回归后澳门幸运博彩监管法律制度的创新与发展

王长斌

澳门幸运博彩业的监管体系，是澳门回归祖国之后才发展起来的。①在这之前，澳门幸运博彩业属于垄断经营，澳葡政府对博彩业采取“委托监管”的方式。亦即政府通过一纸专营合约，将幸运博彩业的专营权赋予专营公司，同时将一些监管权力和责任委托给它。②因此，所谓委托监管，实际上是博彩公司的自我监管。澳门回归祖国以后，特区政府决心在幸运博彩业引入竞争，并致力于改善幸运博彩业的监管状况，遂制定《娱乐场幸运博彩经营法律制度》（第16/2001号法律）。以此法律，澳门构建了一个幸运博彩的基本监管框架。近二十年来，特区政府在第16/2001号法律的基础上，不断予以丰富、修改与完善，在博彩监管方面取得了长足的进步。本文回顾、总结、检讨近二十年来澳门幸运博彩监管法律制度的变迁，并进而探讨澳门幸运博彩监管改进的方向。

一、澳门幸运博彩监管法律框架的建立

2001年9月公布并实施的第16/2001号法律是澳门回归祖国后幸运博彩业最重要的基础性法律之一。与澳葡时期的幸运博彩法律相比，第16/2001号法律在许多方面具有开创性。澳门回归祖国之前，澳葡政府制定的幸运博彩法律，主要规定幸运博彩批给制度，亦即公司如何获得博彩专营权、应当履行什么样的经营义务、如何向政府缴税、专营的时间长度、专营结束后如何续期、资产如何移交等内容。③第16/2001号法律突破了这一局限，将监管的范围及内容扩大到批给制度之外。

第16/2001号法律建立的幸运博彩监管框架，主要包括以下几个方面：（1）通过批给制度甄选博彩经营公司；（2）博彩公司及其具备一定股份的股东、董事和主要雇员必须具备适当资格，才能进入博彩业；（3）禁止博彩公司在经营过程中作出限制竞争行为；（4）博彩中介人必须领取准照并接受政府监察；（5）禁止或限制某些人士进入娱乐场；（6）博彩公司必须建立适当的会计、内部核查制度及接受审计。在上述诸方面中，批给制度是继承澳葡政府长期以来的习惯做法，禁止或限制某些人士进入娱乐场在澳葡政府时期的法律中也有所规定。除此之外，其他均为第16/2001号法律所创立。第16/2001号法律通过之后，澳门特区政府颁布多项法律与行政法规，不断对其进行修改、补充与完善。关于这些修改，将在下文详述。

2004年，澳门通过《娱乐场博彩或投注信贷法律制度》（第5/2004号法律），规定具资格的博彩信贷实体可以合法地从事博彩信贷业务，并就博彩信贷的运作规定了具体的监管措施。这是澳门第一次将博彩信贷业务合法化并将之纳入监管范围。

2006年，澳门通过《预防及遏止清洗黑钱犯罪》（第2/2006号法律）及《清洗黑钱及资助恐怖主义犯罪的预防措施》（第7/2006号行政法规），建立了反清洗黑钱的监管框架。娱乐场经营者必须按照该法律与行政法规的规定，承担法律责任，并制定有关预防措施。

澳门博彩业的监管机构主要有博彩监察协调局、司法警察局和博彩委员会。2003年，澳门颁布了《博彩监察协调局的组织和运作》（第34/2003号行政法规），就博彩监察协调局的性质、职责、组成等作了规定，确定该局是博彩监管的主要机构。2006年颁布的《司法警察局的组织与运作》（第5/2006号法律）规定“在赌场及其他博彩场所内实施的犯罪，又或在该等场所周围实施的与博彩有关的犯罪”，由司法警察局专属调查，由此确定了司法警察局在博彩罪案方面的专属调查权。2000年，澳门特区行政长官发布第120/2000号行政长官批示，成立博彩委员会，以便“对未来博彩业之发展和管理作出研究，并制定有关政策”。2010年，澳门特区行政长官发布第38/2010号行政长官批示，对博彩委员会的组成进行了调整，明确博彩委员会的职责为：“就博彩业的发展作出研究，并制定有关政策；订定规管博彩业所需的规范；监管博彩业的发展及运作；建议发出相关指引”。2016年，行政长官发布第101/2016号行政长官批示，再次对博彩委员会的组成进行微调。如今，博彩委员会由行政长官担任主席，成员由经济财政司司长、行政法务司司长、保安司司长、运输工务司司长、行政长官办公室主任、行政长官办公室代表一名和博彩监察协调局局长组成。博彩委员会是澳门特区政府关于博彩的主要决策机构。

