人民检察侦查权的历史变迁及其启示

张福坤

摘 要：与检察机关角色定位和职能设定相一致，检察机关自始至终享有侦查权。但伴随我国法治建设进程改革发展，法律授予检察机关的职权也随之调整，特别是检察机关的侦查权，七十多年来发生了重大变化。对人民检察侦查权的制度变迁进行宏观总结，有助于更加准确把握当前检察改革发展方向。

关键词：检察侦查权 变迁 启示

侦查权是检察权的重要权能之一，不仅是检察权配置中的重要组成部分，还影响着诉讼主体之构造及刑事诉讼法所追求的价值目标之实现，其相比检察权的核心公诉权更具有中国特色。刑事诉讼法关于职务犯罪侦查权规定的改变，是否对检察机关法律监督定位有影响？通过选取检察权中最具中国特色的侦查权为切入，以历史观梳理检察机关侦查权的制度变迁，对新时代检察机关侦查职权的发展实有必要。

一、建国前革命根据地人民检察侦查权的创建（1927—1949年）

1927年第一次国内大革命失败后，中国共产党领导人民在全国开始了革命根据地独立政权的建设。这些革命根据地建设的经验成为新中国成立初期各种司法制度的源流。在新民主主义革命法制史中，关于检察机关和检察人员的首次规定来自于鄂豫皖革命根据地时期人民委员会下设的革命法庭中的国家公诉处及国家公诉员[1]。鄂豫皖革命根据地在1931 年 7 月 1 日召开的第二次苏维埃代表大会选举产生了人民委员会和工农监察委员会，革命法庭和政治保卫局设在人民委员会之下。革命法庭和政治保卫局都是工农监察委员会的执行机关。鄂豫皖革命根据地的工农监察委员会、革命法庭、政治保卫局三个司法机关均担负有检察职能。工农监察委员会还担负着法律监督权、职务犯罪侦查权和控告申诉检察权等重要职权。可见，此时的检察机关已经具有了侦查权。在中华苏维埃共和国政权下，为了适应战事需要，机构的行政化倾向严重。该时期的检察机关在侦查权上，虽然并没有系统的规定，但却是一项必备职权，而且工农检察部以及其他设置在审判机关内部的检察组织开始有意识地偏向于对职务犯罪的侦查。

1937年7月7日卢沟桥事变，中国进入八年的抗日战争时期。国共合作后，原革命根据地的工农民主政权变为抗日民主政权，并建立了高等法院和地方法院。在检察机构的设置上，实行“配置制”。1939年4月《陕甘宁边区高等法院组织条例》规定检察员的职权时：“一、关于案件之侦查;二、关于案件的裁定;三、关于证据之搜集;四、提起公诉，撰拟公诉书;……”。[2]为了适应新形势司法工作的需要，解放战争时期的司法体制作了一定的调整，但检察机关的侦查权力得到继续维持。1946 年 10 月至 1947 年 4 月，陕甘宁边区政府将“边区高等法院检察处”改为“边区高等检察处”，标志着人民检察制度开始向独立体系迈进。期间1946 年 10 月制定《陕甘宁边区暂行检察条例》，该条例共计 4 章 15 条，是陕甘宁边区制定的唯一的也是人民检察史上第一个单行检察法规。《陕甘宁边区暂行检察条例》除保留原侦查权、公诉权、公益诉讼权、协助自诉权并对其内容细化外，主要是增加了监督权的内容。这一时期对于检察侦查体制建设的初次探索为新中国成立后检察侦查体制正式创建提供了宝贵的实践经验。

二、建国后人民检察侦查权的演进历程

（一）检察侦查权的初步创立（1949—1953年）

新中国成立之初检察制度以苏联检察制度为学习借鉴对象，同时汲取根据地时期检察经验，在实现新民主主义法制建设目标的指引下，逐步建立起来。检察机关被定位为法律监督机关。对于检察机关的侦查职能，当时的《检察制度纲要》提出和使用了一些重要的法律概念，如将刑事侦查和公诉，界定为“刑事检察”。根据《中央人民政府组织法》规定，最高人民检察署属于中央人民政府，在内部职能机构上，最高人民检察署设办公厅和三个业务处，第一处执掌一般监督检察业务，第二处执掌侦查、检举公诉与犯人改造、监所措施之監督，第三处执掌民事行政的检察监督。检察机关工作的重点是以一般刑事侦查权为载体，侦查一切刑事犯罪案件并提起公诉。1951年9月通过的《最高人民检察署暂行组织条例》将“对刑事案件实行侦查，提起公诉”改为“对反革命及其他刑事案件，实行检察，提起公诉”。[3]这里的“检察”含有侦查职能。检察机关享有对所有刑事案件的侦查权。1953年，中国进入社会主义改造和有计划的经济建设时期。1954年第一部《宪法》颁布，依据宪法对检察职权的原则规定，同时期的《人民检察院组织法》第4条第2项，规定了各级人民检察院的职权是“对于刑事案件进行侦查，提起公诉，支持公诉”。为保证侦查工作的开展，最高人民检察院于1956年8月5日发布了《各级人民检察院侦查工作试行程序》，详细规定了检察院在侦查案件过程中的一系列程序问题。可见，在新中国成立之初及以后的很长时间内，检察机关享有“对于刑事案件进行侦查”的权力。

