新型农业经营主体参与乡村治理的制度支持分析
2020-03-11黄增付
黄增付
(宁波大学 a.法学院;b.城乡治理现代化研究中心,浙江 宁波 315000)
乡村振兴背景下,新型农业经营主体作为农业现代化的重要力量,具有从经济诉求向政治诉求扩展,参与乡村治理的客观必然性和主观需求性。然而目前的制度安排对新型农业经营主体的定位主要是市场生产者及服务者角色,滞后于该群体参与乡村治理的需求和实践。因此本文拟从制度支持角度,分析当前新型农业经营主体参与乡村治理的原因、实践以及制度供给,进而提出相应的实现路径。
一、研究视角与问题
(一)农业多功能性
与现代农业或资本农业主导的主流叙事不同,社会学家范德普勒格批判了资本化农业的去社会化和去人性化趋势,与小规模农业同气连枝的社会关系沦落为纯粹的物质和金钱交易,农业被理解为企业式的行为[1]。在范氏看来,资本化农业对自然和社会的重建意味着景观、生物多样性、农村生计、劳动过程和食品质量的全面退化。然而,在资本化农业全球扩张下,小农群体并没有衰落或消亡,部分发达国家和发展中国家经历着复杂而富于变化的再小农过程,此过程的突出特点是对资本化农业的抗争与农业多功能性的重塑——不仅体现在农业产品、服务和附加值生产多样性上,更体现在农业与社会、自然以及生产者利益与愿景的重新连接,尤其是对乡村生活质量的贡献上。其中,多功能性是农业的本质特征,指农民不仅从事农业商品生产,也会创造自然景观、社会关系等公共物品或集体活动,还会开展其他新的活动。
多功能性已成为国际组织农业政策的重点,重要性甚至超过了农业的基本功能[2]。经济合作与发展组织(OECD)建构了农业多功能性的一般框架,用于分析农业政策的合理性及其效果[3];联合国粮农组织(FAO)定义了农业多功能性的食品安全、环境外部性、经济功能、社会功能四大特征[4];欧盟以共同农业政策推进农业多功能化,包括提高农林部门竞争力、改善乡村环境和推动农村发展等[5];世界贸易组织(WTO)框架下,农业多功能性与国际贸易问题密切相关,成为农业出口国和农业补贴国利益之争的焦点[6]。至中国语境,农业多功能性具有深层次内涵,非均衡性城乡发展、多样性区域景观、悠久的农耕文明、丰富的乡村文化、旺盛的市场需求、充足的劳动力等因素决定了多功能农业存在巨大的发展空间与潜力[7]。不过,十多年来,覆盖全国的以土地承包经营权流转和农业规模化为核心的新一轮土地制度改革推动了农业多功能性的变迁和重塑,引发了学界关于规模化农业和新型农业经营主体功能的讨论,尤其集中在新型农业经营主体的乡村治理功能方面。
(二)文献综述与问题提出
土地制度变革对乡村治理影响深远,中国的历史进程反复验证着这一规律。土地承包经营权流转引发了乡村社会生态结构的深刻变动,使乡村治理再次面临一场新机遇[8]。21世纪以来,数次中央一号文件鼓励农民采取转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式将土地向合作社、家庭农场、大户、农业企业等流转,不断推动土地所有权、承包权、经营权分置。至2016年6月底,全国土地承包经营权流转达4.6亿亩,超过总面积的33%,转出土地的农户逾7000万户,超过总农户数的30%,东部发达省份超50%;同期,经营50亩以上的农户超过350万户,合作社、家庭农场、企业等超过270万家,与全国农户规模比例约1∶37[9]。
关于新型农业经营主体乡村治理功能的观点分为积极论和消极论。积极论认为,新型经营主体转入大规模土地的同时,也带动了人、财、物向乡村的大量流动,释放了农村剩余劳动力[10],有助于提高农民收入水平[11]。部分转入适度规模土地的农户成为农村“中坚力量”或“中农”阶层[12],转入大规模土地的大户、合作社领办人、家庭农场主可能上升为村庄新土地精英[13],促进乡村治理体系的重构。对企业下乡持正面观点的学者提出,资本下乡会产生规模经济效应、知识溢出效应和社会组织效应[14],有利于社会效益最大化[15]。新型农业服务主体为农户提供社会化服务,重新激活了乡村集体“统”的功能和丰富了“统”的主体,完善了农村基本经营制度和基层组织建设[16]。消极论认为,新型农业经营主体广泛存在牟取惠农项目和村庄资源的现象,导致村庄社会结构瓦解与治理危机,有学者对不同地方的调查证实了这点[17-19]。部分地区,土地流转主要发生在村集体和乡村经济能人、精英的企业之间,地权由平均状态演变为一种权威地权,很大程度上异化了村庄权力格局,普通村民被排斥在受益者之外[20]。还有学者发现,企业下乡后大力推动土地集中和“农民上楼”,导致村庄日益依附于公司的后果,公司替代村庄成了基层治理的社会基础[21]。