上述法律与行政法规构成了澳门幸运博彩的监管框架，下文除了不再涉及监管机构外，将考察该框架主要组成部分的发展变化。

二、澳门幸运博彩业的准入：批给与资格审查

博彩是特殊行业，世界各国的法律都规定了一定的准入制度，澳门的博彩准入制度主要体现在两个方面：利用批给制度甄选博彩经营者，利用资格审查制度甄选进入博彩业的个人。澳门回归祖国之后，虽然仍在博彩业实行批给制度，但已放弃过去的垄断经营，代之以有限度的竞争。为了防止博彩经营者通过限制竞争而恢复过去的垄断经营，新的法律专门规定了禁止限制竞争的条款。

（一）澳门博彩业的批给制度：从垄断到有限度竞争

澳门博彩批给制度起源于19世纪后半期的承充专营制度。有史家研究，最初澳葡政府实现博彩合法化的方式应当是发放许可证。到1850—1851年度，始借鉴猪肉、牛肉等商品经营权拍卖的经验，实行承充专营制度。1877—1880年间曾经中断，但不久即恢复。④1982年，澳葡政府颁布了《核准在本地区经营幸运博彩之批给的法律制度》（第6/82/M号法律），规定：“幸运博彩的经营，其批给以专利制度或特别准照制度行之。按照特别准照制度批给的最多数目为四个。”⑤这一规定试图突破批给制度，但基于种种原因，该法并未获得实施。澳门回归祖国后，特区政府在第16/2001号法律中将经营娱乐场幸运博彩的数目确定为三个，并付诸实施。该法规定，澳门特别行政区政府保有幸运博彩的经营权，任何企业在澳门从事幸运博彩经营，必须由澳门特区政府批给，批给必须预先公开竞投，批给的数目最多为三个，经营期限最长为二十年（特殊情况下可以延长，但总数不得超过五年）。这些是澳门博彩批给制度的基本特征。

但第16/2001号法律并未如第6/82/M号法律那样使用“特别准照”概念，而是继续使用较为模糊的“批给”概念。尽管批给数目增加到三个，但就性质而言，博彩批给制度仍然属于专营。澳门特区中级法院2013年对上诉案第260/2010号的判决中明确认为现行的博彩批给制度仍然属于专营性质：“要看这些博彩公司是否专营的性质，博彩经营牌照的数目并不是决定的因素，多数牌照的发出也并不等于博彩业经营已经进入了真正的自由化，政府也就是多发了两个可以专营的牌照而已，其他人还是不能进入这个领域。”

（二）禁止限制竞争行为

第16/2001号法律有多个条款涉及竞争规则，这主要是因为，该法的主要目的是为开放博彩市场制定规则。当时的立法者担心，博彩市场开放之后，如果任由博彩公司联合起来限制、消除竞争，则与一个博彩公司专营无异，市场开放的果实就可能被抵消。因此，立法者为了防患于未然，就竞争问题作出规定。

第16/2001号法律规定的竞争规则主要包括以下几个方面：第一，禁止连锁董事（或称交叉董事）。第18条规定，禁止“在一间以上之承批公司之公司机构或一间以上之管理公司之公司机构兼任职务，以及禁止在承批公司之公司机构及在管理公司之公司机构兼任职务”，其目的是防范公司通过管理人员的交叉任职，消除公司之间的竞争。第二，禁止联合限制竞争（即卡特尔行为）。第21条第三款规定：“禁止承批公司之间或属于有关集团之公司之间以任何方式商定之、能对承批公司之间之竞争造成阻碍、限制或破坏之协议或行为。”第三，禁止不当利用市场主导地位（或滥用市场支配地位）行为。第21条第四款规定：“禁止一间或一间以上之承批公司不当利用在整个市场或在市场内相当部分所占之主导地位，以阻碍、限制或破坏承批公司之间之竞争。”

