中国女性领导干部的晋升障碍与发展路径——基于对地厅级以上女性领导干部晋升规律的分析

吕 芳

(中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 100088)

提要： 女性职业晋升的障碍存在着“玻璃天花板”与“迷宫”的争论，而现实中的“迷宫”由哪些障碍构成其实与一国国情有关。中国的女干部占干部总数的1/3，但是随着行政级别的提高，女干部的比例却不断降低。这一层层障碍导致女干部的纵向分布呈陡峭的“金字塔”形状。那些到达公共管理高层的女干部究竟克服了哪些困难？从个人因素、组织因素和制度因素三个角度入手，通过对230名地厅级以上女干部的数据库进行统计学分析发现：(1)中国的女性领导干部的成长过程须穿越层层“迷宫”；(2)中国式的“迷宫”具有不同特点，职业晋升的不同发展阶段存在着不同障碍；(3)在行政级别较低时需要防止“粘地板”效应，在行政级别较高时需要躲过行政部门性别隔离的“玻璃墙”，在到达行政级别的高层时需要避免配额政策的执行偏差。

一、问题提出

自20世纪40年起，代表性官僚制就成为公共行政学研究的重要内容之一。尤其是近几年来，官僚在行政领域的代表性，官僚代表性对警察、教育、公共卫生等政策执行的效果、配对服务的影响等等，已经成为各国公共行政学研究的热点问题。其中，代表性官僚制中的性别问题不仅是对公共行政学的充实与完善，而且也是对性别研究的拓展与深化。代表性官僚制的一个重要研究内容是女性在公共管理领域所遭遇的纵向和横向隔离。

女干部是女性中的一个特殊群体，也是党的干部队伍中的重要力量，其特点与成长路径是干部研究的重要内容。在北欧社会已经进入“她”时代的情况下，多数国家女性官员的数量与女性总数仍然不成比例，她们的成长路径也有别于男性官员。中国女干部的纵向分布呈现为一个极其陡峭的“金字塔”形状。2007年中共中央组织部的一组数据显示，女干部有1500多万人，占全部干部比例的 38%(这里的女干部数据包括事业单位的公职人员)[1]。而中共中央组织部的另一组数据则显示，2009年，全国省部级及以上干部中，女性占11%；地厅级干部中，女性占13.7%；县处级干部中，女性占16.6%。而正职女干部在同级正职干部中的比例分别为省部级以上7.3%、地厅级10.4%、县处级14.8%[2]。这些数据表明，女干部人数占干部总数的1/3强，但是县处级只占到近1/6，地厅级只占到近1/7，省部级以上级别则不到1/10，能够到达“金字塔”尖的女干部实属凤毛麟角。本文的研究问题是，那些到达公共管理高层的女干部究竟需要穿越哪些障碍？她们穿越障碍的路径和规律是什么？

二、研究进展与理论框架

(一)研究进展：从“玻璃天花板”到“迷宫”理论

1.“玻璃天花板”理论

自20世纪70年代起，“玻璃天花板”就成为西方学界和实务界的热点问题。1986年，美国记者卡罗尔和蒂莫西发表调查报告《玻璃天花板：女性为什么无法打破阻碍她们到达职业高层的看不见的障碍》[3]，“玻璃天花板”一词开始广为流传。并非所有的性别或种族不平等都可以用“玻璃天花板”来形容，“玻璃天花板”是指“无法看见、无法突破的障碍，少数族群和女性都无法登上企业的阶梯上层——不论他们的资质或成就如何”[4]。因此，它描述的是无形地阻碍少数族群和女性进入公司最高层的壁垒。大卫·科特提出判断“玻璃天花板”的四个标准：一是“玻璃天花板”不平等中表现出来的性别或种族差异无法用雇员的其他与职业有关的特征来解释；二是“玻璃天花板”不平等中表现出来的性别或种族差异在等级制度的高层比低层更严重；三是“玻璃天花板”不平等中的性别或种族差异在人们晋升时表现出来，而不仅是不同性别或种族目前在高层职位中所占的比例；四是“玻璃天花板”不平等中表现出来的性别或种族差异在职业生涯的发展过程中不断增加，对职业生涯的发展轨迹进行观察就可检验性别差异是否随着工作经验的增加而扩大[5]。一些研究调查了女性在工作场所遇到的障碍：女性在职业生涯中缺乏可以模仿的榜样，因而缺乏有价值的指导；男性结成非正式的俱乐部网络；男性与决策者的关系导致男性在职业晋升中占据有利地位。这三个因素影响着“玻璃天花板”的持续存在[6]。

