民事公益诉讼中检察机关调查核实权性质之检讨

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

一、问题的提出

在法律赋予检察机关提起公益诉讼的职责之前，调查核实权始终与检察机关的法律监督职责相联系。2001 年调查核实权首个规范文件——《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（以下简称《行政抗诉规则》）出台，2011 年最高人民法院和最高人民检察院共同制定《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见》（以下简称《法律监督若干意见》），上述司法解释充分说明调查核实权在法律监督职责中行使，但效力层级低。直至2012 年调查核实权正式写入《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第二百一十条，在法律上赋予了检察机关在法律监督中享有调查核实权；《人民检察院组织法》于2018 年修订后，第二十条重申法律监督中的调查核实权，填补调查核实权法律规范缺失。理论界对调查核实权的讨论集中于范围界定，亦反映出调查核实权为法律监督服务的性质，正如《民事检察调查权的范围界定》文中所述，民事检察调查权须围绕监督事由展开，并服务于监督事由开展[1]。

后因检察机关承担了提起公益诉讼职责，调查核实权与民事公益诉讼被联系起来并产生了混淆。2017 年《民事诉讼法》修订增设条款①《民事诉讼法》第五十五条第二款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”，检察机关有权在一定条件下提起民事公益诉讼；2018 年最高人民法院和最高人民检察院联合出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼若干解释》），规定“检察机关可以在民事公益诉讼中调查收集证据材料”②《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条：“人民检察院办理公益诉讼案件,可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料。”。由于“调查收集证据材料”与“调查核实权”语言表述上的相似，学者们对二者产生了混淆：《民事检察调查核实权实证分析——以S 省B 市324 起案件为样本》文中认为调查核实权在公益诉讼相关规定中就被称为“调查收集”[2]；《检察公益诉讼的调查核实权研究——基于目的主义视角》一文亦肯定检察机关提起公益诉讼享有调查核实权[3]。

笔者认为，《检察公益诉讼若干解释》其第六条中“调查收集”一词，不应理解为法律监督机关为监督民事公益诉讼审判过程合法性所进行的调查活动，而是检察机关作为原告为支撑民事公益诉讼中自己的诉讼请求而进行调查收集证据的活动。由于条文表述上的模糊不清，长期以来“调查取证权”与“调查核实权”被混淆。因此，先要厘清“调查取证权”与“调查核实权”两个概念，而后进一步探讨在民事公益诉讼中能否行使调查核实权。为此，首要任务是明确调查核实权之性质。

二、调查核实权的性质

调查核实权是指，在法律授权范围内，检察机关为有效履行监督职责，从事实、证据角度补充掌握案件信息，核查原审裁判的合法性、正当性，审查诉讼程序的违法行为等问题的辅助性权能[4]。调查核实权并不包含检察机关为支撑民事公益诉讼中自己的诉讼请求而进行调查收集证据材料的活动，其作为民事公益诉讼原告进行调查收集证据已超越了调查核实权的范围限度。以下本文将从检查调查核实权的历史沿革、法律层级、目的和适用范围等几个方面展开具体分析。

（一）调查核实权的历史沿革

调查核实权为法律监督职责而制定。从其历史沿革来看，早期的调查核实权规定模糊，散见于各个司法解释之中，在条文表述上也并不统一，存在多种不同的表述方式。2001 年检察机关调查核实权之概念首现于司法解释——《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第十八条规定，四种可能需要抗诉的情形下“人民检察院可以进行调查”。2011 年《法律监督若干意见》第三条规定人民检察院对已发生法律效力的判决、裁定、调解可能存在三种违法情形时“可以向当事人或者案外人调查核实”，但是该规定依然没有脱离司法解释的层级。可见，检察核实权的相关规定经历了一个混乱的时期，条文表述随意性强且法律层级较低。既存在使用“调查”一词的情形，也存在使用“调查核实”的情况，2012 年《民事诉讼法》第二百一十条规定“可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”，法律上终于确立了在法律监督职责中行使调查核实权，为民事检察监督提供了强有力的法律保障[1]51-55。“调查核实”成为法律条文中权威的立法用语，在学界中“调查核实权”一词成为学者通用的表述方式。