但是，自第16/2001号法律通过以来，该法中的竞争条款似乎从未引起重视，相当多的人，包括法律人，甚至没有意识到这些条款的存在。例如，2009年，博彩公司酝酿成立博彩商会，讨论限制“码佣率”等问题。所谓“码佣”，是指博彩中介人把赌客介绍到博彩公司参加博彩活动而获得的佣金，它一般是以赌客购买筹码的一定比率支付，这个比率就是“码佣率”。在博彩市场开放之前，澳门博彩市场的专营者——澳门旅游娱乐有限公司——提供的码佣率约为0.7%。⑥博彩市场开放后，其他幸运博彩公司纷纷进入贵宾厅市场。为了争取客源，这些博彩公司即以提高“码佣率”为手段。各公司竞相提高“码佣率”，导致了澳门博彩市场上旷日持久的“码佣战”。有些公司的“码佣率”曾经在1.3%以上。⑦“码佣战”极大地蚕食了澳门博彩有限公司——原博彩专营者澳门旅游娱乐有限公司——的市场份额，引起该公司的极大反弹。⑧在谴责其他博彩公司“恶性竞争”的同时，该公司也不断建议成立博彩商会。2009年2月，各博彩公司终于召开了第一次会议，同意成立博彩商会。博彩商会的一个重要议题，就是控制或统一“码佣率”，也涉及冻结人资薪酬问题。联合控制“码佣率”，显然违反了第16/2001号法律第21条第三款关于禁止联合限制竞争的规定，是一个可能对澳门博彩业竞争带来重大影响的事件。但对于这一事件，在澳门，鲜有从第16/2001号法律之竞争条款的角度讨论者，政府有关部门甚至公开支持博彩公司限制“码佣率”。最终，澳门特区政府公布了“第83/2009号经济财政司司长批示”，明确规定“博彩中介佣金或其他任何方式的博彩中介业务报酬不得高于投注总额（net rolling）的1.25%”，此次码佣之战方告一段落。

第16/2001号法律之中的竞争条款基本上是移植了欧美国家一般竞争法的规定，其语言是高度概括的，非受专业训练，其丰富的内涵殊难理解。另一方面，博彩行业与一般行业不同，也可能阻碍了第16/2001号法律的竞争条款在博彩业的适用。⑨

（三）幸运博彩业的资格审查

在博彩业实行资格审查制度，是美国内华达州于20世纪50年代的发明。该州政府于1955年成立了专门管制博彩行业的“内华达博彩控制局”（Nevada Gaming Control Board），其主要任务就是建立一套严格的背景审查制度，对申请人是否具资格从事博彩业进行甄别。经过20多年的努力，内华达州政府终于在20世纪80年代肃清了黑帮在博彩业的势力。这一成果吸引越来越多的合法公司进入内华达博彩业，博彩业也日益被美国普通公众所接受。⑩

美国博彩业在最近三四十年的加速发展，得益于有组织犯罪问题在博彩业的成功解决，而博彩准照制度显然对此贡献良多。自内华达州开牌照管理之先河，美国后来所有宣布博彩合法化的州都基本采用了内华达州的监管模式，尽管各州在许多细节上存在不同。事实上，这一制度也为世界其他国家所借鉴、模仿，成为世界博彩监管的主流模式，为博彩业在世界范围内的发展清除了障碍。11

澳门2001年颁布的第16/2001号法律在澳门博彩业历史上首次借鉴了资格审查制度。该法第14条规定，参与竞投博彩经营资格的公司或承批公司，以及持有5%及以上股份的股东、董事及主要雇员需要通过适当资格的审查。第23条规定，从事博彩中介人活动需领取准照；博彩中介人及拥有有关公司5%或5%以上公司资本之持有人，以及其行政管理机关成员及主要雇员，均应具备获承认之适当资格。2012年11月，澳门通过了《博彩机、博彩设备及博彩系统的供应制度及要件》（第26/2012号行政法规），规定博彩机供应商以及博彩机供应商的董事及5%或5%以上公司资本的持有人应当具备适当资格。第26/2002号行政法规的制定，把资格审查制度的适用范围从博彩的直接经营者推广到与博彩经营有直接联系的经营者，反映了扩大适用资格审查制度的趋势。

尽管如此，澳门的资格审查制度还存在可资改进之处。一方面，澳门的博彩准照制度涵盖面过窄，只涵盖公司顶层的极少数人员或职位。而博彩公司中众多的管理职位，与现金有密切关系的关键岗位，博彩中介人公司的众多管理职位、借贷人、合作人，均无需进行资格审查。另一方面，澳门的资格审查属于书面审查，基本上不进行实质性的调查，一定程度上使这一制度流于形式，无法起到应有的作用。12