“玻璃天花板”的隐喻只是反映女性和少数族群晋升结果的不平等，并没有反映女性和少数族群在工作场所遭受歧视的过程。此后，学界提出了各种各样的隐喻来强调女性职业晋升中所遭遇的障碍，如“粘地板”“防火墙”“玻璃墙”和“玻璃峭壁”等。这些不同的隐喻其实代表着性别或族群平等的各种障碍：(1)“粘地板”理论(sticky-floor)指的是一个群体初入职场时面临的严苛的工作条件。如果在进入职场之初，女性和男性的晋升途径就出现差异，那么就可以说存在着性别的“粘地板”效应[7]。(2)“防火墙”(firewall)理论认为“工作的整个组织结构、基础、梁、墙，甚至空气都是作为障碍存在的。晋升的障碍不仅在上面，而且是在周围”[8]。与“玻璃天花板”理论关注晋升结果相比，“防火墙”理论更关注工作过程中的障碍。(3)“玻璃墙”理论是指由于雇佣上的藩篱引起的职业中的性别隔离[9]。这一隔离限制女性进入某些工作或机构，或导致女性局限于某些工作或机构。性别隔离既包括工作领域的隔离，也包括岗位的隔离。(4)“玻璃峭壁”(glass cliff)理论是指女性领导者在冲破“玻璃天花板”并且获得领导职位之后，更容易被安排在一些充满危险和不确定的职位上[10]。如果说“玻璃天花板”强调晋升到最高职位上的女性数量，“玻璃峭壁”则强调已经攀登到更高职位的女性领导仍然面对着岌岌可危的职场生存质量与环境。

2.“迷宫”理论

在众多理论中，较具代表性的是爱丽丝·伊格利和琳达·卡雷利提出的“迷宫”理论。爱丽丝·伊格利和琳达·卡雷利在《穿越迷宫：指引女性领导者登上事业之巅》中提出“玻璃天花板还在吗”这一问题[11]。伊利格等把不同的三个时代中美国女性职业晋升经历的障碍分别命名为“水泥墙”“玻璃天花板”和“迷宫”。第一阶段的“水泥墙”，喻指公开的、绝对无法跨越的障碍，其基础是“男主外、女主内”的劳动分工模式；第二阶段的“玻璃天花板”，不再将女性彻底排除在领导职位之外，而只是阻碍女性登上高层领导职位；而第三阶段的“迷宫”象征着女性在获取高层领导职位的“迂回曲折道路”。“迷宫”的隐喻引导人们全面思考影响女性发展的社会文化和权力结构因素，而不再拘泥于个人偏见的影响。传统文化认同的家庭责任、组织内部的惯例与做法、社会对女性担任领导职务的偏见等等都成为女性晋升过程必须穿越的“迷宫”。女性必须穿越这一层层的障碍，才能获得和男性一样的成就。

(二)理论框架

从“玻璃天花板”“防火墙”“玻璃墙”到“迷宫”，理论的转换既折射出女性职场发展的宏观时代环境的变化，也反映出女性职场发展障碍的复杂性与多元性。研究者们关注的是女性在职场晋升时遭遇到的不同类别的障碍。而“迷宫”理论之所以有强烈的解释力，在于“迷宫”中迂回曲折的层层障碍可以囊括前面所述的多种障碍。然而，在中国公共行政领域的女性职业晋升过程中究竟会遇到哪些障碍？这些障碍具有什么特点？这些仍然是尚待研究的问题。通过文献梳理，可以从个体因素、组织因素、公共政策因素三个层面来归纳。