（二）调查核实权的法律层级

调查核实权由法律进行授权。从其法律层级来看，在对我国民事检察调查取证权进行分析时，应当从法律层面规定出发，在《民事诉讼法》的语境下进行研究和探讨。调查核实权是由法律授权的一项公权力；调查核实权既是公权力，则有被滥用之虞。调查核实权的行使密切关系着人民检察院职权以及诉讼、仲裁制度，同时其对于民事诉讼活动的介入深刻影响着公民的权利，当属于法律保留事项，因此必须以法律形式加以规制。在我国，调查核实权主要法律渊源是《人民检察院组织法》第二十一条①《人民检察院组织法》第二十一条：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。”、《民事诉讼法》第二百一十条②《民事诉讼法》第二百一十条：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”，应当以这两部法律的相关规定为基础进行研究。

由上述法律的相关条文分析可知，调查核实权为法律监督职责服务，法律上该权力与检察机关提起公益诉讼职责并无关联。2018 年《检察公益诉讼若干解释》第六条（“人民检察院办理公益诉讼案件,可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料”）并非检察机关调查核实权的权力依据，其扩张了《人民检察院组织法》与《民事诉讼法》中调查核实权的范围，然而其作为司法解释层级的规定无权罔顾法律原意而改变上位法之规定。如果在法律层面，检察机关被授予的调查核实权只是在履行法律监督职责时享有的；但在司法解释层面，调查核实权却能在法律监督职责之外的公益诉讼中行使，那么，这一司法解释无疑超出了法律条文的原意范围，更超出了司法解释的合理权限。以司法解释突破法律条文的原意无异于造法，以下位法规制上位法势必造成权力架构倒悬[5]，还存在自我授权的嫌疑。

（三）调查核实权的目的与范围

调查核实权为法律监督服务、限于法律监督范围。就权力目的而言，调查核实权为法律监督职责服务。由我国检察机关调查核实权的历史沿革及法律依据可知，调查核实权的相关规定始终围绕着法律监督职责展开，而条文中所列举的检察机关行使调查核实权的情形，也是需要检察机关审查诉讼活动违法问题的情形。宪法第一百三十四条①《中华人民共和国宪法》第一百三十四条：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”表明了检察机关法律监督机关的地位，基于这一地位所享有调查核实权也有着法律监督属性，是内生于监察权的一种具体权力形式[6]。调查核实权派生于检察机关的法律监督职责、依附于检察机关的法律监督职责并且服务于检察机关的法律监督职责。检察机关只有在充分调查核实之后才能获得足够的信息从而判断是否需要介入案件中，检察机关运用调查核实权为履行法律监督奠定基础，不仅提高了准确性与针对性也体现了检察权审慎行使的原则[7]。调查核实权即便涉及案件事实证据调查，其目的也不在于解决民事争议，而在于监督纠正审判中的违法行为，保障国家法律统一正确实施[8]。可见若没有法律监督职责，调查核实权也无从谈起。

调查核实权的行使范围应当受到其目的之制约。调查核实权须为检察机关履行法律监督职责服务即是其界限，由《人民检察院组织法》及《民事诉讼法》在法律层面设定限制，“调查失范”现象是违背调查核实权目的的体现，并且将减损检察权威[9]。调查核实权的行使范围应当严格限定在与法律监督有关的事项内。结合最高人民检察院2013 年的相关司法解释②《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第六十五条：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，有下列情形之一的，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况……”，可知其原意即在于对应当提出检察建议或者抗诉的情形进行调查核实。