三、对于现金流转及博彩信贷的监管

由于博彩业是直接经营现金的行业，所以为了确保税收的足额收取以及防止清洗黑钱，政府一般对于博彩业现金的流转以及博彩信贷采取严格的监管措施。

（一）博彩公司必须建立及遵守财务、审计制度

建立规范的财务制度，尤其是最低内部控制标准（Minimum Internal Control Standards，MICS）是博彩监管非常重要的环节之一。规范的财务制度，是博彩公司规范经营的基础，也是政府确保税款征收以及反清洗黑钱的依据。最低程度的内部控制制度大体包括三个方面的内容：进出控制、文件记录控制以及人员控制。进出控制主要是指在敏感地方安装安全设施和监控系统。例如，对于账房，应当确保安全，不能轻易让外人侵入。文件记录控制就是记录博彩交易的过程，方便以后追踪。人员控制是指建立一个请示、批准、监督的链条，以便明确责任，内容包括把一项职责细分为不同的环节并安排不同的人完成以及完成之后的再次核实、对职员的监督、文件的保留等。政府制定并根据最低内部控制标准，督促博彩企业规范经营，消除监管空白及漏洞。对于博彩企业本身而言，最低内部控制标准是实现自我规范、提高管理水平的重要途径。美国等国家对博彩业进行的日常监管，很大程度上依赖于这套标准。没有这套标准，所谓博彩业的日常监管即无从着力。

第16/2001号法律第30条规定：承批公司及管理公司均应设置本身之会计系统、健全之行政组织、适当之内部查核程序。另外，第16/2001号法律还规定承批公司及管理公司应每年将其账目交由预先经博彩监察协调局及财政局同意的独立外部实体进行审计。并且，如有需要或属适宜时，博彩监察协调局或财政局得随时及在有或无预先通知之情况下，命令由具公认声誉之独立核数师或由其他实体进行特别审计。但是，什么样的会计系统符合标准？什么才是“健全”的行政组织？什么才是“适当”的内部查核程序？特区政府仍然缺乏细则性规定。对于内部查核程序，特区政府制定了一些内部指引，但迄今未对外公开，对于“指引”的执行情况，政府亦未有系统的对外说明。

（二）对于清洗黑钱的监管

由于博彩活动牵扯到大量的现金交易，因此容易成为犯罪分子清洗黑钱的场所。为了保证博彩业的健康发展，结合反清洗黑钱的国际趋势，澳门从本世纪初开始重视反清洗黑钱的工作。

如前所述，澳门订立专门的反清洗黑钱法律始于2006年的《预防及遏止清洗黑钱犯罪》（第2/2006号法律）及《清洗黑钱及资助恐怖主义犯罪的预防措施》（第7/2006号行政法规）。第2/2006号法律明确界定了何为黑钱以及何为清洗黑钱，清洗黑钱的刑事责任以及有关机构、人员需要遵守的预防清洗黑钱的义务。该法第7条规定，相关实体须在有清洗黑钱迹象时识别合同订立人、客户或幸运博彩者的身份、其所进行的活动，以及拒绝所进行的相关活动、通知有关当局等。第7/2006号法律则对第2/2006号法律的规定进行了细化。

博彩监察协调局根据上述法律及行政法规的规定，颁布了针对博彩业的《清洗黑钱及资助恐怖主义的预防措施》（第2/2006号指示），规定了何为博彩业的巨额交易、可疑交易，如何填写《巨额交易报告书》和《可疑交易报告书》以及博彩公司应采取的预防措施。2016年，澳门博彩监察协调局在总结经验的基础上，颁布了第1/2016号指引，废止了第2/2006号指示。根据上述指引或指示，澳门币50万元或澳门币50万元以上或同等款额的博彩或投注，或同等款额的博彩信贷的提供或偿还，或同等款额的幸运博彩中介业务，视为巨额交易，相关人士需要填写《巨额交易报告书》。而基于其性质、非惯常性或复杂性而显示有清洗黑钱或资助恐怖主义活动的迹象的博彩或投注的相关业务为可疑交易，有关人士需要履行识别身份等义务。

