农村集体经营性建设用地入市障碍及其对策分析——以广西北流市为例

(广西大学公共管理学院 广西 南宁 530004)

一、前言

自改革开放以来，随着我国经济社会的快速发展，工业化与城市化水平的提高，城市和农村发展二元结构俞演俞烈，城乡之间的差距也逐渐越来越大。2013年11月党的十八届三中全会提出了，“在符合土地利用、城乡发展等相关规划和土地用途管制的前提下，可以允许农村集体经营性建设用地进行出让、租赁、入股，集体经营性建设用地实行与国有建设用地土地同等入市、同权同价[1,2]”。这个划时代的改革决定是我国农村土地管理制度继续深化改革、推进城乡发展一体化的重要改革举措之一[3]。为了大力推进农村集体经营性建设用地入市交易流转，2015年1月国务院颁发了开展集体经营性建设用地入市试点工作的意见[4]，宣布在全国范围内挑选出33个县市区进行探索实施农村集体经营性建设用地入市试点[5]。值得令人期待的是，广西北流市是33个试点县市区之一，也是广西唯一一个试点县市区，对改革壮乡农村土地制度极具参考价值。

自2013年十八届三中全会提出了开展农村集体经营性建设用地入市之后，学术界对农村集体经营性建设用地入市的相关研究越来越多。陆剑提出集体经营性建设用地入市的关键之处是制定法律规则体系。韩松认为要实现集体经营性建设用地和国有土地的一样入市，相同权利相同价格，需要建立完善土地利用总体规划和土地用途管制制度，尽快制定农村集体经营性建设用地入市的规范程序。赵磊认为充分调动农民群体对入市流转交易的积极性是集体经营建设用地入市流转试点的重要之处[6]。伍振军提出通常上农村集体经营性建设用地是指用于建设乡村(镇)企业等具有生产经营性质的农村建设用地。孔祥智认为现阶段农村集体经营性建设用地入市主要解决农地所有权归属不清、收入收益分歧较大等问题[7]。目前学术界对于农村集体经营性建设用地入市问题的研究主要是对于其法律制度、产权关系、收益分配和入市主体的研究，而全面深入对入市面临的障碍及其对策研究较少。本文主要通过分析广西北流市农村集体经营性建设用地入市中面临的各种障碍，然后总结归纳北流市入市试点的经验和对策，为使农村集体经营性建设用地入市在全国范围内全面推广农村土地制度改革提供一些值得参考借鉴的建议。

二、北流市农村集体经营性建设用地入市试点基本情况

(一)北流市概况

北流市位于广西壮族自治区的东南部，离广东西部很近，地理位置优势和交通优势都比较明显。全市土地总面积2457平方公里，一共辖22个镇、3个街道办事处，278个村、12 个社区，总人口约150万。2015年，北流市GDP约为284亿元，城镇居民的人均可支配收入约3万多元，农民人均纯收入约1.1万多元。

(二)北流市农村集体经营性建设用地入市成果

2015年1月，广西北流市在被列入全国农村集体经营性建设用地入市试点地方之后，于2015年3月首先建立了农村产权交易中心，为农村集体经营性建设用地入市建立了可以进行合法交易的平台。北流市积极探索推进集体经营性建设用地入市试点工作，目前已经探索出了出让、租赁、抵押、作价入股等多种交易方式。据相关统计显示，截至2017年9月，北流市农村集体经营性建设用地入市土地总面积190.73公顷，成交价款4.85亿元，入市49宗土地，其中出让43宗、出租4宗、实现抵押2宗[8]，取得了相当不错的成效，吹响了广西农村土地改革的号角。

三、北流市农村集体经营性建设用地入市障碍分析

(一)法律制度制约

我国城乡土地固有的二元制制度结构，被广泛认为是制约农村集体经营性建设用地入市最大的法律法规障碍[9]，从法律层面上制约了集体建设用地进行交易。根据我国《宪法》和《土地管理法》等相关法律的规定，我国城市土地和郊区土地属于国家所有，除此之外的土地属于集体所有。与此同时，《土地管理法》和《物权法》等法律对城市土地的可以进行交易的权利进行了十分有效的保护，但是农村集体经营性建设用地却被禁止入市交易，两者土地权利对比差距十分明显。《土地管理法》第六十三条规定了，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或用于其他非农建设”，限制农村土地进行经营性生产建设，严重制约了农村地区的发展，导致城乡差距越来越大。土地的相关法律法规制度已经严重障碍了农村集体经营建设用地入市，可谓是困难重重，缓慢前进。现阶段33个试点县市区还不断在“摸着石头过河”探索入市方法，因此也导致了农村集体经营性建设用地入市进程十分缓慢，效果不够明显，土地法律制度改革力度还需加大。

