机关事业单位养老保险制度的改革研究

2020-03-11徐国晖

科学与财富 2020年35期

摘要：上世纪50年代建立起的财政供养型退休制度是我国机关事业单位养老保险制度的雏形，90年代末开始试行全员缴费，退休待遇计发方式不变。2015年机关事业单位养老保险制度改革建立了职业年金制度，改革后养老金计发办法同企业养老保险基本一致，机关事业单位的多支柱养老保险制度初步建成。

关键词：机关事业单位养老保险;职业年金;制度改革

一、机关事业单位养老保险制度的改革过程

1、机关事业单位养老保险制度的建立

1951年《中国人民共和国劳动保险条例》首开新中国养老保险法规先河，将企业职工纳入养老保险参保范围，机关工作人员不参加养老保险。针对国家机关工作人员退休退职及工龄计算等问题，1955年《国家机关工作人员退休处理暂行办法》首次明确了机关退休办法。1978年《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》将因文革中断近十年的机关事业单位退休问题再次提上制度安排，但机关事业单位一直执行的是财政供养型的退休制度，始终未纳入社会保险的参保范围。

直到90年代后期，机关事业单位启动社会保险试点，机关事业单位人员同企业职工一样开始缴纳社保，但退休待遇的计发办法维持不变，造成了企业养老保险制度与机关事业单位养老保险制度的双轨并行。

2、机关事业单位养老保险制度的改革

2008年《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》明确以五省事业单位为先行试点，党政机关的公务员仍不在试點改革范围。尽管本次改革进展有限，但是机关事业单位养老保险制度改革终于迈出了第一步，试点的经验为推进改革打下了实践基础。

2015年《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）首次将机关事业单位的公务员及事业编人员全部纳入养老保险制度改革范围，明确养老保险和职业年金的缴费比例，改革后养老金计发办法同企业一致，在退休制度方面实现全面并轨，机关事业单位养老保险制度真正实现向社会保险制度的转型。

二、改革后机关事业单位养老保险与企业职工养老保险

2015年人社部下发<关于贯彻落实《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》的通知>（人社部发〔2015〕28号），各地跟进制定的实施办法，明确了改革的具体事项，改革后机关事业单位养老保险与企业养老保险，在制度上既有共性，也存在差别。

（一）参保缴费

参保缴费方式同企业养老保险相同，机关事业养老保险费也由单位与个人共同缴纳，最初的缴费比例为单位缴纳工资总额的20%，个人缴纳缴费工资的8%，2019年实施减税降费政策之后，单位缴纳比例降低为16%，同企业养老保险单位缴费比例16%相一致。

机关事业单位2014年10月改革之前缴纳的个人缴费部分建立改革前个人账户，明确改革前个人账户权益归属参保人，改革前工作年限为视同缴费年限，与改革后缴费年限合并计算工龄。

（二）年金制度

企业年金制度建立是在2004年5月施行《企业年金试行办法》后，2015年机关事业单位养老保险改革后建立职业年金制度，2016年《职业年金基金管理暂行办法》（人社部发〔2016〕92号）进一步明确了基金管理细则，职业年金进入规范化管理。年金制度是养老保险制度的第二支柱，旨在提高退休人员的养老金替代率水平，是构建多层次、多支柱养老保险制度的重要补充。

年金的筹资方式均由单位和个人共同缴纳。企业年金采取自愿参保方式，职工与单位协商建立企业年金计划;职业年金的征收方式具有强制性，以个人工作为缴费基数，采取固定比例缴费，单位缴纳比例为8%，个人缴纳比例为4%。企业年金对单位与个人的缴费比例未做规定，只规定了缴费上限，企业缴费不超过工资总额的1/12，企业和个人缴费合计不超过工资总额的1/6。

职业年金基金与企业年金基金都建立了个人账户，由单位缴费部分、个人缴费部分及投资运营收益三部分组成，实行完全积累制。企业年金的领取方式有按月领取和一次性领取，参保人可以自主选择领取方式;职业年金基本是按月领取方式。

（三）计发办法

机关事业单位养老保险改革过渡期为10年，过渡期内（2014年10月1日至2024年9月31日）退休的“中人”，基本养老金实行新老办法比对、保低限高按过渡比例计发，保障养老金待遇水平不降低。过渡比例逐年增加，过渡期第1年（2014年10月1日至2015年12月31日）为10%;第2年（2016年1月1日至2016年12月31日）内退休计发的过渡比例为20%，以此类推，最后一年过渡比例为100%。过渡期结束后实行新办法计发标准，过渡性养老金不再存在，基本养老金由基础性养老金与个人账户养老金两部分组成。

过渡期机关事业单位基本养老金计算公式：

1、老办法待遇计发标准=（A×M+B+C）×∏Nn=2015（1+Gn-1）

A：2014年9月的基本工资标准;

B：2014年9月的职务职级（技术职称）等对应的退休补贴标准;

C：按照国办发〔2015〕3号文件和省有关规定相应增加的退休费标准;

M：工作人员退休时工作年限对应的老办法计发比例;

Gn-1：参考第n-1年在岗职工工资增长等因素确定的工资增长率，n∈〔2015，N〕，且G2014=0;