1.个体因素

从个体层面看，人力资本的投入、支出以及社会资本等构成了影响晋升的主要因素。布劳-邓肯模型提出个人地位流动的微观影响因素，包括先赋性因素与后致性因素，先赋性因素主要是指父亲的职业和教育程度，而后致性因素主要指本人的教育程度和初职、现职[12]。然而，后致性因素在不同的社会中存在着差别。资本主义社会影响个人流动的后致性因素主要是专业因素，而社会主义社会影响个人流动的主要是政治因素。魏昂德利用彼德·布劳1986年在中国所做的“天津千户调查”的数据，提出教育程度与政治忠诚在中国的职业流动中扮演的角色。在共产主义制度下，中国共产党党员的身份是衡量一个人政治忠诚不可缺少的条件。因此，人们可能通过教育获得声望较高的专业技术精英职位，而要成为政治精英，必须通过政治忠诚的审查[13]。林南和边燕杰的研究比较了影响男女社会地位获得的差异，男性更多受先赋性因素的影响，如父亲的职业地位与就业单位部门，而女性更多受后致性因素如教育程度的影响[14]。李娜的研究则得出不同的结论，她比较中国改革开放的中期和后期干部精英地位获得的影响因素。越到市场化改革的后期，先赋性因素对女性精英地位获得的影响越显著。父母的干部身份对女儿的地位获得产生积极影响，父亲为专业技术人员对女性地位的获得具有促进作用，专业技术人员的女儿成为干部精英的发生比是农民女儿的7.8倍。而党员身份等自致因素对于女性精英地位的影响则有所下降[15]。

影响女性个人地位流动的后致性因素集中在教育、资历、调动、工作时间、生育孩子等[16]，而“生育惩罚”无疑是其中重要的影响因素。因为“生育惩罚”往往会影响女性地位流动的其他后致性因素——教育程度、资历、工作时间等。在学术领域，组建家庭可能妨碍女性攻读研究生学位或成为教职人员，有孩子的女性与男性或者没有孩子的女性相比较，获得终身教职的概率也会大幅降低。在那些本欲雄心勃勃成为教授、中途却改变主意的博士后中，女性占40%，而男性只占20%。获得博士学位5年内就生育孩子的女性极少有机会获得终身教职[17]。“生育惩罚”的关键问题在于生育影响了女性可以奉献给工作的时间，而女性生育的最佳时期和建立成功事业的关键时期相重合，这种情况提高了女性中断或影响其职业发展的概率。

2.组织因素

组织理论强调一套有形或无形的限制性规则，正是这些规则保持了组织的稳定性[18]。而管理层所理解的组织稳定性成为女性和少数族裔职业晋升的障碍。组织中的文化偏见认为领导力是男性的典型特征，而不具有传统的主流男性管理风格的女性在工作场所的业绩通常无法得到认可。这种组织文化造成了工作领域性别隔离的“玻璃墙”。在公共部门中，被反复验证、几成定论的是政府部门类型与性别隔离密切相关。20世纪六七十年代洛伊的经典研究把公共政策分为四个领域：监管、分配、再分配和构成领域[19]。不同的政策类型在官僚体制中呈现出完全不同的结构、程序和关系。这些结构、程序和关系会影响部门中的人事制度，例如，在美国州和地方政府中，女性更多地在社会福利、住房和卫生健康等再分配政策领域工作，而男性更多地在街道、高速公路、消防和治安等分配政策领域工作[20]。安妮·纽曼通过对佛罗里达州政府的研究提出，大多数女性工作于再分配部门和监管部门，而分配部门对女性入职和晋升时的歧视最为严重[21]。威尔·米勒等人用两个指标分析1985—1993年间美国地方政府的行政管理人员和专业人员的性别隔离，一个指标是某一职能领域的行政管理人员全为男性，另一个指标是某一职能领域的行政管理人员中女性达到30%的基准线。整体而言，行政管理人员的性别隔离问题比专业人员更为严重。而在行政管理人员内部，分配、管制、再分配三个领域的性别隔离程度差异很大[9]。

3.公共政策因素

1995年在北京召开的联合国第四次妇女问题国际会议通过《北京行动纲领》明确了社会性别主流化。性别主流化的前提是公共政策和项目对于不同性别会产生不同影响，导致两性权力关系的不平等并使之持续下去。作为一种实践，社会性别主流化要求各国将社会性别平等作为一项政策指引，将社会性别观念纳入各个政策领域，组织、改进、评估政策过程[22]。工作和就业中持续存在的性别差异引起了性别研究者和政策制定者的极大关注。这种关注包括对实现两性平等的主要政策战略的批判性审查[23]。性别主流化可以归入“制度创新”的范畴，引导大家对性别关系的政策影响进行全面审视。性别主流化区别于简单的“机会平等”原则。机会平等更多属于人力资源的措施，关注两性在劳动力市场上的雇佣平等。然而，性别主流化要求在整个政策过程中有意识地、系统地整合进女性视角，这就要求我们关注内嵌于政治、社会的系统性的问题，审视公共政策中是否存在性别盲视的问题。

