国家监察体制改革的宪法学思考

伊士国

(河北大学 国家治理法治化研究中心，河北 保定 071002)

提要： 国家监察体制改革是重大的政治体制改革，是构建“不能腐”制度笼子的顶层设计，必须要做到于宪有据。尽管我们通过修宪已经初步解决了国家监察体制改革的宪法依据问题，但由于国家监察体制改革仍处于试点阶段，改革中的一些重大问题依然需要从宪法的高度准确界定，特别是监察委员会及其监察权的宪法定性问题、监察委员会的宪法地位问题、监察委员会的宪法约束问题等须依宪规范，以保障、引领国家监察体制改革的顺利进行。

一、问题的提出

国家监察体制改革是我国政权体制的自我革新和重大革命，其目的主要在于有效整合现有的各种反腐力量和反腐组织，建立起一个独立权威高效的反腐机构，集中行使反腐权力，形成全面覆盖各级党组织、国家机关、企事业单位、基层群众自治性组织及其所有行使公权力人员的国家监察体系，构建“不能腐”的制度牢笼，克服我国传统反腐机制长期存在的“反腐力量分散、监察对象不全面”等弊端，从体制上机制上根治我国的腐败问题。但国家监察体制改革涉及大量宪法问题，需要我们从宪法的高度审视这一改革的合宪性、合法性问题，并对其中涉及的宪法问题予以一一回应。对此，法学界产生了种种争议，其中核心的争议在于国家监察体制改革是否必须有宪法依据？一方的观点认为，国家监察体制改革必须要有宪法依据，必须要先修宪，依宪设立监察委员会，依宪制定监察法等①。主要理由有：“监察体制改革是一项政治改革，直接关系宪法规定的国家机构体系，同时也涉及地方国家机构的调整，对整个宪法体制产生重大影响。从宪法体制的构造与功能看，应充分发挥全国人大的作用，使监察体制改革在宪法框架与程序内进行。如前所述，在创设新的国家机关时，无论是全国人大还是常委会都无权用‘授权’方式赋予其合法性。”②另一方的观点则相反，认为国家监察体制改革不一定需要修改宪法。主要理由有：“第一，宪法并没有禁止设立监察委员会或者类似监察委员会性质的机构”；“第二，全国人大有权制定国家机构方面的基本法律”；“第三，宪法第三章‘国家机构’中虽然没有监察委员会这一国家机构，但上述宪法第62条的规定本身就在‘国家机构’这一章中”；“第四，应当注意的是，宪法第62条有关全国人大可以制定国家机构方面基本法律的规定，并不意味着全国人大只有对宪法明确规定的国家机构才能立法”③。对此，笔者认为，国家监察体制改革无疑属于重大政治体制改革，属于对我国政权组织形式的重大变革，将使各级人大下的“一府两院”体制变革为“一府一委两院”体制，必须要有宪法依据，必须要先修宪，依宪设立监察委员会，依宪制定国家监察法。这既是“重大改革于法有据”的直接体现，也是依宪治国、依宪执政的必然要求。那种认为不需要修宪就可以设立监察委员会的观点无疑是站不住脚的。2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议修宪时，我们依宪设立了监察委员会，依宪制定了监察法，既是对上述争论的最终回应，也解决了监察委员会的合宪性问题，为国家监察体制改革提供了宪法依据和根本法保障。但是，国家监察体制改革中的一些问题，依然需要我们从宪法的高度准确界定，特别是监察委员会及其监察权的宪法定性问题、监察委员会的宪法地位问题、监察委员会的宪法约束问题等，以实现重大政治体制改革于宪有据，同时为国家监察体制的后续深入改革提供宪法依据和根本法保障。对此，秦前红教授曾指出：“可以发现，与此前的行政监察机关和行政监察权有别的是，国家监察机关因改革而具有的宪法机关的地位，国家监察权亦由此成为一项宪定权力。如此一来，有关监察机关定位和监察权性质的讨论，在相当程度上便成了一个宪法学问题。”[1]

