政府水环境治理责任：发生逻辑、缺失行为及其制度回应

薛丁辉

(1.中国浦东干部学院 博士后科研工作站，上海 201204；2.中国人民大学 博士后科研流动站，北京 100872)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在坚持和发展中国特色社会主义道路的实践中提出了一系列关于生态文明建设的科学论断，生态文明建设的思想和实践不断得到丰富和发展。水生态环境治理是国家生态文明建设的重要内容，同时水生态环境服务是政府公共服务的重要组成部分。面对当前水环境问题的愈发加剧，社会公众对美好生活的需要同生态环境公共产品供给不足之间的矛盾已成为一个社会关注的问题。党的十九届四中全会从坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度对“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”作了深刻阐述，生态文明制度的构建和完善是执政党建设的根本，也是政府生态责任担当的基础和保障。[1]32-34水生态环境治理责任的缺失在很大程度上源于制度的不完善，这亟需政府从理念、行动到结果重新审视自身的社会管理责任，把人水和谐共生发展作为“人与自然生命共同体”的重要组成部分，构建适应社会经济发展的水生态环境治理制度体系，将制度优势转化为责任落实，以提升政府水生态环境治理的效能和现代化水平。

一、政府水生态环境治理责任的发生逻辑

责任的逻辑起点是角色，角色是个体或组织在特定社会关系中的坐标定位[2]23。政府作为社会公共产品的主要供给者，其主要职能是以人民的利益为核心为人民提供服务。政府的任何行动都被看作是人民自己通过政府为代表所进行的行动，尤其对公共利益的追求需要一种精心设计的责任结构以确保以人民名义行事的政府为人民的利益付出最大的努力[3]264。水生态环境是人类不可缺少的公共产品，在使用上无排他性，但在消费上具有竞争性。可以说，政府对水生态环境保护和治理负有天然的义务和责任，这是政府的本质决定的，也是现代政府公信力存在的价值根基。

(一)人民对美好生活的需求：水生态环境治理责任生成的动力源泉

从近代人类历史发展的进程看，经济社会的快速发展确实带来物质财富的增加，但并不是所有的发展都能带来幸福生活。当发展超越一定生态界限，更多的物质充盈并不能体验、充实美好生活的需要，有人称之为“发展的异化”或者“发展的代价”。“美好生活”其本质上是对人类价值理性的一种重构，在这个过程中“人与自然关系”的伦理价值判断是最为基础的。从这个层面来说，以个体或某个组织的利益为目标的价值理性实际上是一种非理性思维，也是人类社会诸多问题存在的根源。人类的生存发展与水保持着密切的关系，全球水环境危机是当前各个国家共同关注的现实问题，水生态系统的可持续发展已然成为人民美好生活的现实需要和基础条件。对于为人民群众提供福祉的政府来说，必须担负水生态环境保护和治理的责任，政府采取的任何人与水的对象化活动都必须考虑是否对社会的利益和人民的幸福造成影响，以可预见的行为后果的“善恶”作为道德判断的标准，而不是仅仅依靠主观的意图、信念付诸行动。正如马克斯·韦伯在《以政治为业》的一次演讲中对政治家只注重权力运用不考虑行为后果进行了批判，认为“能够深深打动人心的，是一个成熟的人(无论年龄大小)，他意识到了对自己行为后果的责任，真正发自内心地感受着这一责任”[4]116。从韦伯对政治家的责任伦理看，饱含了对人民主体地位的尊重和认同，也就是政府需要为了人民而存在，而不是人民为了政府而存在。为人民群众提供安全的水生态环境等公共产品是人民群众享受美好生活的物质基础，其成效直接体现了政府以人为本、执政为民奋斗目标的实际成效。