个体因素聚焦于个体的人力资本的投入、支出以及社会资本，可以解释相同部门或系统中的不同女性地位流动的差异，但是，无法解释为什么具有相似个体特征的女性在不同国家和文化体系、不同部门中的晋升差异。组织因素可以解释跨国跨文化中同类部门女性发展的部分相似性，但是，无法解释同一国家或文化体系内部同类部门不同女性职业晋升中的差异。因此，需要把个体因素和组织因素结合起来考虑。同时，在一国范围内，公共政策一般会针对公共部门中的性别平等制定相关纠偏政策，而这些政策会显著影响女性的职业发展。因此，探究公共部门女性晋升的障碍，需要结合个体因素、组织因素和公共政策因素进行综合考量。

与此同时，人是在时间流逝中度过自己的生命，需要在不同的时间段里扮演不同的角色。女性在一定的时间段里结婚、生育、抚养子女，又要在一定时间段里接受教育、工作、晋升、退休。同时，中国的干部晋升制度又规定了各行政级别的晋升年龄限制，同一行政级别上、不同年龄段的女干部面临着不同的激励政策。因此，当我们引入时间因素、行政级别，就会发现女干部在不同的职业发展阶段遇到的发展障碍存在差异。本文试图通过对一个女干部数据库的分析与处理，从个体因素、组织因素及公共政策因素三个角度探讨女干部如何穿越公共部门的“迷宫”。研究发现，中国式的“迷宫”具有特殊性：在女干部晋升的不同发展阶段存在性质不同的障碍。女性只有在每一个阶段越过这些障碍，方能步入公共管理和决策的高层。

三、数据描述

本文数据来源于中国官员信息数据库，这个数据库完整收集了政府网站上公开的以下四部分官员的信息：(1)全国地级市和直辖市区县的党委书记、市(区、县)长；(2)所有省委常委；(3)所有省委书记、省长；(4)第15～18届所有其他非军职中央委员、中央候补委员[24]。数据库中共有厅级以上男干部3827人，女干部230人。我们按照性别筛选出女干部的数据，整合成为一个包含230名女干部相关信息的小型数据库。这些女干部的行政级别最低为正厅级(其中有两名女干部高职低配，处在正厅级的职位上，但行政级别是副厅)，在2000—2015年间，59.13%的女干部(136人)到达了副部级。与中国公共部门中其他的女性相比，她们是公共管理中晋升到最高层的女性群体。

这些女干部的出生年代、教育程度、地区分布、民族结构、最终行政级别等基本情况如表1所示。从出生年代来看，数据库中的女干部主要出生于20世纪50年代和60年代，两者共占73.04%；从教育程度来看，这些女干部的教育经历主要集中于本科和研究生，两者共占77.39%；从分布地区来看，华北和华东地区是女干部最主要的来源地，这两个地区的女干部共占53.48%；从民族结构来看，85.22%女干部为汉族，蒙古族和回族各占3.04%；从最终行政级别来看，97.82%为正厅级及以上级别的女干部，其中，61.3%晋升到副部及以上的行政级别。

表1 数据库中女干部的基本情况

四、地厅级以上女性领导干部的特点

将本数据库中的数据与《第三期中国妇女社会地位调查》①的数据相比较，可以揭示地厅级以上女性领导干部的晋升特点。《第三期中国妇女社会地位调查》比较全面地展示了各个行政级别的女干部的情况，而本数据库的女干部则是地厅级以上的高层女干部。