二、监察委员会及其监察权的宪法定性

国家监察体制改革无疑属于十八届四中全会所界定的“重大改革”，必须要于法有据、于宪有据。特别是作为国家监察体制改革产物的监察委员会，必须要依宪设立，依宪授权，依宪明确其性质和地位，这是现代民主法治的基本要求和应有之义。因而，在我国现行宪法并无监察委员会相关条款，且无法通过宪法解释予以解决监察委员会宪法依据的情况下，修宪就成为我们的必然选择。为此，十三届全国人大一次会议对我国现行宪法进行了第五次部分修改，将监察委员会载入了宪法，使监察委员会成为宪法机关，并对各级监察委员会的产生、性质、地位、人员组成、任期任届、领导体制等内容进行了明确规定。这似乎明确了我国各级监察委员会的宪法定性及其地位，但细究之下，可以发现，由于对监察委员会及其监察权的定性不明，导致监察委员会的宪法地位并不明了，甚至争议很大，这就需要我们从宪法理论上进一步予以明确。

(一)监察委员会的宪法定性

从我国现行宪法的规定来看，我国宪法将监察委员会定位为了国家的监察机关，但是国家的监察机关对我们而言是一个新生事物，其根本不同于原先的行政监察机关。我国现行宪法对其并没有明确界定，全国人大常委会也没有及时通过宪法解释的途径对此予以明确，这就导致理论界与实务界对监察委员会的宪法定性产生了种种争议④。而人们之所以对监察委员会“国家监察机关”的宪法定性争议较大，原因主要在于，监察委员会是国家监察体制改革的成果，是国家各种反腐力量、反腐机构、反腐资源有效整合、有机统一的产物，既包括了作为行政机关的原行政监察机关，也包括了作为司法机关的检察院的反贪、反渎以及职务犯罪侦查等部门，且由于其与同级党委的纪委部门合署办公，“两块牌子、一套人马”，实际上也包括了作为党的机关的同级党委的纪委部门，这样就使得监察委员会实际上成为一个集党的机关、行政机关、司法机关于一体的混合机关或复合机关。且国内外也没有与我国监察委员会类似的机构，像我国台湾地区的“监察院”虽然名义上与之很相似，但实际上其性质只是“准司法机构”，与我国监察委员会差别也很大，这就导致我们对监察委员会难以准确定性，也无法借鉴域内外的相关经验和做法。此外，我们对监察委员会难以定性的原因还在于，受传统政治学和宪法学理论影响，我们一般基于立法权、行政权、司法权的三权划分，将国家机关相应划分为立法机关、行政机关、司法机关三类，但如上所述，监察委员会显然不属于一般意义上的立法机关、行政机关、司法机关，难以对其进行准确定性。

那么，如果将监察委员会定性为国家反腐败工作机构是否准确？对此，我们认为，监察委员会作为国家反腐败工作机构，但却不是唯一的国家反腐败工作机构，我国的人大及其常委会、检察院、法院、审计机关等也承担着反腐败的职能，从宽泛意义上讲，上述机关也是国家反腐败工作机构，因而，将监察委员会定性为国家反腐败工作机构似乎不太准确。虽然反腐败是监察委员会的主要职能，但不能据此将其定性为国家反腐败工作机构，就像公诉是检察院的主要职能之一，但我们不能据此将检察院定性为公诉机关，而是将检察院定性为法律监督机关。另外，像香港的廉政公署也是反腐败工作机构，但其却被定性为行政机关。

