全面提高疫情依法防控和依法治理能力的思考

孙永兴

习近平总书记在2020年2月5日主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时强调，全面提高依法防控依法治理能力，为疫情防控、提供有力法治保障。习近平总书记的讲话表明了党中央对依法治国的基本国策的坚守，对依法战胜疫情、用法治保障人民群众最根本利益的决心和信心，为全国人民坚决打赢疫情防控阻击战指明了方向。

一、全面提高疫情依法防控和依法治理能力的重要意义

1.全面提高疫情依法防控和依法治理能力是贯彻党中央疫情防控总体部署的必然要求。中国特色社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，习近平总书记对于法治问题极为重视，法治思维贯穿党中央疫情防控部署的始终。在疫情蔓延全国的情况下，加强对疫情防控工作的统一领导至关重要，必须坚持“全国一盘棋”，要求各项工作都必须围绕和服务于疫情防控的大局;在全面防控基础上还必须加强对重点地区疫情防控，“武汉胜则湖北胜，湖北胜则全国胜”，只有抓住了重点，才能以点带面，取得疫情防控的胜利。疫情防控必须要有稳定的社会秩序。突如其来的疫情容易引起社会恐慌，同时也会引发社会动荡，这对疫情防控极为不利，因此必须坚决维护社会稳定。要严厉依法打击扰乱社会秩序的违法犯罪行为，严厉打击制售假劣药品、医疗器械、医用卫生器材等违法犯罪行为，要及时化解各类苗头性问题，防止各类矛盾叠加。习近平总书记指出，能不能很好地解决这些问题，是检验社会治理水平的“试金石”。只有全面提高疫情依法防控和依法治理能力，才能贯彻和落实好党中央疫情防控的总体部署。

2.全面提高疫情依法防控和依法治理能力是紧急状态下防控疫情的必然要求。“枪炮作响法无声”，这是一句著名的古罗马法律谚语。其意是说在战争时期，维护正常社会秩序的法律将名存实亡，很难再有法律的约束力。目前全国正在进行的疫情防控工作，实际上就是一场没有硝烟的人民战争，是一场规模空前的总体战、阻击战。在紧急状态下，疫情防控的很多做法也是参照战时思维和方法展开，人员调配和物资调拨的方法也类似战时。能否像那句法律谚语那样，为了取得疫情防控工作的胜利而允许“法无声”？非常时期的非常之举，对某些民众财产权利、人身权利的限制是必须的，但必须把握一定的“度”。同时，疫情防控工作繁重、任务复杂，除了医疗救助外，还要全力维护正常经济社会秩序，维护医疗救治秩序，扎实做好社会面安全稳定工作，切实维护正常交通秩序;除了要同疫情作斗爭，我们还需要严格、周密、稳妥、有序复工。复工复产和疫情防控两手都要硬，二者不可偏废。有序复工复产可以为疫情防控做好物资保障，而复工复产又加大了疫情防控的难度和复杂性。解决上述问题的最好办法就是依法办事。因为法律是稳定的，是制度之制的最可靠保证，同时法治已经凝结了中国共产党治国理政的宝贵经验，是中国共产党人智慧的结晶。习近平总书记指出：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”越是紧急时期，越需要法律“发声”;疫情防控，需要法治保障。这就要求以战时思维和方法进行的疫情防控工作，必须在法治轨道上进行，坚持依法防控和依法治理。

3.全面提高疫情依法防控和依法治理能力是发挥社会主义制度优越性进行疫情防控的必然要求。疫情紧急，人民群众的生命安全和身体健康遭受严重的威胁，这就要求充分发挥社会主义制度优越性开展疫情防控工作。“坚持全面依法治国，是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势”，全面提高疫情依法防控和依法治理能力是全面依法治国的应有之义。“集中力量办大事”是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势，这表现在疫情防控上就是“一盘棋”思维。疫情已经蔓延到全国，疫情防控已经是涉及全局的系统工程，医疗问题只是其中一个方面，这在客观上也要求必须从“全国一盘棋”的思维看待疫情防控问题。“全国一盘棋”，这就要求对疫情防控工作进行统一领导，坚决贯彻民主集中制原则，“各级党委和政府必须坚决服从党中央统一指挥、统一协调、统一调度，做到令行禁止”;这就要求加强对全国物资的统一调配，特别是要对疫情防控有关的医用口罩、防护服等采取管控措施;这就要求调动全国医疗资源的统一使用，将全国的医护人员集中调配，支援灾情最重的武汉市和湖北省。“集中力量办大事”“全国一盘棋”涉及的资源分配、人员调动都与复杂的法律问题相关，只有坚持全面依法治国、全面提高疫情依法防控和依法治理能力，才能又快又好地解决这些问题。