2017年，澳门特区政府颁布了第3/2017号法律、第17/2017号行政法规，分别对第2/2006号法律及第7/2006号行政法规进行了修订。2017年的修订主要是回应金融行动特别组织（FATF）新修订的40项建议，以及改善亚太区打击清洗黑钱组织（Asia/Pacific Groupon Money Laundering，APG）于2006年对澳门的评估中发现的不足之处。此次修订扩大了清洗黑钱犯罪的上游犯罪的名单范围，以符合相关国际公约及FATF新国际标准所指的各项犯罪，以及加强对合同订立人、客户或幸运博彩者实施客户尽职审查措施等。

澳门博彩监察协调局因应新的法律及行政法规的规定，总结十多年的执法经验，在2019年颁布了第1/2019号指引，对第1/2016号指引进行了修订。

澳门在反清洗黑钱方面的努力是卓有成效的。经过严格的评估，APG于2019年10月正式发布对澳门特别行政区的相互评估跟进报告（Mutual Evaluation Follow-up Report），对澳门的反清洗黑钱工作给予高度评价，澳门成为首个以全部合格的评级通过所有40项FATF法律技术性合规（Technical Compliance）国际标准的会员。13

（三）对博彩信贷的规管

澳门虽然有悠长的博彩历史，但博彩信贷长期以来并不受法律保护。1977年的《非法博彩》（第9/77/M号法律）和20年后替代它的《不法赌博》（第8/96/M号法律）都把借钱给人赌博收取利息或物质利益视为刑事犯罪行为，直到2004年澳门制定了《娱乐场信贷或投注法律制度》（第5/2004号法律），才把特定主体所作的博彩信贷排除于犯罪之外。根据该法，承批公司、获转批给人以及博彩中介人被赋予合法博彩信贷资格，且因此而产生的债务属于合法债务，当事人可以利用司法途径追讨。

博彩信贷使博彩活动参与人免于携带大量现金，便利了博彩活动。因此，博彩信贷对于博彩公司的经营而言非常重要，否则博彩活动只能局限于现金交易，这将大大限制博彩活动的规模。因此，第5/2004号法律对于澳门博彩经济的繁荣，起到重要的保障作用。

第5/2004号法律把合法的博彩资格实体限定为承批公司、获转批给人以及博彩中介人，把博彩中介人的合作人排除在外。换言之，博彩中介人的合作人为顾客提供博彩信贷，属于犯罪行为。而在现实生活中，博彩中介人的合作人提供博彩信贷却普遍存在。这是因为，在绝大多数情况下，博彩中介人的合作人才是真正了解顾客、介绍顾客参与博彩活动的人，博彩中介人或者对顾客背景不熟悉，或者出于规避风险的需要，并不直接为顾客提供博彩信贷，而是由合作人为顾客提供。因此，尽管第5/2004号法律将某些特定的博彩信贷合法化，但违法信贷在现实生活中大量存在。

另外，第5/2004号法律的实际效力是有局限的。娱乐场尤其是贵宾厅的顾客大多数来自中国内地，而中国内地在法律上不承认任何因赌博而产生的债务。因此，即使在澳门合法作出的博彩信贷，如果当事人不偿还债务，债权人也无法通过司法途径在中国内地追讨。14

四、对博彩中介人及其合作人的规管

博彩中介人在澳门博彩业中起到非常重要的作用。在过去二十年内，澳门博彩收入的一半以上来自于博彩中介人开办的贵宾厅，不少年份超过60%，个别年份甚至超过70%。在澳门，博彩中介人实际上是指贵宾厅的承包人。

从20世纪80年代起，澳门赌场形成了一种独特的贵宾厅承包制，贵宾厅承包人与承批公司签订合同，承诺在一定时期内完成一定量的赌码销售额，并因此从博彩公司获得一定比例的报酬。对于贵宾厅承包人，澳门法律称为博彩中介人，而为贵宾厅介绍顾客的人，则称为博彩中介人的合作人（澳门俗称“叠码仔”或“沓码仔”）。在澳门回归祖国之前，对于博彩中介人及其合作人，以及博彩中介业务，政府基本上没有规管。

第16/2001号法律在澳门历史上首次把博彩中介人、合作人及博彩中介业务纳入监管范围。2002年，澳门特区政府公布了订定从事娱乐场幸运博彩中介业务的资格及规则的第6/2002号行政法规，细化了第16/2001号法律的规定。