另外，如果将监察委员会定性为行使国家监察职能的专责机关是否准确呢？根据《监察法》第3条，理论界与实务界有人将监察委员会定性为行使国家监察职能的专责机关。例如，全国人大常委会法工委国家法室副主任童卫东在接受媒体采访时，指出“监察委员会不是行政机关，也不是司法机关，是行使国家监察职能的专责机关，依照法律规定，独立行使监察权”⑤。那么，何谓行使国家监察职能的专责机关呢？中共中央纪律检查委员会、国家监察委员会法规室编写的《〈中华人民共和国监察法〉释义》在对《监察法》第3条释义指出，根据党中央关于深化国家监察体制改革的部署，监察机关与党的纪律检查机关合署办公。由于纪委被定位为党内监督的专责机关，为了与之相配套，监察委员会被定位为国家监察的专责机关⑥。可知，行使国家监察职能的专责机关实际上只是对监察委员会职责的定位，并不是对其自身的定性。而且，将监察委员会定性为行使国家监察职能的专责机关也不符合宪法上的习惯表述和规范用语，也不像立法机关、行政机关、司法机关这样的宪法定性简洁明了和具有特定的内涵。

此外，如果将监察委员会定性为国家政治机关是否准确呢？据新华社报道，官方将监察委员会定性为政治机关。对此，笔者认为，尽管监察委员会具有很强的政治属性，但是据此将监察委员会定性为政治机关似乎也不准确，原因在于政治机关难以准确概括监察委员会的自身属性，也准确概括不了监察委员会的主要职能所在。且在中国共产党的领导下，我国所有的国家机关都要讲政治，都具有很强的政治属性，从宽泛意义上讲，我国所有的国家机关都可以定性为政治机关，它们之间的政治属性只有强弱之分，并无本质之分，我们不能因某一机关政治属性强就将其定性为政治机关，这是不严谨的，也是不科学的。且政治机关作为监察委员会的政治定性尚可，而作为监察委员会的宪法定性则不太准确，因为各国宪法和法律均无政治机关的表述，也无法从宪法和法律的角度对政治机关进行准确定性。

综上，我们究竟应将监察委员会定性为何呢？笔者认为，将监察委员会定性为一种新型国家机关或第五种国家机关即监察机关是比较准确的。理由主要在于：其一，将监察委员会定性为监察机关更为符合我国宪法原意。从我国宪法条文字面意思上看，监察委员会就是我国的监察机关，其与我国的权力机关、行政机关、审判机关、检察机关一样，都是我国的一个独立的国家机关。王晨副委员长在关于《中华人民共和国宪法修正案(草案)》的说明中也明确指出，本次修改宪法的重要内容和目的之一就是将监察委员会载入宪法，为新成立的监察委员会提供宪法依据，使其成为一个独立的国家机关。其二，将监察委员会定性为监察机关是中国特色社会主义制度理论与实践创新的产物。如上所述，由于监察委员会的混合机关特征，将其定性为立法机关、行政机关、司法机关均不准确，但囿于传统政治学与宪法学理论的限制，人们又习惯于从立法机关、行政机关、司法机关的思路来对监察委员会进行定性，自然难以对监察委员会进行准确定性。实际上，我们的国家监察体制改革本身在世界上就独树一帜，监察委员会的设置更是“前无古人”，是中国特色社会主义制度理论与实践创新的产物，因而，我们对监察委员会的定性就不能囿于传统政治学和宪法学理论的限制，而应该实现理论创新，将其定性为监察机关，使其成为一种新型的国家机关或第五种国家机关，不同于传统的立法机关、行政机关、司法机关。实际上，我国的国家机构设置本身就具有鲜明的中国特色，如我国的人大及其常委会既不同于西方资本主义国家的议会，也不完全同于其他社会主义国家的苏维埃等。而人大常委会作为我国县级以上人大的常设机关，被称为“议会中的议会”，更是具有鲜明的中国特色。因而，我们对国家机关的设置，在符合国家机构建设基本原理的情况下，完全可以根据中国特色社会主义实践的要求，不断进行创新，不必拘泥于既有定势。

(二)监察权的宪法定性

由于宪法是“整体权力来自被统治者的政府宪章”[2]，我们不仅要依宪设立监察委员会，还要依宪赋予其监察权。但是，如上所述，由于对监察委员会的性质定位不明，导致人们对监察权的性质也定位不明，产生了种种争议。