(一)提前的晋升时间

本数据库中的女干部初任副处级的年龄比总体数据提前了近10年，表明厅级以上女干部提前10年进入“快车道”。通过数据处理可以得到本数据库中的女干部初任某一行政级别时的平均年龄。所有女干部曾经的任职级别从低到高依次为副处、正处、副厅、正厅、副部、正部和副国。女干部初任每一级别的职位时的平均年龄依次为副处29.38岁(女干部初任时的年龄范围为20～45岁)、正处33.21岁(22～45)、副厅36.67岁(24～48)、正厅43.28岁(25～53)、副部49.20岁(35～59)、正部54.65岁(45～61)、副国级61.56岁(56～67)(见表2)。本数据库中有近60%的女干部的行政级别都曾达到副部级。

表2 晋升平均年龄和晋升所花时间的比较 年

《第三期中国妇女社会地位调查》中，由低一级行政级别晋升到上述行政级别所花的时间及晋升时的平均年龄依次为副科7.2年，35.3岁；正科6.4年，39.6岁；副处5.8年，39.4岁；正处6.5年，43.9岁；副厅6.6年，45.3岁，正厅8.5年，51.0岁[25]。比较本数据库中的女干部与《第三期中国妇女社会地位调查》中的女干部晋升到各行政级别的平均年龄。两个数据库的年龄差分别为副处级相差10.02岁，正处级相差10.69岁，副厅级相差8.63岁，正厅级相差7.72岁(见表2)。这表明，本数据库中女干部初任某一级别职位的平均年龄较低。这是一个重要的发现。换言之，当其他的女性还在为晋升副处级而奋斗时，本数据库中的女干部一般已经晋升到副厅级，并且在为晋升正厅级做准备，当其他女干部晋升到正处级时，数据库中的女干部一般已经晋升到了正厅级。

提前近10岁晋升同一行政级别的优势使本数据库中的女干部在更高层级的选拔竞争中始终保持年龄优势。因此，她们进入晋升“快车道”后的晋升速度远远超过其他女干部。她们由副处晋升到正处所花的平均时间为3.83年，由正处晋升到副厅所花的平均时间为3.46年，由副厅晋升到正厅所花的平均时间为6.61年，由正厅晋升到副部所花的平均时间为5.92年，由副部晋升到正部所花的平均时间为5.45年，由正部晋升到副国级所花的平均时间为6.91年(见表2)。而按照《第三期中国妇女社会地位调查》的数据，由低一级行政级别晋升到上述行政级别所花的时间依次为副科7.2年、正科6.4年、副处5.8年、正处6.5年、副厅6.6年、正厅8.5年。在有数据可以比较的相同级别上，本数据库中的女干部晋升到更高一级行政级别的时间都比较短：正处少2.67年，副厅少3.14年，正厅少1.89年。正是一开始就处在“快车道”上，因此，本数据库中的女干部在其后的每一个级别的晋升中所花时间都明显少于其他女干部。

(二)特殊的晋升通道

在本数据库中，女干部的部门领域分布以副厅级为界可以分为前后两个阶段(见图1)。对于副厅级及以下行政级别的女干部而言，学校、群团组织是快速晋升的主要通道。学校、群团组织这两个来源占初任副处职位的女干部的37.29%，初任正处的女干部的40.91%，初任副厅的女干部的41.15%。换言之，本数据库中40%左右的女干部是在学校、群团组织两个领域晋升到副处、正处和副厅的行政级别。而初任正厅职务来自这两个领域的比例就迅速下降到27.91%，副部级为7.14%，部级为14.71%。可见，学校、群团组织为40%左右的副厅级及以下行政级别的女干部提供了快速晋升的空间。

图1 四套班子和学校、群团组织的比较

在学校、群团组织这两个领域内部，在学校初任副处级职位的占12.43%，正处级占9.66 %，副厅占7.18%，正厅占5.12%，副部占2.14%。在群团系统初任副处级职位的占24.85%，正处级占31.25%，副厅占33.97%，正厅占22.79%，副部占5%，正部占14.71%。这表明，近1/4至1/3的女干部在群团组织获得了副厅及以下行政级别的历练。

不过，不管是哪一级行政级别，党委、政府、人大、政协“四套班子”都是培养女性领导干部的最重要基地，而且随着行政级别的提高，初任某级别的职务时来自这些部门的女干部比例越来越高。在副厅级及以下行政级别中，初任某一职务来自“四套班子”的女干部比例依次为副处为53.11%，正处为50.00%，副厅为 53.11%，这说明有半数以上的女干部直接从“四套班子”中获得晋升。而到正厅级及以上的权力高层，党委、政府、人大和政协越来越成为女干部初任某一级别职务时的重要来源领域。初任正厅职位时来自党委、政府、人大、政协的女干部的比重已经占到67.44%，副部级为90.71%，正部级为85.29%，副国级为100%。这表明尽管在较低行政级别上，女干部可能来自各个领域，但随着行政级别的不断上升，女干部越来越集中于人大、政协、党委和政府这些组织系统。