(二)社会公共权力的掌控：水生态环境治理责任生成的前提条件

亨利·法约尔(Henri Fayol)认为：“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。凡是权力行使的地方，就有责任。”[5]25政府权力来源于人民意愿，权力的产生建立在公民与政府二者契约的基础上，这决定了现代政府应当是责任型政府。在处理与公民的关系问题上，由权力本位向责任本位转变这是必然趋势，政府行使权力的过程实质上也是担当责任的过程。水生态环境是人类赖以生存、不可或缺的公共产品，水生态环境治理的公共性、公益性特点和政府的公权代表性特征，需要政府把责任伦理作为水生态环境治理的内在诉求，发挥政府的主导地位和作用。具体来说，作为社会公共权力和公共利益的代表，政府是水生态环境保护理念的宣传者、政策的制定者、实践的监督者，政府有责任为社会提供优质生态产品和良好的生态服务。从外部性特征看，水生态环境问题是一个典型的外部不经济现象，很多企业不愿意承担水生态环境治理相关的投资，现实的物质利益遮蔽了企业的经营伦理和生态责任，对应当担负的社会责任视而不见。这种现象无法正确反映自由市场中市场主体的成本和收益，其本质就是市场主体成本的社会化。由于“市场失灵”现象的存在，作为“经济人”的企业无法自觉控制自身行为的时候，为政府干预提供了机会和理由。政府的权力和责任是相互统一的、也是对等的，行使权力不是目的，而是维护公众利益的手段，公共权力的行使需要政府权力价值观的内在约束，也需要外部环境的监督，这将直接影响水生态环境治理的效率发挥与效果呈现。

(三)生态文明建设的战略定位：水生态环境治理责任生成的必然要求

在工业文明时期，人类价值理性的缺失滋生了科技理性、工具理性的过度膨胀，人类产生了主宰自然、征服自然的行为哲学，不可避免地产生生态环境的危机。马克思曾指出，“我们的一切发现和进步，似乎结果是使物质力量具有理智生命，而人的生命则化为愚钝的物质力量”[6]79。人类从“敬畏自然”到“征服自然”，虽然创造了许多物质资本和精神财富，但是这种把自然内在价值排除在人类道德关怀之外的工具理性，导致人与自然关系的矛盾愈发剧烈。党的十八大指出，我们必须把生态文明建设放在突出位置，与经济、政治、文化、社会作为“五位一体”总体布局，贯穿于社会主义建设的各方面和全过程。党的十九大进一步提出全面加快生态文明体制改革，建设美丽中国，明确我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化。习近平总书记在国内外诸多场合论述推进生态文明建设的主张和观点，在2019年北京世界园艺博览会开幕式上，向世界提出绿色发展的“五个追求”，对如何在全球共筑生态文明之基，构建人与自然命运共同体提供了中国方案。水是生命之源、生产之要，是生态环境的控制性要素，水生态环境治理是生态文明建设的重要内容，也是实现美丽中国的重要基础。政府作为经济发展规划的制定者、执行者，需要策应国家生态文明建设战略要求，结合当地环境水文、产业结构和人文条件，重新审视经济发展过程中的水生态环境问题，把责任、义务、正义等道德原则和实践要求贯穿于水法规制定、水生态决策、水生态治理、水生态执法、水伦理观塑造等各个方面和全过程，统筹经济社会与生态环境的协同发展，最终实现人与水的和谐共生[7]。

二、水生态环境治理中政府责任缺失的行为分析

习近平总书记指出，生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人，各相关部门要履行好生态环境保护职责，积极回应人民群众热切期盼，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要[8]。但现实中，很多地区水生态环境污染严重、水生态系统日趋退化，水生态文明建设严重滞后于经济社会发展。有些政府和行政人员在履行水资源社会管理和水生态环境治理过程中出现“责任异化”或“责任虚置”的现象。

(一)思想认识“异化”：水生态环境保护与治理“流于形式”

