澳门的二元经济结构与政府在产业适度多元发展中的角色*

陈广汉

一、考察澳门经济的双重视角

对澳门回归后经济的评估可以从经济发展和经济功能两个视角进行观察。经济发展表现为经济增长、经济结构优化和社会福利改善。经济功能则表现在一个城市对区域的辐射、服务和带动能力。从经济增长和发展看，20年来澳门实现了经济高速增长，经济发展迈向新阶段，成为高收入地区。但是澳门城市的经济功能弱化，这源之于支撑这种高速增长的产业结构。

1.经济增长与产业结构转型的协调。经济增长是指一个国家或地区在一定时期内，人均产出或人均收入水平的持续增加，总产出通常以国内或本地生产总值来衡量，人均产出通常以国内或本地生产总值来衡量，经济增长速度通常用经济增长率来表示。产业结构是指各产业的构成及各产业之间的联系和比例关系，表现为产业内部各生产要素之间、产业之间时间、空间、层次的相互联系。一个国家和地区的产业结构，也叫产业体系，是社会经济体系的物质基础。产业结构转型和升级表现为产业内部各生产要素之间、产业之间时间、空间、层次相互转换和优化，从而实现生产要素改进、产业结构优化、产品附加值提高。市场需求结构、生产要素价格变化和技术进步是推动产业转型升级的基本原因，产业结构是支撑经济可持续增长的基础。产业结构变化与经济增长推动一个国家和地区人均收入的增加和经济发展。从经济发展的经验看，有些国家和地区可以通过拥有特殊资源例如石油开采增长，成为高收入的国家，但是如果它们没有建立起支撑高收入水平的产业结构，一旦这种资源耗竭，经济增长和发展就会停滞。

澳门回归后社会治安的根本好转，特区政府开放博彩业经营权，加上内地“个人游”政策支持，实现了博彩旅游业主导的高速经济增长，一举扭转了回归前经济持续衰退的局面。经济持续高速增长支撑了充分就业，财政收入增加，民生福利大幅提升：（1）经济总量增长迅速，2000—2018年年均增长率达7.17%，人均GDP已排名世界第三；（2）第三产业生产总值比重达到95%左右，占据澳门经济绝对主导地位；（3）财政盈余迅速增长，2018年达到583亿澳门元（以下简称“元”），为澳门社会保障制度提供了良好的经济基础；（4）失业率持续下降，工资水平不断上涨，2018年月工资收入中位数达到16000元。但是如果从产业结构的变化看，澳门高速经济增长主要是靠博彩业的持续扩张实现的。澳门博彩业经营权开放前，主要有出口加工业、博彩旅游业、金融服务业、建筑地产业四个支柱产业。而20年来澳门经济高速增长主要是依靠一种特殊的制度安排及博彩业的发展来实现的。博彩业“一业独大”的经济风险已经在多次外部事件的冲击中暴露出来。因此，澳门回归后高速的经济增长是建立在比较脆弱的产业结构基础上的。这种风险在多次外部事件影响下导致澳门博彩业收入大幅下降，本次新冠疫情使澳门博彩业“一业独大”的风险再次暴露出来。从今年2月份开始博彩业毛收入断崖式下降，4月份下降更为惨烈，2019年4月博彩业毛收入为235.88亿元，2020年4月份仅为7.54亿元。①

2.城市地位与经济功能的匹配。当一个城市对周边区域的经济扩散效应大于吸纳效应时，这个城市对该区域具有正向的辐射能力。在内地改革开放初期，澳门的企业率先进入珠三角和内地投资，在区域和国家经济发展以及改革开放中发挥了独特的作用。回归后，随着澳门博彩业开放，澳门本土基础设施建设和营商机会大幅增加，澳门在珠三角地区的一些企业出现了向澳门回流的态势，特别是在一些基础设施建设领域的表现尤为明显。加上近十多年来，内地特别是珠三角产业升级和市场竞争日益激烈，澳门在内地的制衣、家具等产业失去了竞争优势，大多难以维持。广东和澳门之间的投资比例不断下降，即使在澳门最具优势的旅游行业，也没有在地区中发挥产业引领作用。从经济功能看，澳门在国家和区域经济发展中的功能弱化，甚至下降。