由此，可以为地厅级以上的高层女性领导干部画个群像：相当比例(41.15%)的女干部在学校、群团组织晋升至副厅级，而后，部分转入党委、政府、人大、政协“四套班子”，在这些领域初任正厅、副部、正部。观照现实，高层女干部的职业发展经历确有许多共性，相当比例在职业生涯的早期都经过教育科研系统、群团组织的历练。例如，刘延东、孙春兰、沈跃跃、李海峰的履历中都有群团组织的工作经验。而民主党派的女性高官一般都有在教育科研系统的工作经验，而且符合学历高、职称高等特征，例如严隽琪曾任上海交通大学博士生导师，林文漪曾任清华大学博士生导师等等。

(三)狭窄的“金字塔”尖

与男干部相比，本数据库中的女干部总占比为5.67%。其中，副厅及以下为1.94%，正厅为4.56%，副部为7.99%，正部为4.90%，副国为8.82%(见表3)。可见，仅有极少数女干部能够到达狭窄的“金字塔”尖。与女干部的整体数据相比，仅以公开数据为例，2013年，中国女公务员达168万人，占公务员总数的24.1%，比2010年提高0.9个百分点。新录用的女公务员所占比例更高，2014年中央机关及其直属机构新录用的女公务员占当年录用人数的比例为49.8%，地方录用的女公务员占比为44.7%[26]。这表明女干部的多数沉淀在基层，男女在公共管理的高层中结构比例严重失衡，男女晋升的性别鸿沟非常显著。

表3 本数据库中不同级别干部分布情况

提前的晋升时间、特殊的晋升通道、狭窄的“金字塔”尖是高层女干部职业晋升的突出特点。其他女干部恰恰就因为不具备这些特点而在职业晋升中层层落败。因此，是否具备这些特点意味着女干部能否穿越“迷宫”中的层层障碍。

五、中国式“迷宫”中的层层障碍

“迷宫”中的障碍分布于女干部晋升的不同阶段，表现为不同的形式，并且互相影响。这些障碍在较低行政级别时，表现为个体层面人力资本的投入与支出的影响，尤其是“生育惩罚”(包括怀孕、哺乳和抚养孩子)引起的“粘地板”效应；在较高行政级别时，体现在组织层面部门性别隔离的“玻璃墙”；而在行政级别的高层时，表现为社会性别主流化政策的执行偏差。同时，每个阶段的影响因素具有叠加效应。能否越过前一阶段的障碍影响着后续其他阶段能否顺利晋升。

(一)“生育惩罚”造成的“粘地板”效应

本数据库中，女干部初任副处的年龄处于20～45岁之间，平均年龄为29.38岁。而《第三期中国妇女社会地位调查》中女干部初任副处的平均年龄为39.4。两个数据库中女干部初任副处的年龄相差10年左右。而这10年的差距正好是女性生育、抚养子女的关键时期。可见，在行政级别较低时，教育等人力资本的投入和以“生育惩罚”等形式表现出来的人力资本的支出是影响女干部职业晋升的重要个体因素。本数据库的女干部一般都避免了“粘地板”效应。

婚姻和生育显著增加女性的家庭劳动时间，缩短她们的工作时间和闲暇时间，而婚姻和生育对男性的影响却微乎其微。2018年，智联招聘采用抽样调查方式在全国31个省份对不同行业、不同年龄层次的就业者进行了问卷调查，女性投入家庭的时间比男性高15%，而投入工作的时间比男性少9%[27]。2018年，中国女性每天干家务的时间为2小时6分钟，而男性家务劳动的时间仅为45分钟[28]。女性一般需要在生育以及其后的5年左右时间内承担抚养任务，此后，儿童进入学校，女性对家庭的抚养任务又会减轻。

