时期上合组织发展指明了奋斗目标和前进方向，而参与全球治理是构建人类命运共同体的必然要求和现实需要。应从构建人类命运共同体的高度充分认识全球治理在新时期上合组织发展中的重要价值，将参与全球治理与构建上合组织命运共同体紧密联系在一起。同时，从全球治理的高度审视上合组织各项合作，充分认识各项合作不仅要维护本地区安全与稳定、促进区域发展和繁荣，而且必须放眼全球，从合作理念、合作规则、合作模式等方面提供更多公共产品，从而发挥示范和引领作用。其次，应加重全球治理在上合组织合作中的分量。上合组织历次元首峰会联合声明或宣言均对重大国际和地区问题表明原则立场，但迄今未能形成专门文件。上合组织应在历次峰会文件基础上，充分征求成员国意见，最大限度凝聚各方共识，最终就全球和地区面临的重大问题发表专门的元首联合声明，彰显上合组织对全球治理的高度重视。待条件成熟时，可以着手制定上合组织共同的外交和安全构想，为上合组织参与全球治理提供行动指南。面对日益增多的全球性挑战和地区重大突发事件，上合组织应更加积极主动及时发声，可以考虑适当扩大常设机构秘书处权限，授权其代表上合组织就国际和地区重大热点问题及时发表声明，阐明原则立场，以提高上合组织应急反应能力和效率，可在秘书处下设相应的工作组。最后，把全球治理作为对外合作的工作重点和目标。应把全球治理作为加强成员国与观察员国、对话伙伴关系的重要内容，积极开展交流对话，交换意见，协调立场，凝聚共识，可以将成员国通过的具有普适性特点的法律文件，如《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》《打击恐怖主义、极端主义和分裂主义上海公约》等扩大签署至观察员国和对话伙伴，扩大其影响力和辐射力，使观察员国和对话伙伴成为上合组织参与全球治理可以依靠的同盟军。同时，从全球治理高度，深挖上合组织与联合国等国际和地区组织的合作潜力，促进彼此合作走深走实。应与已签署合作文件的国际和地区组织商讨制定更为具体的、可操作的合作交流计划，加大相关政策的协调、规则的对接，做好“软性”合作，积极将双方达成的共识转化成实际行动；更加主动地开展对外磋商，就全球面临的迫切议题开展专题对话，努力形成共同立场，采取更多的联合行动。面对当前新冠肺炎疫情，应加大与世卫组织联系，推动全球公共卫生安全治理，确保有效防控疫情；继续拓展对外合作空间，积极与G20、金砖国家机制等全球治理机构建立常态化机制性联系，尤其应与金砖国家机制建立更加密切的合作机制，时机成熟时可以两个机构的名义共同推出全球治理的主张和倡议；切实从构建人类命运共同体的高度对待西方主导的国际和地区组织，以开放、自信的姿态主动与欧盟、欧安组织等建立联系，真正践行共商共建共享的全球治理观。

（二）提高自身参与全球治理的能力

当前上合组织的实力和影响尚不足以在全球治理中扮演主角，应从实际出发，立足本地区，从区域治理做起，练好内功，进一步释放自身内部潜力。

一要加大成员国之间的战略对接和政策沟通。作为双引擎，中俄应积极推进“一带一盟”对接合作，切实落实中国与欧亚经济联盟经贸合作协定，加快共建欧亚经济伙伴关系，共同为本地区区域治理乃至全球治理提供更多公共产品。中俄印应努力在上合框架内形成良性互动，必要时可以建立中俄印关于上合组织合作的磋商机制，加强在重大问题上的立场协调，凝聚在全球和区域治理问题上的共识，合力推动上合组织在全球治理领域发挥更大作为。应切实遵循大小国家一律平等原则，尊重中小成员国的利益关切，充分调动其参与全球治理的积极性，鼓励支持其提出全球治理的倡议和主张，使其成为上合组织参与全球治理不可缺少的积极参与者、推动者和贡献者。