3.对内地经济的合作和依赖。经济合作是以各自优势为基础的互补和互惠关系，经济的依赖则表现为一方对另一方的单边依附关系。澳门回归后与内地经贸关系日益密切，同时经济的依赖加深。澳门对内地经济依赖程度日益加深，主要表现在三个方面：第一，澳门的旅游业日益依赖内地。内地游客在澳门游客总量的比例持续上升，从2008年的50%左右上升到2018年的70%，同期香港游客占比由30%下降到20%以下。第二，澳门的消费品和生产资料用品日益依靠内地进口，转口贸易功能基本丧失，出口货物很少。第三，澳门劳动密集的低端产业中的劳动力主要来自内地。由于博彩旅游业快速发展，澳门对酒店服务、餐饮服务、安保服务、食品加工和建筑行业的劳工需求迅速增加。澳门外来劳工占总就业量的比例高达39%，这些外来劳工主要来自内地。

上述问题根本原因在于澳门的经济高度依赖于博彩业，博彩业“一业独大”的产业结构给经济的可持续增长留下隐患。与此同时，澳门在国家和区域经济发展中的功能下降，澳门需要建立起与“一个中心”、“一个平台”和“一个基地”的战略定位相适应的现代产业结构。

二、二元经济结构与政府作用

1.澳门微型经济体和独特的产业结构，决定政府要扮演主导角色。澳门是个微型经济体系，在国际化的市场竞争中，本土单个企业缺乏竞争力。本土的经济结构存在明显的二元特征：一方面是财力雄厚的国际化博彩企业，它们是澳门经济增长的主要动力和政府财政收入的主要来源。由于博彩业的特点和丰厚的获利性，它们不仅缺乏推动产业多元发展的动机，而且对其他产业发展的资源和要素产生虹吸效应，甚至对其他非博彩旅游业的发展产生抑制作用。另一方面是服务于博彩业和本地民生的中小企业，主要以小企业为主。它们主要面向澳门本地市场，技术比较落后，有些行业主要依赖引进内地劳动力和澳门本地市场获得发展。这些企业主要集中在餐饮、酒店、零售和建筑等行业，这些行业缺乏推动产业多元发展的能力。除了博彩业和一些具有本地特色的食品加工业之外，澳门很难有其他国际竞争力的产业。20年来澳门经济发展的实践表明，面对澳门这种独特二元经济结构，建立与澳门定位相适应的产业结构的重任和实践，既不能违背市场规则，又不能完全委以自由市场。政府的主导作用是建立在对澳门经济发展优势和挑战的正确评估、对国际、国内和粤港澳大湾区产业发展和科技创新的准确把握、对市场竞争规则的充分尊重基础上的。政府的主导作用主要体现在产业发展的科学规划和政策执行力度、产业发展平台建设和产业基金的建立。

2.发挥行政主导作用，提升政府战略规划和政策执行力。一般认为，发展空间不足和人才缺乏是制约澳门产业适度多元发展的主要因素。但是要解决澳门产业适度多元化发展中的结构性矛盾，需要发挥政府的作用，提高政府的政策执行力。在开放博彩业经营权时，澳门特区政府就开始认识到了产业适度多元和均衡发展的重要性。2002年2月8日，澳门政府公布3个投得博彩经营牌照的公司为：澳门博彩股份有限公司(澳门旅游娱乐有限公司子公司)、永利度假村(澳门)股份有限公司及银河娱乐场澳门股份有限公司。2002年4月1日，《澳门特别行政区公报》刊登第6/2002号行政法规《订定从事娱乐场幸运博彩中介业务的资格及规则》。同日，澳门博彩股份有限公司正式投入营运，标志着澳门特区正式开始实施赌权开放。澳门旅游娱乐公司对博彩业40年的专营历史就此告终，澳门博彩产业进入了新的竞争时代。2001年，澳门特区行政长官何厚铧先生提出：“澳门发展定位是以旅游博彩会议中心为主要的发展核心，牵动发展其他产业，在未来十年内，这个定位相信难以有大的改变”。这也是澳门回归以后特区政府明确提出的澳门的产业发展定位，即希望通过博彩业的开放带动会展、会议、商务旅游等产业发展。2002年，澳门特区行政长官在施政报告中明确指出：“2002年，澳门博彩业正式引入竞争机制，旅游业和相关行业将有望首先受惠；另一方面，2005年全球成衣业配额制度的根本性改变，亦必将使本澳制造业的发展出现较大的变量。在仔细观察、分析客观环境的变化，认真考虑本澳的优势和条件后，我们不难发现，本澳正逐渐形成以博彩旅游业为龙头、以服务业为主体，其他行业协调发展的产业结构。”“面对经济结构的调整，特区政府在尊重利伯维尔场运作的前提下，将集合民间和政府的智能，制定并采取适当的措施予以配合。为此，经济部门以及其他部门必须在资源分配、人才培养、思想观念等方面作好充分准备，积极完善市场环境、推动和协助产业升级、努力促进就业。我们必须处理好突出重点和均衡发展的关系。一方面，我们的施政和计划应当考虑如何有利于服务业的发展，在基建、教育、培训、科技、环保等领域作出通盘考虑、协调安排，化各自为政为团队合作，力争形成社会合力，使主体行业得到更快更好发展。另一方面，我们亦须注意协助原有及其他产业的优化和成长，维持产业结构的适度多元和均衡，以增强对外围环境变化的适应能力和对风险的抵御能力。”这是澳门特区政府从1999年回归以来，官方明确提出关于澳门产业结构调整的基本观点，希望逐渐形成以博彩旅游业为龙头、以服务业为主体，其他行业协调发展的产业结构，维持产业结构的适度多元和均衡，以增强对外围环境变化的适应能力和对风险的抵御能力。随后，又逐步提出重点发展“离岸服务业、转口贸易和物流业、工业转型升级、会展、文化创意、中医药产业、商贸服务业、特色金融、电子商务”等产业。然而澳门近年产业适度多元化进展较慢，博彩产业占本地生产总值比重仍居高不下。其原因首先是政府在推动哪些产业发展上举棋不定，遇到困难时，不能迎难而上，求稳有余，求变不足。其次，随着澳门社会政治和经济生态发展，政府政策执行力受到各方利益的制约。