通过对我国调查核实权的分析可知，调查核实权是为检察机关进行法律监督服务而存在、由狭义上的法律进行规制的一项权力，其特性在于法律监督属性。2012 年《民事诉讼法》修订后，“调查核实权”问题引起关注，但是早期关于检察机关“调查核实权”的理论研究主要来自检察机关系统内部，最早出现在期刊的文献是重庆市的颜卉法官所发表的《增强检察机关调查核实权的可操作性》[10]，但研究的主要领域并不涉及公益诉讼。2017 年《民事诉讼诉讼法》对民事公益诉讼出台新规，伴随着民事公益诉讼话题的热度上升，调查核实权方面的研究亦出现热潮，检察机关调查核实权被与民事公益联系起来，并且与一般民事主体均享有的调查证据权利产生混淆。下文将论述检察机关在民事公益诉讼中的职责性质与权力性质，并进一步阐明检察机关在公益诉讼中的职责独立性、其调查取证的权利不能被调查核实权所吸收。

三、民事公益诉讼中检察机关的职责性质与权力性质

（一）检察机关行使提起公益诉讼的独立职责

检察机关提起民事公益诉讼是一项独立职责。有观点认为，监督和诉讼之间相互联系可以共同发挥维护法制的作用，诉讼是监督的重要方式，以诉讼帮助实现监督[11]。本文认为，检察机关提起民事公益诉讼并非一种履行法律监督职责的方式，而是检察机关一项独立的职责，二者间并无关联。

从法律规定来看，法律监督职权作为一种公权力必须严格遵守职权法定原则。法律监督在维护法律权威的同时干扰了审判独立性，并给法院审判权的权威性、司法公正和社会正义带来减损[12]。此外，法律监督职责牵涉公民权益，其应当严格遵守法律规定。根据《人民检察院组织法》相关条文，检察院各项职权相并列，提起公益诉讼不在法律监督职权范围之内③《人民检察院组织法》第二十条：“人民检察院行使下列职权：……（四）依照法律规定提起公益诉讼；（五）对诉讼活动实行法律监督；（六）对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督……”。依该法律条文规定可知，检察机关法律监督范围涉及诉讼活动、执行工作、执法活动。提起民事公益诉讼之时，诉讼活动尚未开始，更不涉及生效裁判执行和监狱执法活动，不存在监督的事由。检察机关法律监督应保持谦抑，不得破坏民事诉讼的诉讼结构，不得侵害公民权益。若将检察机关提起公益诉讼解读为履行法律监督职责，即违背了法律应有之义而扩张监督职责范围。

从监督和诉讼之间的衔接来看，检察机关没有一般法律监督权。在我国一般监督权的缺失使得公益诉讼权直接立足在法律监督职责中显得较为突兀[13]。有观点认为，提起公益诉讼是一种诉前监督[14]。但这即意味着检察机关广泛地对其管辖内可能需要提起公益诉讼的纠纷都进行监督，这甚至介入到了行政机关的职责范围内。在民事公益诉讼中既要充分发挥司法权的功能也要防止司法权的越界，不能忽视行政权与司法权之间的边界。行政权与司法权虽可以互相配合以推动民事公益诉讼制度运行，但二者各自的分工与职权并不相同，司法权应当在其职权范围内行使而不能侵占行政权的领域；司法权不能够替代行政权在公益保护领域的专业性，故司法权的行使应当尊重行政权以免行政权受到不当干涉、权力平衡遭到破坏[15]。检察机关没有一般监督权，提起诉讼与法律监督职责无法衔接，那么提起民事公益诉讼也就不能说是履行法律监督职责。

调查核实权有法律规定的权力行使范围，不能够脱离法律监督职责而存在[14]41-48。提起民事公益诉讼不属于法律监督职责，也不能够推断出检察机关在民事公益诉讼中拥有调查核实权的结论。