（二）检察侦查权的调整与中断（1954—1977年）

1954年第二届全国检察工作会议召开。这次会议正式提出检察机关直接受理案件的侦查制度以及侦查监督制度，但是对于“检察机关之侦讯范围到底怎么界定”的问题还是没有予以明确。由于经历了“三反”“五反”，检察机关在侦查经济犯罪上有着大量的时间积累，当时大多数人支持检察机关应该侦讯涉及国家公职人员与职务有必然联系的案件。基于大跃进这一特殊的社会背景，检察制度和检察工作有了改变。1958年6月至8月，第四次全国检察工作会议废除了最高人民检察院制定的《组织条例》，检察侦查工作基本无法可依。1962年发布的《关于公、检、法三机关受理普通刑事案件的职责范围的试行规定》使得检察机关的侦查权内容和范围被限缩，侦查对象集中到公务人员及企业职工，在刑事案件的受案范围上，成了“各管一段”的模式。1975年1月17日通过的《宪法》中明确规定，“检察机关的职权由各级公安机关行使”。检察机关的自侦权也陷入一度中断的空前劫难期。

（三）检察侦查权的恢复发展（1978—1988年）

1978年后检察机关开始恢复重建，检察机关确定 “国家的法律监督机关”这一宪法法律定位，并通过检察人员依法行使职务犯罪侦查权等法定职权，维护社会主义法制的统一。[4]1979年颁布的《人民检察院组织法》第5条第3项规定“检察机关对于直接受理的刑事案件，进行侦查。”同年通过的《刑事诉讼法》第13条第2款规定：“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”[5]自此，检察机关只享有有限的直接侦查权和机动侦查权。1979年《关于执行刑事诉讼法规定的案件管辖范围的通知》第（二）款规定，人民检察院直接受理的刑事案件包括贪污案、刑讯逼供案等22种。此通知扩大了1979年刑事诉讼法及刑法中的内容，将检察机关自行侦查权的内容进一步扩充。1982修正通过了《宪法》，检察机关的法律监督地位再次确认。为了保证检察机关的法律监督权，赋予检察机关对特殊主体犯罪行为的侦查权是刚性监督的具体体现。

（四）检察侦查权的深入发展（1988-2015年）

自1988年开始，检察机关开始把反贪污贿赂斗争作为检察工作重点，1989年针对贪污贿赂犯罪，在最高人民检察院成立贪污贿赂检察厅，后来陆续在各地成立了反贪污贿赂专门机构。[6]1995年最高人民检察院成立了反贪污贿赂总局。同时最高人民检察院于1993年下发了《关于进一步加强大案要案查处工作的通知》，于1994年公布了《奖励举报有功人员暂行办法》等文件，使反贪污贿赂工作有据可依。1996年《刑事诉讼法》对检察机关立案侦查的范围予以一定程度限缩，除了检察机关的机动侦查权被限缩外，明确贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。但伴随着1997年《刑法》中罪名的修订，事实上，检察机关侦查权的内容扩大了，尤其是贪污贿赂、渎职罪罪名规定涉及1997年《刑法》382条至419条，很显然罪名更加丰富，规定更加细化;侵犯公民人身权利的犯罪内容进一步细化。这一时期的检察机关侦查权被逐渐明确和固定，为以后《刑事诉讼法》的修改提供了良好的素材和模板。1998年最高人民检察院针对直接立案侦查的案件范围，出台了《关于人民检察院直接受理立案侦查案件范围的规定》，明确了4类50多种犯罪案件属于检察机关自行侦查的范围。到2007年底，最高人民检察院设置了包括反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅、职务犯罪预防厅等近20个内设机构，自此表明我国检察机关自侦权的完备。[7]2012年《刑事诉讼法》修改并未改变检察机关的自侦权受案范围和内容，我国检察机关自侦权发展已然成熟。

三、人民检察侦查权的新变革（2016至今）

（一）职务犯罪侦查权的转隶

职务犯罪侦查权的转隶是检察机关侦查权有史以来的最大变革。2016年底，监察体制改革开始在北京、陕西、浙江三地展开试点，国家监察体制改革从顶层设计步入实践操作阶段，并于2017年10月开始全国推行试点，期间职务犯罪的侦查权被暂停行使。2018年2月底，全国检察机关的反贪、反渎和职务犯罪预防部门的职能、机构、人员全部完成转隶工作。[8]2018年3月23日，中华人民共和国国家监察委员会在北京揭牌。2018年3月宪法修正案、监察法通过，在宪法层面确定了监察机关的法律地位和职能范围，正式将检察机关的职务犯罪侦查权力转移给监察委员会行使。这项改革的目标是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构，作为行使国家监察职能的专责机关。