应该说，目前存在的争议均有一定的合理之处，导致他们产生分歧的主要原因就是因为监察委员会实际上是一个集党的机关、行政机关、司法机关于一体的混合机关或复合机关，而与之相伴随，监察权实际上也由不同性质的权力所组成，既有原行政监察机关的行政权属性，也有检察机关的检察权属性，还涉及纪委的党纪监督权，因而，人们自然难以对监察权的性质进行准确界定。由于前面我们已经将监察委员会的性质定位为国家的监察机关，与之相伴随，基于相同理由，我们应将监察权性质定位为一种新型的国家权力，其不是一般意义上的立法权、行政权、司法权[3]，而是第五种国家权力即国家监察权，其根本不同于原有的行政监察机关的行政监察权、检察机关的检察权，其与国家立法权、行政权、审判权、检察权处于平行的地位。可以说，只有这样，我们才能从宪法的高度对监察权进行准确的定性。

此外，监察权不是一种综合性权力，而是一种复合性权力，其既具有行政监察机关行政权的属性，也具有检察机关司法权的属性，还具有党纪部门党纪监督权的属性，是不同权力属性的有机整合、提炼、提升，绝不是上述几种不同权力的简单相加，而是上述几种权力有机整合之后的一种崭新权力形态，具有独特的权力属性。那么，我们应如何正确理解或认识监察权的复合性权力特性呢？对此，笔者认为，可以考虑用“权能分治”来予以解释。当然这里的“权能分治”不同于孙中山先生提出的“权能分治”⑦。我们这里的“权能分治”是指监察权是一种完整权力，是统一的、不可分割的，由监察委员会统一行使，但监察委员会的职能却是分开的，分为三种即党纪监督、行政监督与法律监督，当监察委员会履行党纪监督职能时，此时其行使的监察权便具有党纪监督权属性；当监察委员会履行行政监督职能时，此时其行使的监察权便具有行政监察权属性；当监察委员会履行法律监督职能时，此时其行使的监察权便具有检察权属性。这样，就把监察权的“权”“能”有效分开了，便于我们理解监察权的复合性特征，也便于监察委员会更好地行使监察权、履行监察职能。

三、监察委员会的宪法地位

国家监察体制改革是我国的重大政治体制改革，随着监察委员会载入我国宪法，我国的政权组织形式发生了重大变革，即从人大之下的“一府两院”变革为了人大之下的“一府一委两院”。但由于对监察委员会及其监察权定性不明，也直接影响了监察委员会宪法地位的界定。此外，由于监察委员会的宪法地位是相较于其他国家机关的宪法地位而言的，我们要正确理解和界定监察委员会的宪法地位，就需要正确认识与处理其与其他国家机关之间的关系，既包括纵向上与同级人大及其常委会之间的宪法关系，也包括横向上与其他国家机关之间的宪法关系。具体说来：

第一，监察委员会与人大及其常委会之间的宪法关系。监察委员会与人大及其常委会的宪法关系包括三层含义：一是人大及其常委会法律地位高于监察委员会。尽管监察委员会地位超脱、职权广泛，但其必须在人大及其常委会之下，这是由人大及其常委会国家权力机关的性质和地位所决定的。二是监察委员会由人大选举产生，由人大依法授权。三是监察委员会对同级人大及其常委会负责，受同级人大及其常委会监督。这里面有两个问题需要明确，一是地方各级监察委员会既要对同级人大及其常委会负责并接受其监督，还要对上一级监察委员会负责并接受其监督，两者是否会存在冲突？答案是否定的，原因在于两者不是一个层面的“负责”与“监督”。由监察委员会上下级之间的领导与被领导关系所决定，上下级监察委员会之间的这种“负责”和“监督”是领导层面的，是领导体制内部的“负责”和“监督”，根本不同于监察委员会对同级人大及其常委会的“负责”及同级人大及其常委会对监察委员会的“监督”，两者不属于同一个层面，并不冲突。二是监察委员会对人大及其常委会机关公务员进行监察，与人大及其常委会监督监察委员会是否相矛盾？因为这容易给人们一种错觉，使人们误认为监察委员会也可以对人大及其常委会进行监察，认为其与人大及其常委会监督监察委员会相矛盾，也与我国民主集中制原则严重不符。对此，我们需要明确的是，监察委员会只是“对人监察”，即只能对人大及其常委会机关的公务员进行监察，而不能对人大及其常委会进行监察。