人类的任何实践活动都受到个体思想意识的支配，如果对客观世界的本质缺乏正确的认识，实际工作的能力和效率就必然受到影响。在水生态环境保护和治理过程中具体体现为一系列浮于表面的应急处置思路和行为，并把这种策略作为自身履行责任的一个重要途径。其一，多数水生态环境治理缺乏系统思维。水生态环境治理存在系统性、长期性和高投入性，在地方资金短缺的情况下，政府过分依赖行政权力来约束水生态环境破坏、水资源过度消耗等行为，经常以“突击整治”“专项整治”“专项行动”等临时性、表面性执法和治理作为地方政府回应水生态环境治理民生诉求的主要手段和措施。这种“治标不治本”的权力管制行为在短期内解决水生态问题上起到了一定效果，但是仅仅运用这种以点为基础的环境治理无法产生出稳定的效果，陷入“反复治理、反复污染”的状态。其二，部分水生态环境考核出于“形式”。有些地方政府和行政人员责任意识和危机意识缺乏，为应对上级政府或相关部门对落实最严格的水资源管理制度、水功能区水质达标、河湖生态管理等方面的考核，在工作汇报中避重就轻、忽视现实情况。比如在某市“河长制”管理工作中，虽然大部分骨干河道的“河长”由地区主要领导担任，但是实际运行过程中部分领导对自己管理的河道都不知情，在落实考核的时候，也是“来查就管，不查不管”，缺乏基层环境保护权责匹配、行之有效的问责免职制度，致使水生态环境治理责任长期处于虚置状态。

(二)责任履行“错位”：权责不明下的生产与供给“一肩挑”

政府由于公权力与公信力的存在，“一肩挑”的身份与地位在公共产品供给方面存在着资源的有效集中、政令的垂直下达等线条优势，其弊端就是导致资源的垄断和权力的“寻租”。[9]在权力和利益、经济与生态之间无法把握二者的平衡关系，导致在水生态环境治理过程中产生责任偏差。从本质上看，责任履行“错位”是政府在水生态环境治理责任上的不正当履行。其一，有些政府部门片面追求经济目标和效益的立竿见影。尽管人们对水环境现实存有诸多不满以及对未来生态有许多期许，但“先发展后治理”的传统发展模式并没有发生改变，部分落后地区对引进企业的环保准入标准偏低，较为发达的地区总是想方设法把高耗能、低技术和高污染的企业向欠发达地区转移。在市场经济社会里，政府政治生活经济化，在追求GDP增长过程中水资源、水生态环境严重透支，涉水行为的监管和水生态产品提供中的责任遭到不断弱化和背弃。其二，执法力度上“人治”色彩的背后就是“有法不依”。虽然我国已经建立了较为完善的水法律法规体系，但在很多场合对造成水生态环境污染的企业或者个人、群体没有严格实行“违法必究”。很多地方的环境执法部门经常会遇到上级意愿与群众意愿不统一的情况，处于“对上负责”与“对下服务”冲突的两难境地。这时的选择，很多执法部门工作人员多数以上级的命令为首要考虑，政府、地方执法部门与企业或个人之间往往会形成利益共同体，致使企业不愿意投资价格昂贵的水污染处理设备或从事保护水生态环境的生产活动。权力的“寻租”导致执法行为的“低效率”，甚至有时候出现执法“负效率”，一定程度上也加剧了贫富差距与社会的不公平。

(三)处理方式“缺位”：“不求有功，但求无过”的“不出事逻辑”