干部选拔制度是按照个体生命历程的不同阶段、不同需求、不同发展特点而制定的。在干部精力最充沛、能力最强、经验最丰富的时间，干部应被分配到最重要的职位，承担最重要的任务。我国的一些干部选拔政策规定了年龄限制。例如，2003年的《党政领导班子后备干部工作暂行规定》要求，省部级预备人才被规定在45岁到50岁之间，地厅级在40到45岁之间，而县处级在35到40岁之间。此外，领导干部选拔任用条件等制度都规定了工作经历、年龄限制等。干部提拔之前需要有在基层挂职锻炼、接受培训等经历。依据2010年第六次全国人口普查的数据，中国女性的平均生育年龄为29.13岁[29]。因此，29～34岁期间正是女性对家庭承担生育和抚育任务的关键时期。女性到异地轮岗工作、到特定机构培训等都面临着一系列实际困难。因此，这一时期最易出现生育与职业发展的冲突。沉重的家庭任务会减少女性获得职场升迁的机会。

(二)中国特色的“旋转门”

在行政级别较高时，性别隔离的“玻璃墙”成为女干部晋升的重要障碍。在西方国家，政府部门的女性更多分布在再分配政策领域，而分配领域和监管领域的女性则不成比例。原因在于，再分配领域的功能在于分配财富、资源与权利，机构使命与女性特征更为契合。据联合国的统计，到2019年，在统计的103个国家中，20.7%的政府部门的部长为女性。女部长最可能主管以下五类事务部门：社会事务部，家庭、儿童、青年、老年、残疾人等事务部，环境、自然资源或能源等事务部，人力资源、劳动、职业培训等事务部，贸易或工业部[30]。

在中国，影响女性晋升的组织因素呈现出迥然不同的特点。中国女干部的晋升中存在着“旋转门”现象，然而，这种“旋转门”现象区别于西方国家的“旋转门”。主要为：第一道“旋转门”表现为女干部从学界或者群团组织流向政界，主要发生在副厅晋升至正厅之间。如图1所示，41.15%的女干部在学校、群团组织获得初任副厅级职位的机会，而后部分在“四套班子”内获得更高职位的晋升。第二道“旋转门”表现为女干部从政府、党委流转到人大、政协，一般发生在正厅晋升至副部之间。在本数据库中，在人大、政协获得副处、正处、副厅、正厅初任的寥寥无几，仅有一人在人大获得副处级初任，另有一人在政协获得正厅级初任。而到初任副部、正部及副国级时，来自人大、政协的比例开始上升，分别为11.02%、34.48%、55.55%。

即使“四套班子”不同部门之间，晋升的概率也存在差异。第一，在“四套班子”内部，初任副处、正处、副厅、正厅级的女干部中，来自政府的所占比例最高，副处占64.89%，正处占70.45%，副厅占68.47%，正厅占74.48%；然而，获得初任副部级职务的，来自党委的所占比例最高，占到48.82%，来自政府的仅占40.16%。第二，即使在政府部门内部，女干部也更多分布在教育、科学、文化、卫生等再分配领域，而较少分布在交通运输、工业经济等一次分配领域。因为2001年中共中央组织部曾下发《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》(下称《意见》)，规定女领导干部主政的工作领域“其中教育、科技、文化、卫生、体育、计划生育、民政、司法、劳动和社会保障等部门领导班子要首先选配”女干部。

(三)社会性别主流化政策的执行偏差

公共管理高层成为女性晋升难以突破的“玻璃天花板”，不过，我国出台了一些符合社会性别主流化的政策，如规定女干部的配额和比例。1995年，中共中央组织部做出规定，到2000年，省、自治区、直辖市党政领导班子中至少有1名女领导干部，地(市)、县(区)、乡(镇)党政领导班子中至少要有1名女干部，争取配备2名女干部；中央和国家机关部委领导班子要尽可能多地配备女干部；担任党政领导班子正职的女干部数量要有所增加。前述《意见》也要求，“省、市、县三级党政领导班子后备干部队伍中的女干部，应分别不少于10%、15%、20%”。这些贯穿于公共政策中的社会性别主流化使高层的领导班子配备女干部成为一个“硬指标”。为实现干部选拔中的性别配额，一些符合条件的女干部得以突破“玻璃天花板”，进入高层党政领导班子。