（二）检察机关居于一般民事主体的地位

通过对民事公益诉讼相关规范的分析可知，在民事公益诉讼中检察机关地位同于普通原告，检察机关在民事公益诉讼中收集证据时行使的是原告权利，而非调查核实权。

检察机关在民事公益诉讼中地位同于原告。《检察公益诉讼若干解释》第四条规定将“公益诉讼起诉人”设定为检察机关的身份，但同时规定检察机关“依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务”。因此，所谓“公益诉讼起诉人”身份并不能否认检察机关的原告地位，实质上检察机关确乎处于一般主体地位。民事公益诉讼要受到民事诉讼的基本原则的约束，当事人平等原则同样应当在民事公益诉讼中被贯彻。尽管检察机关不是直接的公益诉讼所涉纠纷的一方，但是因为法律授权而取得提起公益诉的职责，而成为诉讼的一方当事人；作为当事人参与到民事诉讼之中即意味着不能突破民事诉讼的基本原则，故检察机关在民事公益诉讼中的地位与普通原告并无不同。

检察机关在民事公益诉讼中调查取证所行使的权利同于原告，而非法律监督职责中的调查核实权。《检察公益诉讼解释》第六条规定“可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料”中所表述的“调查收集”一词，与调查核实权之“调查”不同。其一，此处检察机关调查之目的不在于审查诉讼违法行为，而在于实现诉讼请求。虽然行使权力的主体都是检察机关，调查手段也存在相似之处，但是两种权力在功能定位上是截然不同的。尽管可能为核查诉讼活动的合法性而进行调查取证，但透过表层的相似之处看到调查行为背后的驱动力，就能将其区分开来。从其法律依据来看，《检察公益诉讼解释》仅为司法解释，而调查核实权是由法律进行规制的。不能以司法解释的规定打破法律设定的权力边界，将本不属于调查核实权范围内的权力纳入进来。若强行将其划分至调查核实权之内，即是以司法解释的规定去约束最高权力机关所制定的法律，是严重违背法律原理和立法精神的。最高检参与制定了司法解释①《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《检察公益诉讼若干解释》。对民事公益诉讼证据收集作出规定，但围绕着检察机关调查取证以支撑诉讼请求的情形，不能因自我授权而获得调查核实权的权力依据。

综上，尽管调查取证权与调查核实权都涉及到检察机关进行证据调查，但二者目的与法律层级不同，不能混为一谈。因此，从权力定位和法律规定来说，检察机关在民事公益诉讼中的地位权利与普通原告并无不同。

（三）检察机关行使非强制的权利

正因检察机关在民事公益诉讼中处于普通原告地位、行使普通原告权利，其在民事公益诉讼中为支撑自己的诉讼请求而进行的调查取证不应具有强制力。权利的效力应与其性质相一致，若在民事公益诉讼中赋予检察机关具有强制力的调查取证权以收集证据，与现行法规定不符，且和检察机关的普通原告地位产生冲突。

赞成强制调查核实权的学者主要立足于立法目的、主张调查核实权的必要性。理由集中于两方面：一是公益诉讼案件案情复杂、专业性强，调查取证比较困难；二是检察公益诉讼主体和性质决定了其证据来源有别于民事诉讼[16]。此类观点从必要性出发论证，但调查核实权并非实现诉讼目的之必要路径。

其一，现行法规定检察机关在民事公益诉讼中调查取证没有强制力。《检察公益诉讼若干解释》中第六条规定检察机关可以在民事公益诉讼中向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料①《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条：“人民检察院办理公益诉讼案件,可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料。”，但并没有规定检察机关对妨碍调查取证人的强制措施。而《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第六条第二款明确规定调查核实不得采取强制性措施；人民检察院调查核实有关情况,行政机关及其他有关单位和个人应当配合。笼统规定“应当配合”却没有强制机制与惩罚措施，意味着检察机关收集证据没有强制力的保障，形式上使用了“调查核实”一词但实际上并没有调查核实权的效力。一方面，向行政机关收集证据材料可能存在阻碍。当行政机关存在违法或失职情形时，其向行政机关收集的证据材料既可以证明民事公益诉讼中被告的侵权行为，也可能证明行政机关行政执法过程中的不作为以及违法行为。检察机关具有提起行政公益诉讼的权力，在收集证据没有强制力的情况下，行政机关能否积极配合检察机关的调取证据活动是存在疑问的。另一方面，向被告收集证据是困难的。在民事公益诉讼中，被告与检察机关处于对立的地位。出于保护自身利益的考虑，被告不可能配合检察机关调取证据的工作，甚至会进行隐瞒和阻碍。因此，从现行法规定来看检察机关调查取证没有强制力。

