治理转型视角下政府会计对政府绩效评价研究

(常州工业职业技术学院 江苏 常州 213164)

一、引言

十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出要把我国制度优势更好转化为国家治理效能[1]，这意味着我国政府治理转型将迎来新征程。

2018年9月25日，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确指出：全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求[2]。这一要求凸显了政府绩效在政府治理过程中的重要性。

在政府治理转型升级背景下对政府绩效进行评价，既可以监督公共权力的执行效果，还有助于提高执行效率、优化资源配置，从而实现国家治理能力现代化的战略目标。

二、政府绩效及其评价

根据现有文献总结，政府绩效的内涵丰富，至少涵盖了基于责任的绩效、使用者权力的绩效、顾客服务的绩效、执行效率的绩效、结果和效益的绩效、资源配置的绩效以及公共价值创造的绩效等多种层次。学术界对“政府绩效评价”的讨论大致分为四类：一是强调“结果导向”，关注政府实行公共政策、进行公共治理的效率和效果；二是强调“过程导向”，关注政府行为的规范性和履行政府职能的效率性；三是强调“能力导向”；四是强调“综合导向”，认为绩效具有多维度、综合性[3]。国内大多数学者比较认可第一种观点。在我国，政府作为执行人民权力的受托代理人，通过实施公共权力产生的结果就是政府绩效，评价绩效是基于结果导向的，运用一系列科学指标，分析测算政府投入产出的效率和活动效果的过程。政府绩效评价作为一种辅助政府治理的科学手段，遵循“花钱必问效、无效必问责”的原则，既具有监督和反馈政府公共权力的执行情况的功能，也起到为政府经济决策提供可靠依据的作用，进而帮助改善政府治理，实现政府治理体系和治理能力现代化。

三、治理转型对政府绩效评价的客观要求

我国社会发展进入新时代，十九大提出社会的主要矛盾已经发生改变，相应地国家治理战略目标也随之适当调整。作为政府治理工具的政府绩效评价是一项动态活动，只有紧跟政府治理转型的步伐并且做出相应地转型调整，搜集当前政府治理亟需且有效的评价信息，才能称之为科学管理的治理工具。

(一)政府绩效评价要体现治理转型的价值观

十九大报告提出：全面深化改革的目标是“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化”。这是从国家战略层面提出全局型的治理转型要求，在此种背景下政府治理要平衡好经济发展效率和社会公平正义之间的关系。同样，在治理转型阶段政府绩效评价也要遵循这一价值观。经济发展效率的价值观决定了经济性与效率性仍然是政府绩效评价中至关重要的因素。经济性是指同样产出的投入最小，效率性是指以最少的投入换取最多的产出。政府治理层面上的经济性与效率性是指政府投入一定的人力、物力和财力等资源，从而为普通民众提供的社会公共产品或者服务以及特定政府职能目标完成情况的综合表现。目前经济发展主要是从经济性与效率性的角度进行评估，也就是考虑政府投入产出率，然而考评的结果并没有和发展规划目标相匹配。所以，在评估政府绩效时候不仅要考虑“结果性”，更要测评预算绩效目标完成的“效果性”。所谓“效果性”就是摒弃无用的政府投入和产出，重点关注对达成治理目标有效的部分。结合“结果性”和“效果性”的评价可以比较全面地考量政府治理目标的达成情况。在当今社会治理转型期，许多法规制度仍待进一步完善和发展，十九大报告提出“建设人民满意的服务型政府”的价值理念，因此，政府在进行绩效评价时必须还要兼顾社会公平正义，“公平性”、“效率性”和“效果性”是社会治理转型阶段政府绩效评价必不可少的价值观，只有从多维度进行综合评估，才能推动社会治理走向成熟。

(二)政府绩效评价要体现治理变革的具体维度

政府绩效评价的目的是评估事物发展是否符合预先设定的目标，以及为纠正现实与目标之间的偏差提供参考。治理转型期是政府治理体系和治理能力从缺位走向完善的改革阵痛期，这阶段的政府角色定位有待进一步明确，政府与市场的关系探索着走向平衡。在当今政府治理转型的关键阶段，如果对政府绩效进行评价时，仅仅关注政府治理的结果，而忽视治理的过程，会错失改革进程中的关键节点，如“法规的完备性”“举措的创新性”“政策的适应性”等方面。为了更好更全面地对政府绩效进行评估，应从政府治理变革的维度入手，体现政府治理变革的过程，把有助于政府治理变革的过程性评价内容纳入到政府绩效考评的范畴之中。

(三)政府绩效评价要适应治理转型主体的能力现状

有效的评价主体必须具备拥有评价政府工作绩效的能力，也就是能够参与评价、评价的内容能够得到重视，进而发挥出评价应有的作用。政府绩效评价作为政府治理进程中的重要科学管理工具，也要根据社会治理体系的变化而不断加以完善。理论上来讲，公众个人、非营利性的组织团体和科研机构都是政府绩效评价的主体，但就有效实施评价的可能性来说，这是不现实的，因为他们不具备进行有效评价所需的完备信息。所以说多元评价主体是一种理想化的理论状态，在新时代治理改革的现实进程中，不同评价主体由于参与评价的机会、能力和比重的不均等，政府拥有信息搜集便利等天然优势，仍旧是主导绩效评价的重要主体。

四、政府会计优化政府绩效评价的实现路径

在治理转型视角下，为了建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的家底，政府会计改革应运而生。政府会计具备双体系、双功能、双分录的特点，在国家治理现代化进程中起着关键性作用。政府会计信息具有信息效应、问责效应等，可以监督政府受托责任的履行情况，保证公共资源的有效配置和公共权力的有效使用。