(二)土地产权权属关系十分复杂

根据我国目前的《土地管理法》规定，农村集体经营性建设用地的权利主体主要有乡镇农民集体、村民委员会、村集体经济组织和村民小组集体等，主体数量多而不明，土地产权权属关系十分复杂，历史遗留争议也多。土地产权权属的所有权主体不明晰，法律没有明确具体指出“集体”所指谁，在《宪法》和《土地管理法》法律层面和试点入市实践中都不够明晰。

(三)入市收入利益分配分歧较大

由于农村集体经营性建设用地入市目前还是处在试点阶段，集体经营性建设用地入市的收入利益分配至今没有具体合理适用的分配标准。对可以进行分配的合理比例、分配主体、分配方式还是处在探索阶段，非常难做到平衡政府机关、农村集体、农民个人三者之间入市利益的均衡，所以极易造成了在农村集体经营性建设用地入市流转利益的分配上发生了分歧较大的问题。

(四)缺乏统一的流转平台

在我国现行的土地管理制度情况下，全国只有国有建设用地使用权交易存在正规统一的交易平台和位置相对固定的交易地方。目前我国政府土地管理部门还没有专门成立农村集体经营性建设用地可以进行交易的统一交易平台，没有可以进行交易的统一交易平台这个问题已经制约了农村集体经营性建设用地进行合法交易，甚至有时候进行私自隐性交易。

(五)集体经营性建设用地不符合现行的土地等相关规划

我国现阶段的乡镇土地利用总体规划一般只详细编制到了重点乡镇，而普通乡镇的土地利用总体详细规划却没有。同时，农村发展规划通常上编制比较随意，经常随意修改的很常见，一般存在着定位不准确、用地布局零散、功能分区不太合理等诸多规划问题。另外，因为还受到了土地用途管制的限制，许多农村集体经营性建设用地在用途上不符合相关规划，往往也很难入市流转。

四、北流市农村集体经营性建设用地入市解决对策

(一)修改完善相关法律法规条款

政府土地管理部门应该加快修改完善土地相关法律法规条款，修改不合理的限制农村集体经营性建设用地入市法律条款。例如，可以把《土地管理法》第四十三条修改完善为“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，可以依法申请使用国有土地，也可以依法申请农村集体经营性建设用地，同时使用农村集体经营性建设用地的权益也可以得到法律的保护”。

(二)加强土地确权登记颁证工作

政府土地管理部门的相关工作人员要深入到农村各个地方，大力开展宣传入市政策工作，向农民集体解释清楚土地进行集体经营性建设用地入市的重要意义，必须要让农民充分了解土地确权的重要作用，让广大农民群众积极参与和配合集体土地确权工作。

(三)完善入市利益分配制度

允许农村集体经营性建设用地不用经过征地而直接入市，必然会触及依靠土地收入财政的地方政府利益，毕竟现阶段土地税收收益一般都占了政府财政收入来源的非常大比例，因此需要加快建立完善公平、合理、均衡的农村集体经营性建设用地入市流转利益的分配制度。入市利益分配要处理好国家财政、土地所有者、村集体成员、基层政府财政之间的分配比例关系，保证在收益分配中的公平和公正，减少各种不必要的利益冲突矛盾。

(四)建立城乡统一的建设用地交易平台

要加快建立我国城乡统一的建设用地交易平台，可以将农村集体经营性建设用地和国有建设用地纳入统一的交易平台，真正的做到同等入市。可以把集体经营性建设用地放到现有的国有建设用地交易平台。在相统一的有形交易市场上，村集体经营性建设用地可以根据国有建设用地交易程序进行交易，可以充分发挥市场的支配调节配置作用。除了建立城乡统一的建设用地交易平台，也要在二级抵押融资市场对集体经营性建设用地权利进行适当保护，不能损坏取得集体经营性建设用地使用者的权益，以免已经入市的成果被损坏。

(五)加强相关利用规划管控作用

可以通过修改完善《土地管理法》，提升土地利用总体规划的法律地位。对于目前已有的存量农村集体经营性建设用地，如果符合现行的土地利用总体规划和用途管制的，可以依法允许入市；如果按照现行土地利用总体规划和用途管制不能够用于入市流转的，不能允许入市。

五、结语

允许农村集体经营性建设用地入市，是我国农村土地制度领域改革的重要变化举措，开始打破了原有的城乡土地二元结构制度，意义重大，影响广泛，同时这也是我国广大农民朋友寄予厚望的一项改革措施。虽然现阶段农村集体经营性建设用地入市面临着许多障碍，如法律制度障碍、收益分配分歧较大、产权权属关系复杂、监督管理难度大等诸多问题，但是只要不断通过创新土地制度改革，在全国范围内广泛探索推进农村集体经营性建设用地入市流转的方式和规则，最终会顺利推进农村集体经营性建设用地入市流转交易。改革完善我国农村土地管理制度，不断缩小城乡发展差距，提高农村的生活水平和质量，真正地实现城乡一体化发展。