按照上述法律及行政法规的规定，博彩中介人从事博彩中介活动须领取准照，且须在其提供服务的每一承批公司作登记。持牌博彩中介人需要遵守政府发出的一切通告及指引，并需保持其适当资格。如属公司的博彩中介人的公司结构、董事会组成等有任何变更，应当将有关事实通知博彩监察协调局。为从事博彩中介业务，博彩中介人可拥有经其选定的合作人，且必须与其合作人订立书面合同。同时，博彩中介人应将与其合作之人的名单、身份资料及书面合同，送交博彩监察协调局，博彩监察协调局有权随时取消某一个人或某部分人的合作人资格。

因为博彩中介人系与承批公司合作经营，所以上述法律和行政法规也为承批公司设定了管理博彩中介人的责任，包括：承批公司必须每年将预计在下一年内为其服务的博彩中介人名单，连同其身份资料，送交博彩监察协调局，以便由政府核准；承批公司应监管博彩中介人的活动，须将任何可能影响博彩中介人偿付能力的事实、因任何理由不能履行全部或部分义务的事实以及任何进行犯罪活动的迹象，通知博彩监察协调局。承批公司亦须更新与博彩中介人之间商业记账的资料。

除了法律层面的规定之外，博彩监察协调局于2015年发出关于财务会计制度的指引，并加强了对博彩中介人的监管。在2015年全澳183个博彩中介人当中，有35个博彩中介人因没有履行法律的要求而不获续期准照。15

但是，澳门博彩贵宾厅仍然存在一些较为严重的问题，例如博彩中介人进出市场随意性大、贵宾厅吸收公众存款、贵宾厅内的客人“赌台底”及利用互联网或电话进行赌博等。16澳门博彩监管机构虽然采取了一些措施，但一些问题仍然难以解决。此外，第16/2001号法律第23条规定，政府每年定出获准为每一承批公司服务之博彩中介人之最高名额，此制度并未得到贯彻执行。

五、负责任博彩措施渐趋完善及严格

出于保护弱势群体、保证博彩的公正性以及遏止腐败等考虑，第16/2001号法律延续澳葡政府时期的做法，禁止或限制特定人士进入娱乐场。这种禁止，既包括禁止入内参与博彩活动，也包括禁止入内工作。

按照第16/2001号法律最初的规定，禁止以下人士进入娱乐场：未满十八岁的人、禁治产人、准禁治产人以及处于醉酒状态或受毒品作用影响之人，蓄意破产过错人、特区公共行政工作人员（获得行政长官许可，或为执行公共职务而必须进入娱乐场的人除外），携带武器、爆炸装置或物品以及未经承批公司许可携带录像或录音仪器的人。

如果博彩公司允许上述人员进入赌场，监管部门可对博彩公司实施罚款等行政处罚。如果被禁止进入赌场人员违反禁令进入赌场，则在场的博彩监察协调局督察或赌场的管理层人员，可命令该人离场；如果该人拒绝遵守命令，则构成违令罪。构成违令罪者，可处最高1年徒刑，或科最高120日罚金。但是，如果上述人员进入赌场并参与博彩活动，其投注以及彩金如何处理，法律并无规定。

2007年2月发生的香港少女中彩一案曾引起澳门社会的广泛关注。该案的基本情况是，一位香港16岁少女在母亲带领下进入澳门金沙赌场，玩角子机中大奖74万港元。金沙赌场因其为未满18岁之人拒绝兑付彩金，并在退回少女使用的40余枚代币后，要求少女离开赌场。少女母亲遂向博彩监察协调局投诉。博彩监察协调局作出如下决定：一、要求金沙赌场向少女支付所中彩金。理由是，澳门法律只规定不准未成年人进入赌场，却没有规定未成年人中奖后是否可以领取彩金，因此法律存在漏洞；赌客一经参与博彩活动，即与赌场之间形成“无形契约”，因此赌场有责任向赌客派彩。二、禁止少女母亲踏足澳门赌场，直至另行通知为止。三、向金沙赌场作出“严厉警告”。博彩监察协调局解释说，之所以只能向金沙赌场作出“严厉警告”，是因为澳门法律未就如何惩罚赌场作出明确规定。17