第二，监察委员会与行政机关的宪法关系。监察委员会作为国家的监察机关，不再是国家行政机关下属的原行政监察机关，与国家行政机关之间的关系发生了颠覆性的转变，与国家行政机关处于平行的地位。此外，监察委员会与行政机关的宪法关系还体现在两个方面，一是行政机关不得干涉监察委员会依法独立行使监察权。二是监察委员会在办理职务违法和职务犯罪案件时，与行政执法部门互相配合、互相制约。从法理上讲，我国现行宪法第127条第二款中规定的“执法部门”显然不是宽泛意义上的执法部门，而应是行政执法部门或者主要是行政执法部门，包括公安机关、国家安全机关、审计机关以及质检部门、安全监管部门等，它们在监察委员会办理职务违法和职务犯罪案件时，如果与监察委员会存在分工负责的关系，自然就存在互相配合的法定义务。而互相制约条款的设计则意味着监察委员会的权力不是无限的，要受到包括执法部门在内的其他国家机关的制约。这就是说，尽管监察委员会在办理职务违法和职务犯罪案件时，行政执法部门有义务配合，但必须依法进行，否则，行政执法部门便有权予以不配合，以相互制约，避免监察权力的滥用以及冤假错案的发生。最后，需要说明的是，上述互相制约关系并不意味着监察委员会与行政执法部门之间就是一般的互相制约关系，这里有一个基本前提，即只有在监察委员会在办理职务违法和职务犯罪案件时，才与行政执法部门存在互相制约关系，且这里的互相制约，主要是一种程序设计上的制约，并不是监察委员会与行政执法部门之间就存在互相制约关系。

第三，监察委员会与审判机关、检察机关的宪法关系。根据我国现行宪法的有关规定，监察委员会与审判机关、检察机关的宪法关系表现在两个层面：一是在监察委员会办理职务违法和职务犯罪案件时，与审判机关、检察机关存在相互配合的关系。这是由中国人大制度下不同国家机关之间的分工合作关系所决定的，是民主集中制原则的体现。根据宪法和监察法的相关条款，监察委员会在办理职务违法和职务犯罪案件时，与审判机关、检察机关存在互相配合的关系，以履行不同国家机关的不同职能，发挥各自优势，形成合力。另外，这种互相配合关系还表现在多方面，如检察机关、审判机关向监察机关移交有关人员职务违法或犯罪问题线索等。二是在监察委员会办理职务违法和职务犯罪案件时，与检察机关、审判机关存在互相制约的关系。为了避免监察委员会滥用权力，制造冤假错案，成为新的腐败源，我国现行宪法和监察法明确规定监察委员会在办理职务违法和职务犯罪案件时，要与检察机关、审判机关互相制约。应该说，这是非常必要的，也是相当难得的，因为我国宪法一般强调不同国家机关之间的分工合作，较少强调不同国家机关之间的互相制约，过去我国宪法只是规定公安机关、检察机关、审判机关在刑事诉讼中存在互相制约的关系，其目的就是为了避免“公、检、法”滥用权力。而此处我国宪法和监察法中新增加了上述“互相制约”条款，显然也是为了避免监察委员会滥用权力，通过检察机关和审判机关加强对监察委员会的监督制约，对其所办理的职务违法和职务犯罪案件进行“把关”。最后，同样需要说明的是，上述互相制约关系并不意味着监察委员会与审判机关、检察机关之间就是一般的互相制约关系，这里有一个基本前提，即只有在监察委员会在办理职务违法和职务犯罪案件时，才与审判机关、检察机关存在互相制约关系，且这里的互相制约，主要是一种程序设计上的制约，并不是监察委员会与审判机关、检察机关之间就存在互相制约关系。另外，监察委员会对审判机关公务员、检察机关公务员依法进行监察，也不意味着监察委员会可以监督制约审判机关、检察机关。因为监察委员会只是“对人监察”，而不是“对机关监察”。且根据我国《宪法》相关条款，审判机关、检察机关依法独立行使审判权、检察权，只受执政党领导、人大及其常委会监督，不受监察委员会等其他国家机关的监督制约。