(一)基于政府履职能力的政府会计优化绩效评价的路径分析

政府履职能力的高低取决于政府提供公共产品或者服务的能力，公众可以从政府会计披露的相关信息来判断政府履职能力的高低，如政府为了提供公共产品而因此产生的负债或者承担的社会义务。财务会计与预算会计适度分离又相互衔接的政府会计制度下的政府会计信息，可以从财务会计的资产负债结构情况和预算会计的预算执行情况双重维度进一步监督和优化政府履职能力。

1.政府会计信息全面披露资产、负债要素

按照新公共管理理论提出的建立“企业型政府”的要求，政府要像企业一样定期对社会公众披露政府资产负债状况以及收入费用情况，通过编制财务报表的形式向社会展示受托责任的履行程度。与传统财务报告不同，政府会计体系下的综合财务报告涵盖范围广泛，除了传统资产、负债要素，还引入固定资产折旧、无形资产摊销、受托代理资产、负债等和企业类似的会计要素。此外，政府会计信息还要解释如公共基础设施、政府储备资产、自然资环资产和环境债务等特殊项目。利用政府会计进行绩效评价，目的就是为了细化政府会计目标，准确、完整地将政府履行公共受托责任消耗的资源与取得的成果结合起来，并对公共受托责任的完成情况合理评估。

2.政府会计信息揭露预决算情况

每年各级政府都会在公开的政府网站上披露预决算情况，预算是政府计划下一年重点任务的资源配比，决算是反映本年度预算目标完成情况的结果。公开的预决算信息是社会公众有效评估政府履职绩效的重要渠道。完整的政府会计信息可以全面反映政府预算执行情况。过去，采用收付实现制的核算体系下预付账款并不形成预算支出，会造成政府单位实际有这一笔费用，而在预算执行角度由于不属于本期应承担的义务所以不能作为预算执行进度指标；现在采用权责发生制的政府会计核算体系下，财务会计仍然计入预付账款，但预算会计层面则会形成一笔对应的支出。兼具财务角度和预算角度的政府会计信息的披露，可以全面反映政府预算执行进展，为准确评价政府绩效提供参考。

(二)基于投入产出效应的政府会计优化绩效评价的路径分析

政府绩效评价要重点关注财政投入产出比即财政资产的使用效率问题，从一定程度上高效率的投入产出比反映着较好的政府绩效。研究政府投入产出比可以从公共资源配比的合理性、使用的效率性等角度入手，考虑到人类的非理性特征以及利益诱惑等外部因素，政府资源使用过程中难免会出现效率低下的现象，这就需要把投入的资源与产出的效果进行对比。政府会计可以优化投入产出的绩效评价方式，一方面政府会计引入成本会计内容，帮助政府实施投入产出成本核算，关注控制成本，注重提高资源的使用效率。另一方面，政府会计作为一种可以量化的信息系统，可以为评价政府公共服务职能、优化公共政策方面提供数据支撑。

政府会计可以有效计量投入和产出。政府投入是政府在开展活动过程中耗费的各种资源总和，政府会计可以准确核算和反映各项成本的支出使用情况。政府产出是政府向社会公众提供的公共产品或服务，如国防军事、教育文化、基础设施建设等，政府会计可以确认和计量政府公共产品的数量和使用效率等，为评价政府投入产出效应提供可靠依据。通过分析政府投入产出效应来监督政府公共资源的使用效率，可以帮助政府部门做出相应调整，进而有助于对政府绩效进行有效评价。

(三)基于政府活动效果的政府会计优化绩效评价的路径分析

所谓政府活动效果就是政府提供的公共产品或服务产生的社会效应，也就是政府各项投入在政治、经济、社会、文化等各方面造成的结果。评价政府活动效果，可以从定量和定性双重维度，结合财务和非财务的指标，并注重对社会造成的影响和治理效益。

1.利用政府会计信息测评政府财政风险

政府财政风险是由于各种不确定的因素，财政正常支出出现困难，导致经济下行、社会出现动荡。为了尽可能规避财政风险，维护社会经济平稳发展，可以采用政府会计信息系统来量化财政赤字率、税收负担率等可测量的指标，进而对于政府债务情况进行评估，一旦超出正常范围出现预警。

2.利用政府会计信息测评政府应对公共危机能力

公共危机是由于突发性自然灾害、社会运行机制失灵引发的危及公共安全和正常秩序的危机事件。在公共危机发生时，政府会计信息可以全面监督与反映各项财政收入和社会捐赠情况，帮助政府积极采取措施应对公共危机，进而提高测评政府应对公共危机能力的科学性和准确性。

五、结语

治理转型阶段，党中央提出要努力建设人民满意的服务型政府。对政府进行绩效评价可以客观反映政府履行公共受托责任情况，而明确政府会计对政府绩效的作用过程，有助于优化和发展政府会计，也同样有助于更好的发挥政府职能。本文选取当下治理转型的特殊时期，研究政府会计对政府绩效评价的作用，大致可以从三个层面表现，分别是政府的整体履职能力、投入产出效应和政府活动效果。政府会计清晰地披露政府各项资产负债、预算执行情况，反映政府履行公共受托责任的能力；披露占用、使用公共资源的情况，进而提高资源的使用效率；通过防范财政风险、应对公共危机的行为披露政府对社会的影响。通过政府会计的信息披露，可以实现有效制衡公共权力和优化公共资源配置，进而达到科学评价政府绩效的目的。