二、在疫情依法防控和依法治理能力方面存在的主要问题

1.法律意识欠缺影响依法防控疫情的大局。以习近平同志为核心的党中央，在处理疫情防控问题上始终有着大局意识，在谋划防控战略、部署防控工作时进行通盘考虑。大局意识是习近平总书记领导艺术的重要体现，他多次强调大局意识的重要性，教导党员干部要把工作放到大局中去思考、定位、排兵布阵，做到正确认识大局、自觉服从大局、坚决维护大局。在这场疫情防控阻击战中，各地各部门贯彻“全国一盘棋”的战略“总体是好的”，但也出现了一些“贯彻落实不力”“不服从统一指挥和调度、本位主义严重”“不敢担当、作风飘浮、推诿扯皮”等问题。出现这些问题的原因是多方面的，法律意识的欠缺是其中重要的原因。例如：云南省白族自治州大理市卫健局为了地方的局部利益，竟然不顾湖北疫情高发、医护人员紧缺防护装备的实际，发出《应急处置征用通知书》，企图截留湖北急需的口罩，而他们认为自身的措施符合《中华人民共和国突发事件应对法》的规定。这表明部分国家工作人员法律意识欠缺，他们没有充分理解法治的基本原则和精神，在一定程度上把法律当成实现本地区、本部门甚至个人目的的方法和手段，以至于影响依法防控疫情的大局。对于这些问题，必须按照依法治国、依规治党的要求，该问责的问责，该法律制裁的进行法律制裁。事实上，正是有关领导干部和部门受到法律制裁后，通过这个案例教育，才使广大党员干部认识到加强疫情依法防控的重要性，认识到在疫情防控的紧急状态下也必须维护法律的尊严。

2.法治思维和法治方式不到位。法治国家、法治政府、法治社会建设三位一体，但法治政府建设是关键。在疫情防控中，政府坚持运用法治思维和法治方式解决问题至关重要。法治规范政府的行为，保障的是人民权利。在法治的轨道上进行疫情防控，要求各级行政机关在有关疫情的行政执法中要严格遵守法律、法规，不能随意背离法律规定对行政相对人予以惩罚，特别是不得毫无原则从严、从重。换句话说，在执法过程中不能“谁比谁狠”。毫无原则地从严、从重不仅不能促进依法防控，效果可能适得其反。从严从重必须要有法律的明确授权，必须贯彻“法无明文不可为”的基本原则。《中华人民共和国传染病防治法》和《中华人民共和国突发事件应对法》已经就从严、从重的具体情节作出了规定，地方作出的从严、从重的类似规定不能与之相抵触。在疫情防控的紧急状态下，政府的权力要比平時大得多，按照法律规定，针对新冠肺炎疫情这类突发公共卫生事件，政府有权限制人身自由，强制处置公民财产。比如，对病人强制隔离;限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动;停工、停业、停课，甚至可以对疫区进行封锁。政府部门还可以对进出疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。各级政府部门必须坚持运用法治思维和法治方式处理这类事件，防止出现执法简单粗暴、执法过度等问题，才能既有利于疫情防控，又能更好地维护人民群众的合法权益，取得更好的社会效果。

3.官僚主义和形式主义等违反党内法规的现象明显。习近平总书记指出，官僚主义、形式主义，是我们党的大敌，是人民的大敌。长期以来，我们党对官僚主义、形式主义的危害有着清醒的认识。1963年5月29日，在党中央、国务院直属机关负责干部会议上，周恩来讲了反对官僚主义的问题，并概括了官僚主义的二十种表现。实事求是地讲，周恩来当年列举的那些表现，在今天仍然具有很强的针对性，在很多情况下，官僚主义、形式主义只是变换了形式重新表现出来。在疫情防控中也出现了形式主义、官僚主义问题，主要表现为：鼓劲式会议、作秀留痕、“迎检大战”，最典型的当属“表格抗疫”。一些地方的基层干部在防疫期间一天要填报十几份表格，这些表格由不同部门下发，内容基本相同，只是格式、体例稍有差异。习近平总书记在讲话中批评了某些干部“作风飘浮、不深入疫情防控第一线，疫情防控基本情况一问三不知”等形式主义、官僚主义问题。形式主义、官僚主义消耗基层干部的抗疫精力，增加了基层的负担，使得他们无法全心全意投入疫情防控工作。对此，各地纪检监察部门按照党规党法已经开始采取了强有力的措施。例如，2020年2月13日，湖北恩施8名乡镇主职干部因形式主义、官僚主义等被问责，其中2名党委书记被免职;福建严肃追责问责疫情防控工作不力问题，共处理干部170人，其中给予党纪政务处分12人。通过严格的法治措施惩处了典型的形式主义、官僚主义问题，一定程度上纠正了疫情防控过程中出现的形式主义、官僚主义现象，保证了疫情防控工作的顺利进行。