2012年，澳门特区政府通过了《规范进入娱乐场及在场内工作及博彩的条件》（第10/2012号法律），对第16/2001号法律进行了修改与完善。该法在很大程度上修补了第16/2001号法律的漏洞，并在加强负责任博彩方面着墨甚多。其主要修改有：（1）把禁止进入娱乐场的年龄从18岁提高到21岁；（2）规定禁止博彩的人的投注金额及其赢取的彩金或其他幸运博彩收益的价值，归澳门特区所有，并对其进行罚款等行政处罚；（3）如果未成年人或禁治产人的法定代理人陪同被代理人进入娱乐场，则对法定代理人处以罚款；（4）引入“自我禁止进入赌场”的新机制，规定当事人可以自行提出或确认由其配偶、父母及兄弟姐妹所提出的禁止其进入赌场的申请，博彩监察协调局局长可以禁止其进入全部或部分的娱乐场，为期最长两年，可续期。

2018年，澳门特区政府通过第17/2018号法律，对第10/2012号法律再次进行修改。此次修改主要是规定，在娱乐场内博彩桌、博彩机、出纳柜台、公关、餐饮、清洁、保安及监察领域工作的承批公司的雇员，以及在娱乐场内工作的博彩中介人的雇员，在不执行职务时，不得进入赌场。同时，为了更有效地执行法律，第17/2018号法律简化了对年龄在21岁以下的进入娱乐场的违法人士的处罚程序。关于博彩公司前线雇员在工作之余进入赌场，过去澳门的惯例是禁止其在其雇主经营的赌场内赌博。把禁止的范围扩大到澳门所有赌场，于世界范围而言，第17/2018号法律可能都是首创。

六、澳门博彩监管制度的进步与面临的挑战

澳门博彩监管制度从本世纪初开始从无到有，取得了长足的进步，主要包括以下几个方面：（1）监管重心从博彩公司的自我监管过渡到政府监管，建立了以博彩监察协调局、司法警察局和博彩委员会为主的监管机构框架，保证澳门博彩市场成功实现了从垄断到有限竞争的过渡；（2）初步建立了资格审查制度，资格审查的范围从直接从事博彩经营的博彩公司、博彩中介人，扩展到为博彩业提供服务的博彩机供应商；（3）建立了博彩信贷的法律框架，使大部分博彩信贷从地下走到地上，改善了澳门博彩业的形象；（4）在反清洗黑钱方面取得相当大的成功，受到国际权威机构的认可；（5）对博彩中介人的监管渐趋严格，政府要求博彩中介人建立会计制度，对新开办贵宾厅实行更严格的审批措施，以及禁止在赌台边使用手提电话等措施对于规范博彩中介人经营正在起到作用；（6）在负责任博彩方面采用了更多的措施，例如提高进入赌场的最低年龄、禁止博彩公司员工业余时间进入赌场以及引入自我禁止进入赌场制度等措施，更加符合国际潮流，对于减少博彩的负面影响起到一定作用。

但是，澳门博彩监管制度仍然面临巨大的挑战，主要表现在以下几个方面：

（1）批给制度是否适应博彩业发展的要求？批给制度在澳门已实施170年，之所以维持这么长时间，与博彩业的内外环境有关。从外部环境的角度看，澳门的博彩业在东亚、东南亚长期以来基本上处于垄断地位，没有其他国家或地区与澳门形成竞争，所以批给制度的欠缺灵活性不足以对澳门博彩业构成威胁。但现在世界的博彩形势已有相当大的变化，周边地区纷纷开设赌场，对澳门已渐成威胁，澳门需要更加灵活的制度应对这些威胁，当市场需要的时候，能够更加及时地作出改变。从内部环境看，澳门长期以来是一个公司垄断经营博彩业，用一个新的公司替换原有的公司，影响比较小，操作起来相对容易。如今澳门已经有六个公司，再用公开竞投制度大规模替换现有公司已经显得捉襟见肘。职是之故，澳门应当探讨如何改革现有的批给制度，探讨采用其他制度的可行性。

（2）资格审查制度如何执行？资格审查制度对于博彩业的健康发展能够起到一定作用，这是澳门引入资格审查制度的原因之所在。但是，澳门博彩业的资格审查制度一方面涉及的范围较窄，只局限于少数股东、董事和高级雇员，且不涉及“卫星赌场”。澳门应当着手解决这一问题。另一方面，澳门博彩业的资格审查基本停留在纸面上，没有实质性调查，让该制度大打折扣。为了更好地执行资格审查制度，澳门应当与中国内地及其他地区政府合作，对相关人士的背景进行实质性的调查。至少，在“一国两制”的方针下，与中国内地开展合作是应该能够做到的。