然而，政策执行的偏差也比比皆是。例如，要求至少配备一名女领导干部往往演化成“只配备一名女领导干部”，有些地方选拔女干部变成完成一个指标、一种比例；部门“首先选配女干部”演化成女干部“只适合配备”在这些部门担任领导。这容易造成对女性的刻板印象，即女性的能力决定她们更适合在教育、科技、文化、卫生、体育、计划生育、民政、司法、劳动和社会保障等再分配领域工作，而不适合在分配领域如工业交通、经济财政等部门工作。造成的后果是，女干部集中在再分配部门，而在选拔党政领导班子正职时，往往要看其是否有在重要工作部门如工业经济、财经政法等的工作经历，而女干部往往因为缺乏这些经历处于弱势。

换个视角，正是因为女干部任职的配额政策，她们才可以冲破“玻璃天花板”。然而，因为配额政策的执行偏差，能够晋升到高层的女干部只是凤毛麟角，而且主要分布于教科文卫等部门，缺乏工业经济、财经政法等主战线的工作经历，这导致她们成为高层领导后仍然处于相对边缘的地位。

结 论

回到“玻璃天花板”还是“迷宫”的理论争论上，我们发现，中国女干部在晋升之路上确实必须穿越蜿蜒崎岖的层层“迷宫”，方能到达“金字塔”的顶端。中国式“迷宫”具有以下几个特点：一是职业晋升的不同阶段存在着的不同障碍(见图2)：在较低行政级别时，女干部需要在个体层面增加人力资本的投入，减少人力资本的支出，尤其是要躲避和应对“生育惩罚”，防止“粘地板”效应，在合适的时间点上进入晋升快车道；在较高行政级别时，性别隔离的“玻璃墙”主要不是存在于不同的政策领域之间，而是存在于学校、群团组织与政府之间，女干部的晋升存在着一种特殊的“旋转门”现象，即从学校、群团组织向政府、党委等流动，或从政府、党委向政协、人大流动；当行

图2 女干部职业晋升不同阶段的主要影响因素

政级别到了正厅级及以上，女干部则需要突破性别配额政策的执行偏差，方有可能打破高层的“玻璃天花板”。二是女干部的晋升存在路径依赖，特定阶段如果没有突破发展障碍，那么对以后的职业发展存在影响。例如，行政级别较低时如果没有避免“粘地板”效应，超过一定年龄就无法进入后备干部人选，在后期的晋升中就会处于劣势。三是性别隔离的影响并非只有消极意义。如果规定了晋升行政职务的年龄限制，那么，特定阶段内的性别隔离反而可以保障女性在优势领域内的顺利晋升。

因此，社会性别主流化的政策设计应根据职业生涯的发展阶段而更有针对性和适用性。我们需要检视，政府部门晋升的正式和非正式要求是什么？这些要求有没有把女性放在一个不利的位置？什么样的规定会限制她们的晋升？针对“迷宫”中的层层障碍，今后的相关制度可以做出相应调整，包括针对基层的“粘地板”效应，女干部须提升个体的人力资本。减少人力资本的支出，政府须制定一系列具有社会性别视角的社会保障政策，如承认女性的时间权利、推行育儿假、发展托幼、养老机构等等，防止女性沉淀在职业底层。此外，建议女干部的配额可以从县处级延伸到乡镇一级，在女性最初的事业发展阶段提前任用；在提拔条件上对女性放宽年限，并且可用副职年限代替正职年限。针对工作部门的性别隔离的“玻璃墙”，建议建立广泛的干部交流制度，既要促进学界、商界、群团组织和政府之间的交流，也要促进党委、人大、政府、政协等之间的交流，即使在政府部门内部，也要促进女干部到财经政法、工业经济等主要岗位锻炼，从而积累更多的主战场的经验，同时也要打破现存的权力资源分配格局。针对性别盲视的公共政策，则建议提高党政领导班子的配额比例，同时也须纠正对配额制度等政策的执行偏差。

注 释：

① 《第三期中国妇女社会地位调查》是全国妇联和国家统计局继1990年、2000年第一、第二期中国妇女社会地位调查后组织的又一次全国规模的调查，以2010年12月1日为标准时点，内容包括健康、教育、经济、社会保障、政治、婚姻家庭、生活方式、法律权益和认知、性别观念和态度九个方面。