农村环境治理的路径选择分析

(广西大学公共管理学院 广西 南宁 530004)

一、农村环境治理的缘由

在发展经济的同时，要加强环境保护与环境治理，避免走先污染后治理的发展老路已成为全社会的共识。长期以来，我国城市与农村发展的二元结构使得近年来农村环境恶化加剧，邻避冲突使得大量的高污染企业转移到广大农村地区与西部地区，农村环境治理已经成为新农村建设的绊脚石。具体说来，农村环境治理的紧迫性主要表现在以下几个方面：

(一)进入21世纪以来，农村环境问题已经成为全社会关注的焦点问题之一

随着农村工业化的不断推进与城乡一体化的加速和农民生活方式的改变，农村环境问题日益凸显，垃圾围村、土地污染、地下水污染、大气污染等已成为美丽乡村建设的重要障碍。环境的污染不仅使得农产品重金属超标，农产品品质下降，也严重的影响了农村居民的身心健康。2007年时任中国农村工作领导小组办公室主任的陈锡文在一次访谈中提到，因环境问题引发的群体性事件已经占到群体性事件的20%，并且这个速度还在增长，因环境问题引发的冲突已经占到了农村群体性事件的第三位[1]。2011年时任环保部副部长李干杰表示，近年来环保部接受群众来访来信中，其中涉及环境问题的来信占70%，来访占到了80%[2]。

(二)日益突出的农村环境污染问题，成为我国政府关注的重点问题之一

让农民喝上干净的水，呼吸无污染的空气，吃上安全的粮食，在良好的环境中生活与生产是各级地方政府的重要工作目标之一，也是新农村建设与乡村振兴计划的内在要求。长期的城乡二元发展格局使得在环境治理方面一直存在着重城市、轻农村的问题，加之农村环境污染面源广而多，因此农村环境治理一直是整个社会环境治理中的薄弱环节[3]。该局面自2008年以来得到了极大的改善。2008年7月，国务院召开了第一次全国农村环境保护工作电视电话会议，会议决定开展农村环境综合整治，并为此安排中央专项资金，紧接着我国开始探索在农村环境治理中以奖促治、推进农村环境连片整治工作。随着2013年10月首次全国改善农村人居环境工作会议在浙江召开，2015年第二次全国改善农村人居环境工作会议在广西召开，2017年1月环保部会同财政部发布了《全国农村环境综合整治“十三五”规划》，农村环境治理被推向了高潮。

(三)因农村环境污染引发的群体性事件，成为建设和谐社会的重要障碍

由于长期的城乡二元发展格局，大量的高污染企业迫于城市日益趋紧的环保标准而转向农村，在推动农村经济发展的同时，也给农村造成了重大的环境污染。近年来因农村环境污染而引发的恶性群体性事件频繁见诸报端。这些群体性事件将政府、企业与村民对立起来，不仅严重危害了当地村民的生命健康，更使得基层政府在群众中公信力严重散失，也成为社会主义和谐社会建设的重要障碍。

二、农村环境污染的现状

长期的城乡二元发展格局与农民生产生活方式的改变使得近年来农村环境污染的速度有不断加快的趋势，总结起来，农村环境污染主要表现在以下几个方面：

(一)城市工业污染的农村蔓延

随着城市居民的环保意识加强与环境整治力度加大，大量的高污染企业被招商引资到县一级的农村地区。这些企业的进驻给地方政府发展经济贡献了力量，与此同时也给广大农村地区造成了严重的环境污染。特别是21世纪之初，大量的县级政府建设了工业园区，这些工业园区成为高污染企业的藏身之处。城市工业污染的农村蔓延已经成为农村水污染、空气污染、土壤污染与噪音污染的罪魁祸首之一。

(二)农业污染成为威胁农作物安全的重要原因之一

随着农业生产方式的改变，传统的农家肥施肥与灯光捕获害虫的方法被化肥和农药替代，大量的化肥和农药不断使用，给水体、土壤造成了严重的污染。根据有关数据显示，目前我国农业生产中每公顷化肥的用量已经超过400千克，是世界公认的225千克/公顷的1.8倍多，更是欧洲国家的4倍多。相关研究表明，当化肥用量超过每公顷225千克一倍以上时，就会造成土壤酸化，土壤酸化导致缓冲污染物的能力显著下降，最终导致农药中的大量重金属被农作物吸收，导致农作物重金属含量超标，“镉大米”事件就是典型的例证。随着雨季的到来，稻田中的化肥与农药流入周围的池塘与江河中，引起周边水体富营养化，浮游植物大量繁殖，从而导致江河、池塘缺氧，大量鱼类死亡或者重金属超标，给农业生产造成损失，也给农作物安全造成了威胁。

(三)生活污染对环境的损害进一步加剧

随着近些年经济的不断高速增长，农村居民收入也在不断增加，消费能力也显著提高。而农村薄弱的环保意识和欠缺的环保设施(垃圾桶、垃圾处理厂等)使得大量的生活垃圾露天存放、随意丢弃。这些生活垃圾又以白色垃圾居多，虽然目前我国在超市执行严格的塑料袋付费制，但是此项政策在广大农村地区由于小商贩居多并没有得到很好的实行。这些垃圾要么直接露天焚烧，要么直接丢弃，给农村环境污染造成严重污染。虽然近些年地方政府大力整治农村环境，推行“门前三包制”，但囿于环保资金的匮乏，配套的环保设施无法跟上，导致大量的生活垃圾填埋现象。垃圾填埋使得垃圾由地下转入地下，不仅与环境治理无补，还占用了大量土地，加剧了土壤的污染，更直接影响垃圾的进一步处理。