其二，民事公益诉讼不需要调查核实权保障。有观点认为，公益诉讼中的取证模式不限于民事取证模式而与刑事取证模式更相似；正因为民事取证模式缺乏应有的权力实施强制性取证和强制措施，才需要赋予检察机关强制调查取证权[17]。其意识到民事公益诉讼中检察机关调查取证不具有强制力的问题，但主张在民事诉讼中赋予检察机关接近于刑事取证的强制力，实际上超出了民事公益诉讼的需要。结合《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办》第六条的取证方式②《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办》第六条：“人民检察院可以采取以下方式调查核实污染环境、侵害众多消费者合法权益等违法行为、损害后果涉及的相关证据及有关情况：（一）调阅、复制有关行政执法卷宗材料；（二）询问违法行为人、证人等；（三）收集书证、物证、视听资料等证据；（四）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；（五）委托鉴定、评估、审计；（六）勘验物证、现场；（七）其他必要的调查方式。调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。人民检察院调查核实有关情况,行政机关及其他有关单位和个人应当配合。”可知，通过民事诉讼制度框架内的手段足以解决问题，调查核实权并非实现诉讼目的之唯一手段。“询问违法行为人、证人等”“收集书证、物证、视听资料等证据”“咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见”这三种证据收集的手段，民事诉讼当事人均可采用，没有必要特别地赋予检察机关强制力。其他当事人没有强制力也能收集证据以支撑自己的主张，检察机关在举证能力上处于相对强势地位，更不应该受到优待。至于“调阅、复制有关行政执法卷宗材料”“委托鉴定、评估、审计”“勘验物证、现场”，既可由检察机关自行收集，也可申请法院进行证据调查。且检察机关自行委托的鉴定、评估、审计得到的结果和自行勘验获得的记录，属于单方当事人出示的证据，是否采纳应当由法官结合具体案件情况自由心证；而专家意见帮助检察机关在民事公益诉讼中进行补充说理，并不当然地会被法官采信。即便赋予检察机关强制力以进行鉴定勘验等，也无法在实质上增加检察院提交证据的可信度。

实践中，检察机关独立进行民事公益诉讼的比例不到三成[18]，其严重依赖于刑事侦查中取得的证据而极少自行独立收集证据。在涉及刑事犯罪的案件中，可直接使用刑事侦查中获得的证据，则调查核实权并无必要；而在不涉及犯罪的案件中，对与犯罪无关的当事人进行强制调查或采取强制措施更是不可取的。国家机关行使公权力应考虑比例原则，尽量避免权力的滥用侵害公民权利，取证完全可以在民事诉讼的框架内完成，不需要强制的调查核实权保障。

其三，民事公益诉讼中检察机关的证明责任同于普通原告。有观点认为，在司法实践中检察机关实际承担了比一般诉讼主体更高的举证责任、证明标准，而在此情形之下应增加调查核实权强制性手段或约束性制裁措施[3]206。诚然，调查取证的强制力与证明责任之间呈现强相关性，但从我国现行法律规定以及学理出发，不应提高检察机关的证明责任，也不存在增加检察机关调查取证强制力的必要。