三、 全面提高疫情依法防控和依法治理能力的基本路径

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议的讲话中明确提出了在法治轨道上统筹推进各项防控工作具体措施，即“九要”：一要完善疫情防控相关立法，构建系统完备的疫情防控法律体系;二要严格执行疫情防控和应急处置法律法规;三要加大对危害疫情防控行为执法司法力度;四要加强治安管理、市场监管等执法工作;五要依法规范捐赠、受赠行为;六要依法做好疫情报告和发布工作;七要加强对相关案件审理工作的指导，定分止争;八要加强疫情防控法治宣传和法律服务;九要强化疫情防控法律服务。习近平总书记强调：“要从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。”这为我们指明了全面提高疫情依法防控和依法治理能力的基本路径。

1. 发挥法治的引领作用，使疫情防控有法可依。早在2011年，时任全国人大常委会委员长的吴邦国宣告以宪法为核心、以各部门法为主干的中国特色社会主义法律体系已经形成。目前疫情防控基本有法可依，《中华人民共和国传染病防治法》和《中华人民共和国突发事件应对法》可以为疫情防控提供基本的遵循。当然，这次新冠肺炎疫情防控也暴露出立法方面的一些问题，比如立法滞后、与实际脱节较大等，因此要“认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善，还要抓紧出台生物安全法等法律”。目前全国人大已经启动了对野生动物保护法的完善工作，天津市人大常委会已经率先出台了地方性法规，很好地起到了法治的引领作用。

2.通过依法行政和公正司法，规范包括行政机关在内的各类主体的行为。法律用于规范各类主体的行为。在疫情防控中，政府通过法律来规范各类行政相对人，比如企业、自然人的行为，同时政府行为也是法律规范的对象。在“九要”中，有“四要”属于依法行政问题，而立法、司法、法律宣传、法律教育、依法捐赠各占“一要”。这意味着政府的依法行政对疫情防控尤其关键。从事物发展的规律来看，疫情的发展会有产生、发展、消亡三个阶段，目前疫情正处于防控的关键阶段。在这一阶段，矛盾冲突剧烈，机会稍纵即逝。这就要求政府依法行政，在依法防控疫情中起到关键性作用。

公正司法对于依法防控疫情也很重要，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部及时出台了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》。根据上述规定，天津市东丽区人民法院对首例利用疫情虚假出售口罩诈骗案进行了审判。案件采用了远程网络审判的方式进行，从检察院2020年2月12日起诉立案到2月14日案件判决，只用了2天时间，表现了高超的司法能力，有效地震慑了违法犯罪，起到了良好的社会效果。

3.法治保障社会稳定，形成良好的社会秩序。维护正常经济社会秩序对于疫情防控非常重要。一方面，疫情严重往往会引起物资紧张，在这种情况下，保障老百姓的“米袋子”“菜篮子”就显得至关重要，只有保持生产生活平稳有序才不至于引起社会恐慌。另一方面，物资供应紧张又会引起不法人员采取种种手段谋求暴利，在这种情况下，法治就必须“发声”，对不法人员进行严厉打击。此外，维护医疗救治秩序是疫情防控的核心要义，只有保障医护人员的合法权益，保证其生命财产安全，才能使其有动力积极投身疫情防控工作。

做好宣传教育和舆论引导也离不开法律的保障。随着互联网5G时代的到来，自媒体得到充分发展。在疫情防控过程中有太多的事情可以供网民参与和围观，比如政府的行为、官员的表现等，只要“某网友发微博披露一则事实或发出一个质疑，众网友跟进评论和转发，随后相关网络衍生品如漫画、段子、恶搞歌曲开始出现，接着在网络或传统媒体上出现深度评论和调查，同时跟进微博上不间断的‘爆料，一场微博事件便可在短时间内达到高潮”。在抗击疫情过程中伴随的大量谣言，正是通过这种方式被病毒式的传播。加强依法防控，通过法律对网络信息的传播进行明确规定，违法就要坚决进行处罚，这本身就是对舆论的强力正向引导。

作者系中共天津市委党校政治与法律教研部副教授

责任编辑：王素娟