（二）司法人员职务犯罪侦查权的确立与变化

2018年十三届全国人大常委会第六次会议表决通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，其中第19条第2款规定了人民检察院的专属侦查权和机动侦查权。检察机关的专属侦查权是指人民检察院针对犯罪主体为“司法工作人员”，其犯罪行为为利用职权实施的5个侧重于侵犯公民权利和9个侧重于损害司法公正的14项犯罪行为，同時规定由检察机关在实施诉讼监督活动发现。[9]这是将检察机关的法律监督权与检察机关侦查权内容有机结合的重要表现。检察机关自侦权内容被大大限缩，被限制为特定主体实施的特定犯罪行为。虽限缩了检察侦查权，但检察机关通过职能调整将“四大检察”制度建设作为新时代履行法律监督职能的制度构建目标，强化了监督职能。

（三）检察机关职务犯罪侦查权转移对法律监督的导向意义

职务犯罪侦查权转隶，乃反腐败刑事司法改革应有之义。这并非剥离检察机关全部职务犯罪侦查权，而是出于克服检察机关一直以来享有职务犯罪侦查、监督权这一同体监督的缺陷。把与法律的实施没有直接关系的职务犯罪案件交由国家监察委去查办，可以使检察机关职责回归到集中精力重点查办法律实施过程中发生的严重违反法律的行为。正如学者所言，检察机关法律监督在改革之后应以维护好诉讼程序运行环节的秩序范式，特别是正当程序理念的落实为基本归宿。[10]一方面，检察机关对司法人员职务犯罪侦查权行使是对监察机关履行反腐败职能的补充和配合。另一方面，增强检察机关监督刚性还需充分发挥现有职能，在“四大检察”均衡发展背景下，尤其是公益诉讼职能充分发挥，与检察机关现有的特定侦查权相结合，可巩固检察机关的法律监督地位。其核心是通过诉讼职能的行使保障诉讼监督的刚性，进而实现检察机关自侦权内容变革的导向意义。

四、人民检察侦查权历史变迁的启示

（一）检察侦查权的制度变迁体现了文化传统与实践结合的需要

任何制度的变迁，包括某一项制度的创立与消亡，都可以在此前此后的历史事实中找到关联。我们在认识检察制度时应该注意检察制度的“西方性”与“中国性”。同时需要在认识过程中注意作为具体的某项制度的历史背景，有无历史渊源。看该制度是如何在当时的政治框架下建立起来的，它之所以如此设立是基于什么样的考虑？为了解决什么样的问题？随着政治制度的调整，检察制度或者职权又发生了哪些变化？导致这些变化的现实基础是什么？哪些机制的创设当时是合理的，如今已经缺乏了现实基础等等问题。无论如何，尊重和理解中国的历史与现实，是把握中国检察制度乃至其他政治法律制度的起点。

（二）法律监督权通過一定的侦查权展现符合其角色定位需要

检察侦查权为保障检察机关法律监督的宪法定位而生。检察制度从它创立的那一刻起，就包含了侦查权。从理论上讲，检察机关享有侦查权是由检察权的本质属性决定的，也是权力制约的客观需要。如果检察机关一点侦查权也不保留，检察机关民事行政监督、刑事侦查监督、立案监督、审判监督、执行监督等的实际效果将难以保障监督，进而检察机关法律监督的本质将会大打折扣。法律监督是检察机关的固有属性，人民检察院特定侦查权的保留正是为保障检察机关法律监督有力、刚性的角色定位。

（三）检察侦查权制度变迁的深层次原因在于法治理念发展的影响

在新中国法治建设的进程中，检察机关侦查权的演进同法治建设的规律始终保持一致。在新中国法治建设蓬勃发展的时期，检察机关侦查权的内容得到了明确并围绕法治建设进程的需要不断调整和修改，以适应新中国检察制度及法治建设的发展。无论是新中国成立后检察机关所享有的全面侦查权，还是检察机关侦查权进行的调整和限缩，这种变化并非一蹴而就的，而是受到历史变革和法治建设中的纷繁复杂的事件影响而不断地变化和修正。我们应从“依法治国，建设社会主义法治国家”的根本追求和价值立场出发，从人类政治法律文明发展的总体价值追求和发展趋势出发，去理解认识人民检察侦查权。

注释：

[1]转引自钟式武：《麻城市志系列丛书——乡镇概况》，中国文联出版社 2010 年版，第 49 页。

[2]王桂五：《中华人民共和国检察制度研究》，法律出版社2008年版，第38页。

[3]参见张智辉：《检察侦查权的回顾、反思与重构》，《国家检察官学院学报》2018年第4期。

[4]参见单民、薛伟宏：《新中国检察制度的演变与特色》，《法学杂志》2008年第1期。

[5]同前注[3]。

[6]参见孙谦：《人民检察制度的历史变迁》，中国检察出版社2014年版，第451-453页。

[7]参见黄景钧：《新中国检察制度的建设和发展》，《北京政法职业学院学报》2009年第3期。

[8]参见郑赫南：《“重塑性”变革是如何出炉的——最高检机关内设机构改革侧记》，《检察日报》2019年1月15日。

[9]参见朱孝清：《检察机关如何行使好保留的职务犯罪侦查权》，《中国刑事法杂志》2019年第1期。

[10]参见李奋飞：《检察再造论——以职务犯罪侦查权的转隶为基点》，《政法论坛》2018年第1期。