从实体法律规定来看，环境民事公益诉讼与普通环境侵权民事诉讼适用实体法一致[19]。根据《侵权责任法》第六十六条规定，由污染者举证不存在因果关系。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第七条规定“污染者举证证明下列情形之一的，人民法院应当认定其污染行为与损害之间不存在因果关系”，也表明污染者对因果关系证明所承担的举证责任，适用同一证明责任分配规则。至于实践中检察机关是否承担了较高的举证责任，其对因果关系进行举证并不意味着其承担了证明责任。在一些案例中①例如：北京市第四中级人民法院民事判决书（2017）京04 民初73 号；吉林省吉林市中级人民法院民事判决书（2016）吉02 民初146 号。，法官引用《侵权责任法》第六十六条，在裁判文书中说明由被告证明因果关系不存在。

从学理出发，民事诉讼基本原则之一就是当事人平等。在民事诉讼中令双方当事人达到实质平等对抗[20]。此外，检察机关与社会组织应当承担相同的证明责任，证明责任的区别对待在一定程度上对被告造成不公，若因原告的不同导致其所要负担的证明责任不同，则被告行为意义上的证明责任的负担便处于不确定的状态；被告因无法预测自身所负证明责任而使证据收集陷入不确定状态，同时对证明责任何时转移至其负担的信赖利益产生了妨害[19]73-81。因此，检察机关应当承担与普通当事人一致的证明责任。由检察机关的强势地位，推导出检察机关应当承担更高的证明责任，最后要求赋予检察机关强制的调查核实权，这种逻辑推导的前提是将检察机关在民事公益诉讼中置于强势地位而不是作为普通原告主体。基于这种路径推导出的结论，一方面与现行法律存在着冲突，另一方面又与民事诉讼框架发生冲突，增加其取证强制力是浪费司法资源。为实现双方平等，逻辑推导前提就是肯定检察机关在民事公益诉讼中普通原告的地位。正因其没有超越普通原告的权利，不存在增加检察机关证明责任的前提，最后也不必赋予检察机关的调查取证强制力。

四、当前我国民事诉讼的困境表现

检察机关在民事公益诉讼中的地位同于普通原告。国家机关履行职责，包括调查取证权、诉讼权利的行使与处分等，都应当遵循职权法定原则，即便诉讼权利亦应受到法律限制[21]。若检察机关利用调查核实权收集证据材料，无疑破坏了民事诉讼的平等结构。不仅导致同一诉讼双方当事人之间的不平等，而且造成有权提起民事公益诉讼的主体之间的不平等。

（一）调查核实权破坏民事公益诉讼当事人之间的平等

调查核实权破坏民事公益诉讼双方当事人之间的平等。民事公益诉讼确有其特殊性，这种特殊属性体现在提起公益诉讼的前置性公告程序以及对当事人原有的处分权力的限制（不允许反诉、限制撤诉等），而不是赋予检察机关超越一般当事人的特殊权利。正是由于检察机关作为一个国家机关并非实际被侵权人，设定了对检察机关的必要限制，避免检察机关滥用职权致使真正的被侵权人利益受损，而非为了增加检察机关的权限。实务界中，检察院方面有观点认为，调查核实权是公益诉讼的权利保障、是维护社会公共利益之必备要件[2]83-88，此观点只从维护被侵害人的利益出发而忽视了被告人所应享有的权利。若检察机关在提起民事公益诉讼的同时能够利用“调查核实权”以收集证据，则检察机关作为国家机关行使公权力与民事公益诉讼的被告进行对抗，无疑将致使被告处于不利地位，更是破坏了民事诉讼“两造平等”之基本原则。监督把权力关进笼子，其自身亦应受到制度的规制[22]。若检察机关既是诉讼当事人又是法律监督者，运动员便成为了自己的裁判[23]，致使另一方当事人遭受不利益。