三、农村环境污染的成因分析

从以上的分析中，我们可以得知，随着城镇化的推进、农业生产方式的改变、农村居民生活方式的改变，广大农村地区正遭受着日益严重的环境污染，并且有进一步恶化的趋势。近年来各级政府也纷纷出台了各种有关农村污染治理的法律法规，对农村环境进行治理，但效果却不够理想。究其原因，主要有以下几个方面：

(一)农村环境的公共物品属性

公共物品是指具有消费上的非竞争性和收益上的非排他性的物品，所谓消费上的非竞争性是指任何消费者对公共物品的使用并不影响他人的使用，所谓收益上的非排他性是指该物品在供给过程中无法通过技术条件将他人收益排除在外，以此标准来衡量，农村环境显然具有公共物品的属性。然而，具有公共物品属性的农村环境却具有较强的负外部性，即在对外排污的过程中存在着私人成本和社会成本不一致[4]。城市工业农村蔓延的乱排乱放，生产方式的改变造成的生产污染、生活方式改变带来的垃圾随意丢弃，而污染者却不为此付费，即使付费，收益也远远高于成本，进而引发公地悲剧。

(二)地方政府政绩冲动使然

我国广大农村地区由于经济发展落后，地方政府官员为了发展当地的经济，引进了大量的企业，而这些企业很多都是城市淘汰的高污染企业，这些企业的引进推动了当地的经济发展，但也带来了严重的环境问题。而某些环保部门却趋于地方政府的压力对企业的环境污染行为消极怠政。另一方面，长期以来我国将主要的环保监管力量集聚在城市地区，对于广大农村地区，却成为监管盲区，这进一步加剧了农村环境治理的困难。

(三)农村环保资金匮乏

农村环境治理是一项复杂的系统工程，需要充裕的资金投入及后期维护。长期以来，在城乡二元体制下，城镇环境保护得好较多投入，各项环保基础设施渐趋饱和，而在人多地广的广大农村地区，环保保护投入十分有限。近年来，在美丽乡村建设、乡村振兴战略安排下，中央及地方政府为农村环境保护提供了大量的资金，但与巨大的需求量相比还存在较大的缺口。另一方面，由于广大农村地区污染点多面广，污染处理设施难以法规规模效应以至难以吸引社会资本进入。即使一些地区在政府资金支持下建立了部分环保设施，也因为缺乏维护资金而难以为继。

四、农村环境污染的治理途径

我国农村地域广阔，农村环境质量直接关系到人们群众的身体健康，关系到乡村振兴战略的实施，关系到美丽中国的建设。鉴于我国农村环境治理的现状，我们应树立绿水青山就是金山银山的理念，转变污染治理方式，打赢农村环境治理这场攻坚战。具体而言，农村环境治理的途径有以下几方面：

(一)建立环境污染的多元治理体系

现代治理体系应是政府、企业、社会共同参与的多元治理体系，而在广大农村，环境治理仍由当地政府主导，以政府为主的单一治理模式不仅需要投入巨大的人财物资源，且由于信息的不对称性，政府很难掌握农村环境污染的所有情况，很大程度上也无法了解农村居民的环境诉求[5]，导致环境监督不力。而构建政府、村民、企业、社团共同参与的多元治理体系则可以集多方合力，共治环境污染，实现农村环境治理的长效机制。府应引导农民积极参与农村环境保护中，鼓励社会资本投入到农村环境基础设施建设中，培育环保组织参与农村环境保护和治理，构建政府、村民、企业、社团的多元治理体系。

(二)强化新型农民的环保意识

科技的不断发展，近年来大量的先进农业技术在农村得以运用，部分接受过先进教育的农村务工人员开始回乡创业，成为新型农民，这些农民掌握了一定的农业技术，文化程度相对来说比较高，成为了农民中的“精英”，政府在农村环境治理过程中，要重视对村干部和农村精英环保意识的培养，通过增强这部分人的环保意识，通过他们来影响周围的村民，从而提高农村居民的整体环保意识，只有农村居民的整体环保意识得到了提高，农村居民群体才会热衷于农村环境保护中来[6]。

(三)提高农村环境治理在地方政府政绩考核中的权重

长期以来，以GDP作为主要考核目标的政绩考核标准一方面使我国经济得到了飞速的发展，另一方面使环境付出了沉重的代价，当我国的经济发展进入到新常态以后，这种政绩考核理所应当有所改变。习近平总书记在十九大报告中提出要始终践行绿水青山就是金山银山的发展理念，对于县级及以下政府，农村环境治理理应成为地方政府政绩考核的重要参考依据，形成以提高环境效益作为地方经济发展新的增长点的 政绩观。只有将农村环境保护与治理纳入政绩考核中，并把它作为重要的参考依据时，地方政府才有足够的动力去推动农村环境的保护与治理工作。

(四)执行严格的农产品收购制度

一方面，在农业生产中，各级农业技术人员要通过各种途径和方法向村民宣传科学施肥，合理使用农药的科学种植方法。另一方面，政府要制定严格的农产品收购制度，对于重金属超标、农药残留超标的农产品坚决不得收购，不能通过走关系，降价等收购收购污染农产品。这样一来，当农民发现自己种植的污染农产品无法出售时，自然会改变生产方式，按照科学的方法进行农业种植，从而遏制了农业生产可能带来的农村环境污染。

(五)强化农村环境治理资金的监督

随着农村环境治理问题成为焦点问题，《全国农村环境综合整治“十三五”规划》、《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》等一系列文件的出台，用于农村环境治理的资金也会不断增多，为了确保资金不被无效使用和挪用，要进一步加强对农村环境治理资金使用的监督，特别是加强对乡镇一级的农村环境保护资金的监督，防止农村环境治理资金的无效使用和挪用。