二要始终保持先进理念。在坚持“上海精神”，坚持不结盟、不对抗、不针对第三方原则的同时，与时俱进，将得到成员国广泛认同的构建新型国际关系和构建人类命运共同体思想融入新时期上合组织的核心价值体系，并将得到成员国支持的新安全观、发展观、合作观、文明观和全球治理观，即“五观”理念充实到“上海精神”中，引导上合组织理念升级，并使之统摄上合组织各领域合作，成为上合组织合作的行动指南。

三是从全球治理高度改革和完善制度体系。目前，上合组织通过实施的具有约束力的文件十分有限，严重制约着上合组织的行动力和效率，也使上合组织制度的推广、复制价值大大降低，为此，应把有一定约束力的制度建设作为上合组织制度建设的重心。考虑到经济合作的重要性和参与全球经济治理的现实需要，应加大经济合作的制度化、规范化建设，可以先从建立贸易和投资便利化制度做起，加紧落实《上合组织成员国政府间国际道路便利化协定》，争取尽早签署《上合组织贸易便利化协定》，推动关于服务贸易合作框架谈判，探索商签投资、海关、质检等方面的多边合作协议。同时，为确保制度落实和效率，应加强相应的工作机制建设，加大制度履行监督力度，最大限度地发挥制度规范效力。

（三）着力参与全球经济治理改革和建设

由于美国肆意挥舞关税大棒，大行单边主义、保守主义和贸易霸凌主义，导致全球经济治理乱象丛生，失序加剧。经济治理已成为当前全球治理中的当务之急。同时，在美国等西方国家始终以有色眼镜看待上合组织、美国加大对中俄全面打压、扩员后成员国利益诉求差异加大的背景下，上合组织参与全球政治安全治理的难度和阻力空前加大，而经济治理敏感度相对较低，加之扩员后上合组织经济实力明显增强，发展成为各国核心聚焦，应把经济治理作为当前上合组织参与全球治理的重点。

上合组织参与全球经济治理应根据形势和自身发展需要，区分轻重缓急，切实遵循循序渐进、由易到难的原则，逐步推进，一要高举多边主义旗帜，坚决维护基于世贸规则为基础的多边贸易体制，维护开放、包容、透明、非歧视等世贸组织核心价值和基本原则，保障新兴国家和发展中国家权益和政策空间，坚持各方广泛协商，循序推进改革。考虑到世贸组织改革势在必行，上合组织可以考虑就此发表联合声明，阐明原则立场，提出“上合方案”。二是推动国际货币金融体系改革，提高新兴市场国家和发展中国家的代表性和话语权，促进国际货币朝着多元化方向发展，构筑更加牢固的全球金融安全网络。三是坚持共同但有区别责任的原则，推动《巴黎气候变化协议》贯彻落实。四是把发展置于全球经济治理改革和建设的优先突出位置，落实好联合国30年可持续发展议程，敦促发达国家对发展中国家的援助承诺，维护发展中国家的发展利益和空间。

（四）创新参与全球治理方式

目前上合组织参与全球治理主要是通过发表声明、宣言等方式，比较单一，效率有限，其中的一个主要制约因素是“协商一致”原则。这是上合组织各项决策的基本方式，充分体现了大小国家一律平等的基本原则，保证了各成员国之间的权利平等，但客观上也对决策效率构成日益严重的影响，成为制约上合组织参与全球治理效率的一大制约因素。为此，可以考虑对这一基本原则进行创新性运用。如在坚持重大问题“协商一致”的同时，在其他一般问题上采取“简单多数”原则，而非事事处处都要“协商一致”，以免自缚手脚，影响效率。同时，对“不干涉内政”原则有必要采取一定的灵活态度。如果上合组织长期对成员国之间以及周边热点严格按照“不干涉内政”原则不闻不问，无所作为，势必严重削弱组织的影响力和凝聚力，也会使其参与全球治理的能力大打折扣。为此，应积极考虑实施“建设性介入”政策，即在坚持“不干涉内政”原则基础上，在充分尊重成员国和有关当事国国家主权和领土完整前提下，依据成员国和当事国需求，采取必要的介入措施，以帮助化解矛盾，缓和危机，防止事态恶化，引导事态向积极方向发展，切实维护当事国乃至整个地区的安全与稳定，彰显上合组织“负责任国际组织”的威望。