（二）调查核实权破坏民事公益诉讼原告主体之间的平等

调查核实权破坏民事公益诉讼原告主体之间的平等。基于我国民事公益诉讼的多元化主体制度，检察机关是补充性主体，满足一定条件方能提起。根据相关规定①《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十条、第十二条以及《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条、第七条。，受理民事公益诉讼案件后，应当公告案件受理情况，以便有权提起诉讼的其他机关和社会组织参加诉讼，并且在立案之日起十日内书面告知相关行政主管部门。在公益诉讼纠纷案件中，检察机关不是权利主体，也不能成为开启民事公益诉讼主要原告。在民事公益诉讼中有多种具有原告资格的主体，而检察机关的顺位居于末尾，作为其他主体的补充，以防止被侵权方无法得到救济[24]。同一纠纷既有可能由社会团体提出公益诉讼，也有可能由检察机关提起，且社会团体优先。在完成各项审前程序（如公告）过程中，检察机关可能退出，此举将确认侵权事件的存在并有助于其他有权主体获知信息、优先进行民事公益诉讼[25]。“社会公共利益”离不开行政机关与社会组织，在民事公益诉讼领域，社会组织对该制度的促进作用大于检察机关[26]。提起公益诉讼职责之外，检察机关还可运用支持起诉的方式参与到民事公益诉讼中来，其并非直接权利主体，由权利主体直接行使权利保护自身利益将更加合理高效[27]。一旦赋予检察机关调查核实权，其诉讼权利超越了社会团体，打破原告主体之间的平等。若检察机关提起公益诉讼拥有更多权力，在调查收集证据方面更有优势，更有力地支撑诉讼请求，这与检察机关的补充性地位相矛盾，不利于社会组织提起公益诉讼的积极性。

如上所述，在民事公益诉讼中，调查核实权将带来公权力的滥用，破坏原被告之间以及起诉主体之间的平等。民事公益诉讼不能够脱离民事诉讼结构框架，必须接受民事诉讼制度之约束，检察机关诉讼地位即是一般原告地位，权利义务即是原告诉讼权利义务②《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第四条：“人民检察院以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼，诉讼权利义务参照民事诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。”。因此，检察机关在民事公益诉讼中不因法律监督职责获得调查核实权，甚至因为公益诉讼的特殊性，其对于诉讼权利及诉讼请求的处分需要受到限制。

五、结语

前文已述，调查核实权与调查取证权是完全不同的两个概念，应独立看待。正是因为检察机关提起民事公益诉讼不是履行其法律监督职权，而只是居于普通原告的地位，所以检察机关不应当享有调查核实权来调查收集证据，更不应该赋予检察机关收集证据的行为以强制力。理清了调查核实权与调查取证权的关系、检察机关的诉讼地位，再进一步探讨检察机关在民事公益诉讼中是否拥有调查核实权、应当如何行使的问题。

有观点从检察机关地位出发，认为检察机关在民事公益诉讼中的地位是双重地位或者是法律监督者，所以检察机关在进行民事公益诉讼活动的同时还能够行使调查核实权履行法律监督职责。前文已述，检察机关参加民事公益诉讼属于普通原告。从检察机关在民事公益诉讼中的地位出发，立足于检察机关普通原告地位，检察机关在民事公益诉讼中没有调查核实权。在民事公益诉讼中，检察机关居于普通原告地位，其原告身份与法律监督者身份是不兼容的，若两种身份并存将导致诉讼结构失衡。检察机关履行法律监督职责应当在民事公益诉讼案件的终局裁判作出后，体现于对违法生效裁判进行抗诉等活动[28]。检察机关参加民事公益诉讼，在终局裁判作出之后检察机关的公益诉讼职能方履行完毕，其地位转换为法律监督者之后即拥有调查核实权。

公益诉讼原告主体与法律监督者，这两种身份是相互排斥的，需要在终局裁判作出后进行转换。而正因为检察机关职能的转换，推导出检察机关能否实施调查核实权这一问题答案的转变。民事公益诉讼终局裁判作出前，检察机关作为民事诉讼的一方当事人时不应当享有超越一般当事人的权利，不能享有调查核实权；民事公益诉讼终局裁判作出之后，检察机关作为法律监督机关履行对法院审判及执行行为的监督职责时，方能够行使调查核实权。