（3）如何有效规管博彩中介人或贵宾厅？贵宾厅一直是澳门博彩监管的较薄弱环节，也是实现有效监督比较困难的环节。但是，贵宾厅的问题不解决，澳门博彩业的生存与发展将一直处于危险之中。澳门应当探讨从根本上解决博彩贵宾厅的问题，或者采取有效措施加强对贵宾厅的监管。可以考虑的措施包括扩大贵宾厅人员的资格审查范围，提高开办贵宾厅资金门槛，建立借款报告制度，限制自有资金与借贷资金的百分比，采取暗访、突袭等方式打击赌底面等不规范操作行为等。18

澳门回归祖国以来，博彩业获得了巨大的发展，这在很大程度上归功于祖国的强大支持，为澳门提供了稳定的治安环境以及源源不断的顾客群体。澳门在维护博彩业发展的同时，应当进一步加强监管，保持博彩业的健康发展，减少对澳门社会以及中国内地的负面影响。在“一国两制”的大背景下，澳门应当与内地进一步合作，克服挑战与困难，保证澳门持续稳定健康发展。

①在澳门，幸运博彩是指在娱乐场（赌场）内的博彩游戏，本文讨论的范围限于幸运博彩，不涉及诸如体育博彩、动物赛跑博彩以及彩票等其他博彩形式。本文以下所称的“博彩”，如无特别说明，均指幸运博彩。

②王五一：《繁荣与矛盾：澳门赌权开放十周年回望》，广州：《广东社会科学》，2012年第4期。

③王长斌：《澳门博彩批给制度的历史变迁与反思》，澳门：《澳门理工学报》，2019年第3期。

④参见张廷茂：《晚清澳门番摊赌博专营研究》，广州：暨南大学出版社，2011年，第2～14页。

⑤见该法第五条。

⑥⑦参见《赌厅“码佣”之争的背后》，http://www.bizintelligenceonline.com/content/view/13/lang/，最后访问时间：2020年3月1日。

⑧参见《澳门日报》2006年8月29日报道。

⑨参见王长斌：《博彩法与博彩商会：澳门博彩竞争法的迷失》，澳门：《澳门理工学报》，2009年第4期。

⑩参见Shannon Bybee，“History，Development，and Legislation of Las Vegas Casino Gaming”，in Cathy H.C.Hsu(eds.)，Legalized Casino Gamingin the United States:The Economic and Social Impact，New York:The Haworth Hospitality Press，1999;Steve Durhamand Kathryn Hashimoto，The History of Gamblingin America:Balancing Costs and Benefits of Legalized Gaming，New Jersey:Prentice Hall，2010，pp.38-50.

11 Peter Collins，Gambling and The Public Interest，Westport:Praeger Publishers，2003，p.64.

12 王长斌：《澳门博彩业中期检讨的几个问题》，北京：《港澳研究》，2016年第1期。

13 参见澳门博彩监察协调局网站，https://mp.weixin.qq.com/s/Ut79P8PUD9yZvz95jWuQVA，最后访问时间：2020年3月1日。

14 参见王长斌：《澳门赌债在大中华地区的追偿》，澳门：《澳门法学》，2011年第3期。

15 参见博彩监察协调局：《博监局持续强化监督管理促中介人业务健康发展》，http://www.dicj.gov.mo/web/cn/news/Year-2016/mid-report/press/press-3.html，最后访问时间：2020年3月1日。

16 赌台底，或称赌底面，是指赌客在法律许可地方赌博的时候，利用赌博的结果，同时与场外的非法庄家对赌。例如，赌客与场外庄家约定一个比例，赌客在场内赢一百万，场外庄家还要再付给赌客二百万；赌客在场内输一百万，还要输给场外庄家二百万。由于赌底面属非法赌博，所以很难估计其规模，但澳门业界认为赌底面在贵宾厅是普遍的事情。赌底面的直接结果，是造成正规赌场的博彩收入减少，从而拖累政府的博彩税减少。

17 参见《澳门日报》2007年2月25日报道。

18 参见王长斌：《澳门博彩业的监管：原则、内容与重点》，澳门：《澳门理工学报》，2016年第4期。