四、监察委员会的宪法约束

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[4]尽管监察委员因反腐而生，但如其权力不受监督和制约，也必然导致滥用和腐败，成为新的腐败产生源，特别是面对监察委员会超脱的地位、广泛的职权，人们不禁会问“谁来监督与制约监察委员会？”这应该是伴随国家监察体制改革始终的共性问题。实际上，自国家监察体制改革开始“试点”时，理论界与实务界便意识到监察委员会不是法外机关，监察权不是法外之权，必须要对其进行相应的监督制约，以避免国家监察体制改革的目的不能如期实现。正如有学者指出：“缺乏有效监督制约的权力必然导致腐败，监察权也不例外。”⑧为此，我们在依宪设立监察委员会并对其赋权的同时，也设计了监察委员会的监督制约机制，主要包括以下方面：

第一，监察委员会要接受同级党委的领导。我国现行宪法明确规定了坚持党的领导原则，包括监察委员会在内的所有国家机关都必须要坚持党的领导，这也是监察委员会依法行使监察权的根本保证所在。对于各级监察委员会来说，其必须要接受同级党委的直接领导，也就意味着要接受同级党委的直接监督制约，特别是监察委员会与同级党委的纪委部门合署办公，“两块牌子、一套人马”，由同级党委纪委书记兼任监察委员会主任(中央层面除外，由中纪委副书记兼任国家监察委主任)，其更是要向同级党委全面负责，接受同级党委的有效监督，这是对监察委员会第一位的监督，也是最有效的监督，因为“党的领导本身就包含教育、管理和监督”[5]。但是，由于监察委员会与同级党委纪委部门合署办公，因而，同级党委对监察委员会的监督属于同体监督，难免具有同体监督的弊端，会在一定程度上影响监督效果，必须要借助于其他监督力量，发挥不同监督力量的应有作用，形成合力，保证监督效果。

第二，监察委员会要接受同级人大及其常委会监督。由于人大监督是权力机关的监督，具有地位高、权威性强的特点，在对监察委员会的监督体系中具有极其重要的地位[6]，因而，同级人大及其常委会对监察委员会的监督是非常有力的，主要包括以下方面：一是同级人大及其常委会可以通过依法行使任免权，对监察委员会进行有效监督。根据我国现行宪法和监察法的规定，同级人大依法选举、罢免监察委员会主任，同级人大常委会依法选举、罢免监察委员会副主任、委员，因而，当监察委员会主任、副主任、委员滥用职权或有其他违法乱纪行为时，同级人大及其常委会可以依法行使任免权，将监察委员会主任、副主任、委员予以罢免，以实现对监察委员会的监督。二是监察委员会对同级人大及其常委会负责，接受其监督。这里的问题是，监察委员会要不要向人大报告工作？对此，我国现行宪法和监察法并没有明确规定。在这种情况下，“这里可能有两种思路，一种是基于监察委员会的独立性，采取只负责，不报告工作，以减少权力机关或者人大代表对监察机关监督职能的约束；另一种是基于监察委员会的民主正当性与受人大监督的必要性，主张监察委员会与‘一府两院’一样，向人大报告工作”⑨。尽管实践已经表明监察委员会不向同级人大报告工作，其主要理由是基于监察委员会工作保密的需要，但我们仍主张监察委员会应向同级人大报告工作，这是对监察委员会监督制约的重要环节，也是监察委员会对人大负责的应有之义，且监察委员会的工作绝不会同中央军事委员会一样具有高度保密性，向人大报告工作具有现实可行性。三是同级人大常委会可以对监察委员会工作进行经常性监督。尽管我们尚未对监督法进行修改，但学界普遍认为，基于我国现行宪法和监察法的相关规定，同级人大常委会除了听取监察委员会专项工作报告外，还可以运用监督法规定的其他监督形式，如执法检查、组织特定问题调查委员会等开展监督，以保证监察委员依法履行职责。