“缺位”主要是面对出现的水生态环境问题存在一种消极应付的行为状态。有些政府和行政人员认为水环境治理需要投入大量人力、物力、财力，且短时间无法看到效益，对待突发事件采取不积极、不迅速、不理会的行为方式，从本质上反映了政府在水生态环境保护和治理中的一种“不求有功，但求无过”的“不出事逻辑”。其一，水污染公共事件的处理上存在拖拉、等待、观望等现象。许多水污染事件都是公众自媒体传播、披露或者大众媒体曝光后，政府才意识到问题的严重性，然后再采取强有力措施将危害降低至最小。这从侧面反映出政府缺乏预见性，没有充分行使其监督、预防等事前管理的职能，政府以及相关部门对水生态环境保护的监督不力，导致监督责任和预防责任的缺失，这成为水污染事件频繁出现的主要原因。其二，信息公开方面存在不及时或不公开现象。政府或环境保护部门在对本地区的水生态环境信息、水污染突发事件的信息公开上的不及时，极不利于政府与公众在水生态环境保护和治理中的合作互动，也不利于震慑涉事行为主体。尤其在督促重点监控的排污企业信息公开上存在责任缺失，企业的基础信息、排污信息、治污设施和运行情况、建设项目环评以及环境行政许可情况、突发环境事件应急预案等内容没有实行公开化、透明化[10]。其三，以生态责任为主导的经济补偿激励政策没有“落地”。由于外部性的存在，政府在水生态补偿问题上存在补偿范围、补偿标准不明确，补偿资金来源缺乏、政策法规体系建设滞后等问题，水生态环境保护和治理与货币补偿出现不对称现象。尤其在流域水生态环境治理中责任主体不明确，缺乏补偿意识和有效沟通协商，导致水生态环境保护和治理责任履行的“真空”。

三、政府水生态环境治理责任提升的制度回应

以上水生态环境治理中存在的一些突出问题，一定程度上与制度不健全有关，“只有实行最严格的制度，最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”[11]129。生态社会主义主张建立一种基于共同所有制和为了整个共同体的利益而对生产工具、生产方式以及财富分配进行民主控制的制度。这对政府水生态环境治理目标的实现指明了方向，也就是共同所有制中水生态环境公共产品的共有性质不能改变，以民主的方式推进享有良好水生态环境福祉的公平化[12]。当前政府责任缺失的行为表现不能正确反映这一本质要求，其主要根源在于责任落实的制度不健全，在于水生态环境治理制度建设的不配套而引起的制度执行力不足。为此，重新审视政府水生态环境治理责任的全过程，完善和发展水生态环境治理制度体系是我们亟需关注和研究的问题。

(一)厚植生态理念：建设和完善水生态文化制度

水生态文化是促进人与水和谐共生的先进文化，是中国特色社会主义先进文化的重要组成部分。水生态文化的制度体系可以规范、调节人与水的实践行为，具有强制性和约束性的特征。马克思主义生态观认为，“人本身是自然界的产物，是在自己所处的环境中并且和这个环境一起发展起来的”，自然的先在性决定了人是自然界的一部分[13]38。遵循自然生态系统规律和内在运行机制，在培育生态理念过程中重新反思人与自然(水)的关系，建立尊重水的价值、权利和爱水、惜水、护水的先进水生态文化体系。建立高效的水生态文化综合决策制度，在制定城市规划、招商引资、产业发展及其他重大经济行为的过程中以人与水和谐发展为基本原则，形成产业发展与生态保护兼顾推进、生态城市与国民经济同步发展的机制，避免以征服者的姿态无视“绿水青山”的人类中心主义倾向。建立地方特色的水生态文化培育制度，以追求人水和谐共生的价值观为引领，建设集水景观与人文景观于一体的水生态文化设施，重点保护涉水古迹，开展水生态环境宣传保护和志愿服务活动，在继承传统文化的同时，传播人水和谐发展的新理念。建立健全生态效益与经济效益相统一的文化创作生产体制机制，完善水生态文化与生态旅游融合发展机制，涵盖商业、文化、休闲、旅游、居住等功能，营造临水亲水的生态旅游产业发展环境。