3.提升战略规划和政策执行力，需要有开拓精神，处理好各种利益关系。虽然澳门在政治体制上具有行政主导的优势，但是民间诉求、反对声音和既得利益对政府的影响越来越明显，这使得政府在一些政策执行上畏首畏尾，有始无终。

第一，特区政府要有开拓精神和担当意识。特区政府需要站在国家和澳门发展的长远利益的角度，规划澳门未来的发展，并担当起历史的责任。博彩税是澳门财政收入的主要来源，2000—2018年，博彩税占澳门公共收入的比重从36.82%提升至80.33%。面对博彩业高税收的诱惑，澳门特区政府必须着眼于未来，防范产业单一化风险，增强忧患意识。

第二，平衡好各种利益集团和社会阶层的利益关系。澳门属于独特的“社团式”社会，即使回归后，“大社团、小政府”的现象依然存在。部分社团会专注于自身利益，与政府相冲突，导致政府政策难以推行。澳门社会也常常出现一些反对派的“杂音”。澳门发展需要体制改革和市场开放，但是要处理好改革、发展与社会稳定的关系。

第三，完善博彩法规，规范博彩企业的行为。政府可以制定法规要求大型博彩企业为澳门产业多元发展出力。澳门当初引进这些国际博彩公司，就考虑到了它们在发展会展和休闲度假等产业方面的优势，希望它们能在发展博彩业的同时推动会展、休闲度假旅游业发展。但是多年来这些国际博彩公司并没有这样做。例如一些博彩企业建设的会展设施租金高，增加了会展企业的成本，但是政府手上却没有比较适合澳门会展企业发展的设施。博彩企业会利用它们的经济实力，影响社会舆论和政府行为。

三、政府发挥主导作用基本思路和着力点

1.政府发挥主导作用的基本思路：第一，把握现代科技与产业发展趋势，遵循市场的规则，通过完善开放的市场体系、深化区域合作和引进急需人才，提升澳门经济市场竞争力。第二，发挥澳门“一国两制”成功实践的优势，抓住粤港澳大湾区建设和“一带一路”建设机遇，以中葡商贸服务平台建设为重点，全面提升现代商贸服务能力。第三，存量优化，增量调整，推进产业适度多元发展，提升经济可持续发展能力。稳定现有博彩业发展的规模，将现代科技与澳门历史文化融入旅游业，建设国际旅游休闲中心。集中资源在特色金融、会展、文化创意、中医药等领域实现突破，提升经济可持续发展能力。第四，配合社会经济发展目标，推进政府行政体制和法制建设，提升政策执行力。要有效发挥政府的作用，需要在政府部门设置、过时法规清理、非政府法定机构建设、智力和高端管理人才引进等方面开展工作，完善法制环境，开拓国际视野和提高政府行政效率。

2.政府发挥主导作用的三大抓手：第一，制定战略规划。以“世界旅游休闲中心”、“中国与葡语国家商贸合作服务平台”和“中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地”三大战略目标，结合澳门社会经济的实际和优势，制定社会经济发展的长期、中期和短期规划。以市场为基础，对澳门产业未来的发展进行精准定位，通过制度创新、产业创新、技术创新和行政创新，建设支撑上述三大战略目标的产业结构，实现经济发展和民生改善的良性循环，积极推动社会经济的高质量发展。