N：过渡期内退休人员的退休年度，N∈〔2015，2024〕。

2、新办法待遇计发标准=基础性养老金+过渡性养老金+个人账户养老金+职业年金待遇

（1）基础性养老金=上年全省岗平工资×（1+平均缴费指数）/2×缴费总年限×1%

（2）过渡性养老金=视同缴费指数×上年全省岗平工资×视同缴费年限×1.3%

（3）个人账户养老金=个人账户存储额/退休对应计发月数

（4）职业年金待遇=职业年金实账账户总额/退休对应计发月数

实际平均缴费指数=实际缴费指数合计÷实际缴费年限

平均缴费指数=（视同缴费指数×视同缴费年限+实际平均缴费指数×实际缴费年限）÷工作年限

若老办法养老金高，按老办法核定养老金;新办法养老金高，差额部分按过渡比例计发。基本养老金=（新办法养老金-老办法养老金）×过渡比例

改革后的机关事业单位养老金剔除了独生子女父母增发5%退休金比例，计发办法与企业养老金基本上是一致的，机关事业单位养老保险改革为以缴费积累型的社会保险，养老金计发办法贯彻了企业职工养老保险的“多缴多得长缴多得”缴费激励机制，特别是改革后参保的新人，养老金高低主要取决于参保人缴费年限长短与缴费基数高低。

为区分公务员职务级别及事业编岗位薪级的不同，机关事业单位增加了视同缴费指数的概念，而机关事业单位的平均缴费指数是视同缴费指数与实际缴费指数对应各自年限的加权平均值，这点有别于企业养老金计发中的个人平均缴费指数。

此外，虽然新办法养老金的计发标准中包含职业年金一项，但实际上职业年金并不是基本养老金的组成部分，不属于基本养老金，所以国家退休人员工资上调时，职业年金部分不在工资调整范围之内，不随工资上涨。

（四）养老金调整办法

同企业退休人员一样，改革后的机关事业单位养老金采用定额调整、挂钩调整与适当倾斜相结合的调整办法。定额部分及适当倾斜部分是相同的，挂钩调整部分不同的是，机关事业单位按照退休人员的职务或职称对应的调整系数进行挂钩调整，企业退休人员则是与工龄进行挂钩调整。

三、改革后机关事业单位养老保险制度存在的问题

1、女干部养老金替代率降幅较大

改革后机关事业单位养老金同缴费年限、个人账户储存额、职业年金个人账户储存额呈正相关，缴费年限越长，养老金替代率越高。机关事业单位县处级女干部和具有高级职称的女性专业技术人员，可以选择在年满55岁或60岁时退休，一般女干部及女性专业技术人员退休年龄在55岁，女工人退休年龄在50岁，一般男性干部60岁退休。假设22岁大学毕业参加工作，男性干部的缴费年限通常会超过35年接近40年;而女干部若55岁退休，则缴费年限最长不超过33年，普遍不足35年，与男性干部相比，缴费年限至少相差5年，缴费年限短导致女干部养老金替代率较改革前养老金替代率下降不少。

2、职业年金停发后养老金水平大幅下降

职业年金待遇计发以退休年龄对应的计发月数为标准，计发月数即发放月数，退休年龄越晚，计发月数越小。职业年金发完为止，非终身领取。如果60岁退休，对应计发月数为139个月，也就是说在71.58岁之后不享受职业年金，只能享受基本养老金。随退休年龄的提高，职业年金个人账户积累额将随缴费年限的增长而增长，职业年金待遇占养老金的比重也会增大。因此，职业年金一旦停发将造成养老金水平的大幅下降，影响退休职工的生活质量。

未来随着科技进步和生活质量提高，人均预期寿命提高是发展趋势，高龄老人的医疗保健费用及养老服务支出将大幅增加，养老金水平骤降与养老支出增加同期叠加造成的矛盾将在职业年金停发后凸显出来，福利制度特有的刚性特征，停发职业年金必然会影响社会稳定。

3、职业年金个人账户空账运行

按单位供款方式划分，单位缴费部分存在实账积累与记账（即“虚账”）两种方式，财政全额供款的单位缴费存在“虚账”问题，“虚账”部分不做实，不能进入职业年金基金，也就无法获得市场化投资运营收益，因此仅有个人缴费和非全额供款的单位缴费部分能够形成实账积累。“虚账”空转时间越久，不僅投资收益部分会损失，隐性债务的规模将持续增长，会加大后期财政供养压力及支付风险。从全国范围看，目前仅有少数广东、山东等少数几个省份启动职业年金做实。

四、深化机关事业单位养老保险制度改革的路径

1、实行弹性退休，鼓励延迟退休

机关事业单位女性工作人员养老金替代率不足主要是缴费年限较短造成，要提高养老金替代率，延长女性工作人员的缴费年限是关键。实行弹性退休，允许机关事业单位的女性工作人员根据自身情况自愿选择延迟退休的时间，延迟退休符合社会保险“多缴多得，长缴多得”的缴费激励导向，应当从政策层面予以支持。

2、延长职业年金支付

应当充分发挥职业年金提高养老金替代率水平的重要作用。一是提高职业年金个人账户的互助共济性，建立职业年金的统筹基金，取消职业年金个人账户单位缴费部分的可继承性，单位缴费部分纳入统筹基金用于互助共济，个人缴费部分仍归属参保人所有。二是通过财政转移支付机制，延长职业年金待遇的给付期限，维护社会和谐稳定。

3、做实职业年金个人账户

考虑到各地区在经济实力及社会老龄化程度方面的差异性，职业年金个人账户做实应当根据不同情况分类推进。对于经济实力较弱且人口老龄化较高的地方，除依靠同级财政支付之外，建议资金缺口部分由中央财政统筹安排专项资金，通过财政转移支付一次性做实个人账户。

参考文献：

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