(二)实行过程严管：全面建立水资源高效利用制度

实施最严格的水资源管理制度，以落实“三条红线”控制制度为关键，推动水资源的高效利用和可持续发展。第一，落实水资源开发利用红线制度，重点落实本地区取用水资源消耗总量和强度双控方案，严把取水准入关，依法将建设项目水资源论证作为行政许可的必要条件，规范取水申请、实地勘查、审批、验收、发证程序，实行取用水总量管理、取水许可管理和全面节约制度，执行江河湖泊排污口设置许可、水资源有偿使用制度。第二，落实用水效率控制红线制度，重点是深入推进节水型社会建设，对非农业用水全面实施定额管理，严格控制高耗水的“八大行业”用水。健全用水效率和效益考核制度，建立以万元地区生产总值用水量和万元工业增加值用水量为主要指标的用水效率考核指标体系，对工业企业和公共用水实行差别定价政策。第三，落实水功能区限制纳污红线制度，主要是完善绿色生产和消费的政策导向，推动水功能区、污水处理达标率以及饮用水源地的保护。建立水资源的监测评价制度，委托专业机构开展各个行业的用水效率和节水效益的统计、监测和评价。加强水功能区、水源地、供水调水、湖泊、湿地、地下水和突发性水污染事故等水资源监测工作，逐步实现水量、水质同步监测与分析[14]。

(三)回归自然生态：健全水生态保护和修复制度

坚持“人与自然是一个生命共同体”的理念，统筹山水林田湖草一体化保护和修复，加强森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态保护[1]34。加强对重要水生态系统的保护和永续利用，创建以国家级水利风景区为主体的水生态环境保护载体，健全国家水利风景区保护制度。完善湿地保护与可持续利用制度，发挥湿地水源涵养、土壤发育、生物生产、生物多样性保护等功能，推动科学设置各类自然保护地以及湿地公园的建设，建成体系健全、空间布局合理的水生态系统网络。推行低影响开发(LID)，解决在城市中心实施大面积生态景观的问题，减缓城市化对水生态环境带来的负面影响，营造人水相宜、和谐的水景观，为实现城市生态设计、公众生态教育与参与、指导城市新城区的规划建设和旧城区的修复提供经验和方案。建立水生态系统健康评估制度，掌握水生态系统活力、组织结构和自我恢复能力等情况，评价、判断水生态系统健康状况，客观认识水生态系统对人类生产、生活和发展的承载能力，从整体主义的视角保护和促进整个生命支撑系统和水生态系统的完整性、连续性和可持续性。按照国家《建设项目环境保护管理条例》的规定要求，落实水工程建设生态环境保护制度，严格执行建设项目需要配套建设的环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度，把项目环评的各项水生态保护、水土保持措施纳入招标文件和施工承包合同，尽可能考虑减少对自然原生态的改变，为维护水生态安全屏障筑牢基石。

(四)深化后果追究：落实水生态环境治理责任制度

发挥政府“绿色指挥棒”功能，建立体现人水和谐要求的水生态目标责任体系、干部考核办法和奖惩制度，明确政府各相关部门和单位相应的责任，把水生态环境治理纳入经济社会发展综合评价体系。出台考核奖励办法，建立激励机制，大幅增加水生态环境治理立法执法、具体任务完成情况、生态环境质量状况、资金投入使用情况以及社会公众满意程度等内容的考查，强化财政、审计、监察部门的督查责任，对水生态治理专项资金实行监督管理。摆脱单纯以发展主义、物质主义支配的评定政绩模式，把绿色GDP纳入政府与行政人员的政绩考核体系，把水资源的消耗、水环境的损害、水生态的效益纳入地区经济发展评价体系，有效落实领导干部自然资源资产离任审计规定，激发政府及行政人员自觉履行水生态环境保护和治理的义务。建立水生态环境治理工作的双重监督机制，人大对水生态环境开展定期检查和监督，督办主要任务和目标的落实，政府每年度开展自评自查，接受人大的监督；畅通社会公众对水生态环境的监督渠道，推行政务信息公开，定期公开水生态文明建设的相关信息内容，形成全方位的社会监督机制。落实水生态补偿和水生态环境损害赔偿机制，运用财政、税费、市场等手段，合理调节水生态环境治理利益相关者之间的利益关系，逐步缓解经济发展与水生态环境保护、水资源节约利用之间的矛盾。规范水资源费、水土保持补偿费的征收标准和使用管理，督促补偿主体、补偿对象切实履行水生态修复和水生态保护职责。