产业发展重点应集中在如下几点：（1）完善法制建设，促进博彩业健康有序发展，敦促博彩企业根据自身优势发展非博彩业务。利用澳门赌牌续约机会，严格控制博彩业的发展规模，制定有关“负责任赌博”的指引，开拓更多非博彩元素，使博彩企业承担起产业适度多元发展的任务，特别是会展、商贸论坛和休闲度假等行业。（2）打造中国与葡语国家商贸合作服务平台，使其成为“一带一路”建设的重要支撑。发展总部经济特别是面向葡语国家企业的商贸服务总部经济；发展“葡语系特色金融”服务包括建立金融服务平台、完善出口信用保险制度、成立人民币清算中心、成为中葡基金总部等；建立中葡国际食品集散中心；建设中葡经贸合作会展中心。（3）集聚高端创新要素，共同推进粤港澳大湾区国际科技创新中心建设。与珠三角西岸共建科创研发中心及产学研一体化科创基地；重点支持和引导中医药、健康保健和文化创意等产业发展；吸引大湾区、欧盟及葡语国家具实力的科创企业和研发机构落户澳门。（4）促进产业适度多元发展。发展特色金融业，建立“澳珠跨境金融合作示范区”；打造区内会议目的地，推进“会议为先”的会展业发展；支持中医药产业发展，以葡语国家为切入点，促进中医药的标准化、国际化；做大做强休闲旅游业；推动工业转型和升级等。

第二，建设发展平台。一要优化本地土地利用，拓展产业空间。首先，考虑从土地储备中拨出适量土地兴建本地的现代产业园区，促进澳门创新科技产业发展；建设类似于香港国际会展中心的会展平台，加快澳门会展业发展。其次，澳门一些传统工业的厂房位于旧城区，生产条件已经难以适应需要，也有不少空置厂房。可以规划实施旧城改造、工业大厦活化及提升，优化现有产业发展空间。最后，中长期通过填海等形式扩展产业园区。产业园区重点选择建设占地少、效益高的产业平台如科技产业园区、会展园区、中医药园区等。二要探索建立开放、协同、共治和共享的横琴经贸合作示范区。横琴优越的地理位置，有利于推动澳门—珠海合作，实现《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出澳门—珠海“强强联合”“极点带动”，携手打造大湾区经济发展第三极的战略目标。要实现这一目标，关键在合作体制机制创新。要全面落实“分线管理”的通关模式，实现澳门与横琴资金、货物、人员、信息的顺畅流动，建立开放、协同、共治和共享的经贸合作体制和机制。粤澳产业合作园、澳门中医药产业园、澳门与珠海金融合作示范区都可以在横琴落地。三要积极探索参与南沙自贸区、中山翠亨新区、江门大广海湾区等区域合作平台建设。

发展平台须采用政府规划、董事会管理、市场化运营的产业园模式。产业园区由政府主导，提供土地并对园区进行产业布局的科学规划，及时出台各类政策营造便利化营商环境；产业园运营公司负责园区投资开发和商务服务，按照国家利益与规划对投资类型及投资企业进行筛选，遵照企业制度，吸引各地资本进入投资；专业企业为其提供信息、技术、金融支持等，发挥产业发展集约化、高效化经济效应。

第三，设立澳门政府控股公私合资的投资发展基金或投资公司。澳门特区政府财政盈余充裕，社会闲置资金较多。澳门可以成立类似于新加坡淡马锡控股公司的企业或公司，助力澳门产业和经济发展。投资模式采取公司型基金方式，基金公司资产由政府控股，吸收民间资本，选举董事会，由董事会在国际上聘请和组建优质的投资团队，以市场化和商业化模式来运作。投资重点项目可选择：（1）支持本土产业转型升级和发展。落实澳门产业发展政策，重点扶持新兴产业发展，有效实现产业转型升级和重大发展。（2）支持大湾区科技创新项目投资。投入粤港澳大湾区智能制造、生物医疗、新材料、区块链技术等科技创新项目，保障重大创新项目的落地。（3）支持“一带一路”基础设施建设。支持澳门以出资方式与亚洲基础设施投资银行、丝路基金、中非发展基金等开展合作。发挥澳门联系内地与欧盟、东盟等地区和葡语国家的资源优势，推动双多边投资，为企业开展国际投资、并购提供投融资服务。

①本文中引用的数据均来自澳门特别行政区政府统计暨普查局和博彩监察协调局网站。中心教授、粤港澳发展研究院首席专家。广州510275