但是，必须指出的是，由于监察委员会与同级党委纪检部门合署办公，且“两块牌子、一套人马”，高度一体，这样当同级人大及其常委会对监察委员会进行监督时，就会不可避免地监督到党的机构头上，就会引起人大能不能监督党的机构争论，也容易导致人大“不敢”监督或“不愿”监督监察委员会[7]。另外，监察委员会对人大及其常委会机关公务员进行监察，在某种程度上也影响了人大及其常委会对监察委员会的监督⑩。因而，在今后的工作中，必须要妥善处理好这些问题，否则，就会影响同级人大及其常委会对监察委员会监督工作的有效开展。

第三，监察委员会要受到同级其他国家机关的制约。如前所述，监察委员会在办理职务违法和职务犯罪案件时，要与审判机关、检察机关、执法部门互相制约。这里的问题是，上述条款规定或制度设计能否在实践中真正得以落实，以发挥其应有的作用。主要原因在于，不同国家机关在实践中要能够做到互相制约，不仅仅取决于宪法法律的相关规定，更重要的取决于不同国家机关处于一个大致平等的法律地位和政治地位，否则，如果某一国家机关法律地位或政治地位高于其他国家机关，不同国家机关之间的“互相制约”关系在实践中就不会真正形成。而由于监察委员会与同级党委纪委部门合署办公，由纪委书记兼任监察委员会主任(中央层面除外，由中纪委副书记兼任国家监察委员会主任)，导致监察委员会容易处于中心地位，很难与同级审判机关、检察机关、执法部门形成互相制约的关系[8]。因而，这一点需要我们今后特别加以重视，并采取有效措施予以解决或避免。最后，需要说明的是，之所以提出这个问题，也是对过去实践经验的总结。根据我国现行宪法和刑事诉讼法规定，“公、检、法”在办理刑事案件过程中存在互相制约关系。但是由于在过去的实践中，一般由政法委书记兼任公安局长，导致公安机关的政治地位明显高于人民法院和人民检察院，使得公安机关往往处于中心地位，在某种程度上“公、检、法”三家办案实际上变成了公安机关一家办案，而公安机关在缺少有效监督制约的情况下，冤假错案就不可避免。我国过去一段时间，冤假错案频出，与此恐怕不无关系。或许正是看到这一弊端，根据党中央部署，2012年之后，一般不再由政法委书记兼任公安局长，以平衡公安机关与人民法院、人民检察院之间的关系[9]。

第四，监察委员会内部的监督制约。为了实现内部监督与外部监督相结合，我们不仅建立了监察委员会外部监督制约机制，还建立了监察委员会内部监督制约机制，其主要包括两个方面：一是上级监察委员会的监督制约。根据我国现行宪法和监察法的相关条款，上级监察委员会对下级监察委员会的领导，本身就是一种强有力的监督制约，上级监察委员会可以通过听取汇报、批准留置、指定管辖、提级管辖等方式对下级监察委员会的工作进行有效的监督制约。二是在监察委员会内部设置专门监督机构。为了加强对监察委员会工作人员的监督，我们在监察委员会内部设置了专门的监督机构，专司自我监督职责，防止出现“灯下黑”。而且，在监察委员会内部设立专门的监督机构，还有利于弥补外部监督的不足。由于监察工作具有较强的保密性和技术性，外部监督主体在对监察委员会进行监督时，往往会存在信息不对称或缺乏专业知识的难题，而在监察委员会内部设立专门的监督机构，“内行监督内行”，便会解决上述难题，与外部监督形成合力，增强监督实效[10]。三是建立内部监督制约制度。为了实现对监察委员会及其工作人员监督的制度化，我国监察法还建立了一系列内部监督制约制度，如对打听案情、过问案件、说情干预的报告和登记备案制度，监察人员的回避制度，监察人员脱密期管理制度，监察人员辞职、退休后从业限制制度，对监察委员会及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度等[11]，有利于从根本上防范监察权的滥用。此外，对于特别重要的留置措施，我国监察法第43条建立了集体决策制度，即监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。

当然，毋庸讳言的是，监察委员会内部的自我监督也存在着“自己监督自己”之嫌，监督制约的效果也容易因“自己监督自己”得不到保证，这也是日后我们加强对监察委员会监督工作需要改进的重点所在。目前，学界比较一致的观点是，应将监察人员的职务犯罪案件交由检察院来侦查、监督，主要理由在于：一是监察委员会对监察人员的监督尽管有其优势所在，但毕竟属于“同体监督”，难免存在自我监督的嫌疑和弊端，而检察院对监察人员的监督则属于“异体监督”，有利于实现监督无禁区、全覆盖、零容忍，这样可以有效解决监察委员会自我监督的弊端，防止出现“灯下黑”[12]；二是可以发挥检察院作为法律监督机关的应有作用，加强对监察委员会的外部监督。因为检察院既具有对国家机关工作人员职务犯罪案件进行侦查、监督的能力和经验，也具有相关职权，如其依然保留一部分侦查权，可以对司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件进行立案侦查，也可以对公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件进行立案侦查，还可以对监察委员会移送的、需要补充核实的案件自行补充侦查[13]。因而，如果我们修改相关法律，授权检察院对监察人员的职务犯罪案件进行侦查、监督，具有现实可行性，也容易与我国宪法和法律的相关规定相衔接，不会造成现有宪法法律资源的浪费。

注 释：

①参见韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，载《法学评论》2017年第3期；秦前红：《国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》，载《探索》2017年第6期；童之伟：《宪法学研究须重温的常识和规范——从监察体制改革中的一种提法说起》，载《法学评论》2018年第2期。

②参见韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，载《法学评论》2017年第3期；秦前红：《国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》，载《探索》2017年第6期；童之伟：《宪法学研究须重温的常识和规范——从监察体制改革中的一种提法说起》，载《法学评论》2018年第2期。

③参见刘松山：《另一种观点：监察法(草案)在宪法上总体是站得住的》《制定监察法，建议慎重研究修宪与否的利与弊》，分别刊载于《中国法律评论》2017年11月17日和12月1日的微信公众号。

④有论者将其法律性质定位为行政机关、司法机关或是政治机关；亦有论者认为监察机关乃是被宪法授予国家监察权的新的国家机构。而改革者则认为监察机关实质上就是“反腐败工作机构，是政治机关，不是行政机关、司法机关”。参见秦前红：《我国监察机关的宪法定位——以国家机关相互间的关系为中心》，载《中外法学》2018年第3期。

⑤《法工委：监察委不是司法机关，是行使国家监察职能的专责机关》，https：//www.sohu.com/a/224341746_260616，访问日期：2020年7月18日。

⑥监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，与党的纪律检查委员会合署办公，从而实现党对国家监察工作的领导，是实现党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关、司法机关。参见中共中央纪律检查委员会、国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第61-63页。

⑦孙中山先生把国家的政治权力分为“政权”(或者“民权”)和“治权”两部分，“政权”即“权”分为四部分，即选举权、罢免权、创制权、复决权，由人民所保留；“治权”即“能”分成五个部分，即立法权、行政权、司法权、监察权和考试权，分别由立法院、行政院、司法院、监察院和考试院五个机关来行使。因而，“权能分治”实际上即“权能分开”。

⑧具体观点和理由，请参见童之伟：《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，载《法学评论》2017年第1期。

⑨具体观点和理由，请参见韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，载《法学评论》2017年第3期。

⑩尽管监察委员会对人大及其常委会机关公务员的监察属于“对人监察”，而不属于“对机关监察”，但人大及其常委会对监察委员会的监督工作很多是由这些公务员承担的，这就会在某种程度上影响人大及其常委会对监察委员会的监督。