已有新型农业经营主体参与乡村治理的研究具有重要的理论和实践意义,但也存在明显不足,特别是研究主题以新型农业经营主体的体制外治理参与为主,多指向自发的、隐性的、间接的体制外参与行为,而对体制性制度需求与制度供给之间的张力着墨甚微。当前制度安排中,基本将新型农业经营主体定位为单一的市场生产者或服务者角色,还未对其政治功能作出政策反应,学界也缺乏通过赋权式的、显性的、直接的制度支持将该群体纳入治理队伍的考察。在土地流转推动下,农业生产单位由小农家庭向大户、合作社、家庭农场、企业等新型组织转变,农民群体由传统农民向小农与大户、合作社领办人、家庭农场主、企业主等职业农民分化转变,农业生产力由小农经济向规模经济转变,“三农”结构的转型促使制度供给的有效性和滞后性,特别是联结新型农业经营主体与乡村治理,解决新型农业经营主体参与村庄公共事务的要求问题愈发凸显。乡村治理是乡村振兴的基础,新型农业经营主体作为农业发展的主力军、乡村先进生产力和村庄常住人口及组织,在农村人口持续外流背景下,吸纳新型农业经营主体参与乡村治理具有客观必然性。同样重要的是,新型农业经营主体追求经济利益的同时,也有实现政治利益的诉求,使该群体拥有强烈的参与乡村治理的主观需求性。基于此,分析新型农业经营主体参与乡村治理的制度需求和制度供给张力,反思土地改革政策的逻辑和完善路径,对统筹土地改革和基层治理两大领域、促进乡村振兴具有重要的参考价值。
二、新型农业经营主体参与乡村治理的制度需求
(一)新型农业经营主体参与乡村治理的原因
卡尔·波兰尼指出,经济功能只是土地许多重要功能中的一种,将土地和人民的命运交由市场来掌控无异于对他们的毁灭[22]。而在理论和政策层面,市场化朝向的现代化范式却是当今农业政策制定的核心,这一范式很难为现代世界的小农提供一席之地[23]。在中国,现代化范式下的土地制度改革正造就着以资本下乡为代表的资本化农业对小农、企业家式农业对家庭农业的替代,虽然一定程度上提高了农业产业化水平,但也制造了齐格蒙·鲍曼所言的大规模“废弃的生命”——现代化不可避免的产物,它是秩序建构(每一种秩序都会使现存人口的某些部分成为“不合适的”“不合格的”或“不被需要的”)和经济进步(这种进步必然贬低一些曾有效的“生存方式”,也一定会剥夺依靠这些方式生存的谋生手段)的副作用[24]。大批流转出土地的农民无法被城市第二、第三产业吸收,资本下乡未能兑现为转出地农民创造就业的承诺,这是市场化改革的主要负面后果之一。
从纯市场型农业的视角而言,基于契约关系形成的新型农业经营主体作为利润追求者,对农业之外的乡村事务缺乏兴趣,后者也不是其利益所在。但实际上,中国乡村市场经济发育不均衡和传统礼俗的延续为新型农业经营主体突破经济边界提供了可能,嵌入乡村社会关系的新型经营主体难以作为独立经营者存在,他们或出于顺利落脚村庄,或为扩张业务,或为获取惠农资源和村庄资源——这些新型经营主体引起了学界的高度关注,甚至部分经营主体是打着务农的名义下乡攫取村庄资源等目的参与乡村治理之中。这表明,新型农业经营主体对被自己取代的“废弃的生命”往往采取两种行动:第一,通过向村庄提供公共物品的方式,直接或间接地为“失业”农民提供福祉或“兜底”;第二,攫取村庄公共资源,使“失地”农民处境更恶化,使之从农业场域向更广泛领域的“废弃的生命”转变。
理论上,企业家精神也促进了部分新型农业经营主体的回馈社区、向农民提供公共物品的行为,但关于该群体企业家精神和行为的研究还比较少见[25-26],这与中国乡村新型农业经营主体的发展尚处于起步阶段不无关联。归纳起来,新型农业经营主体根据所嵌入的乡村情境策略性地采取相应的治理参与行为,无论是正式或非正式的、主动或被动的、良性或劣性的参与,都很大程度上属于该群体视乡村情境而反复自我界定和被界定角色功能的结果。已有政策体系是影响新型农业经营主体行为的外部制度要素,并不是内生性根源,乡村特有的礼俗规则使新型农业经营主体与村民的双边合同关系转化为村庄内部的情境化关系,从而促使新型经营主体突破了经济边界,融入乡村社会政治格局之中。
(二)新型农业经营主体参与乡村治理的实践
农业现代化作为乡村振兴的主体内容,是以乡村社区为基础发展的。无论改革中的农业组织形态怎样,在农业生产中整合其他社会关系都十分重要,这要求改革中维持、连接农业与乡村社会网络而不是使彼此脱钩。当下,新型农业经营主体应继续担当沟通农业与农村的桥梁,而不是将农业从村落秩序中剥离,但相关制度的缺失或不完善,“桥梁”角色也可能异化为下乡资本“侵入”乡村的渠道。学界关于新型农业经营主体的功能还存在争论,不过形成共识的是,其影响从一开始就超出了单纯农业生产范畴,覆盖至乡村政治、社会、文化等领域。有学者据此提出新土地精英概念,认为随着土地向合作社、家庭农场和大户的集中,规模经营者作为一个精英阶层崛起,推动着村庄利益主体博弈态势与权力结构的重塑[27]。
新型农业经营主体的诸多实践表明他们已广泛参与到乡村治理中,发挥着不同程度的影响,只是参与途径主要是非制度化的体制外或依附体制内的方式。作为土地改革和乡村治理领域的交汇点,无论是大户、合作社、家庭农场还是企业参与乡村治理的途径主要有:在村两委领导或主导下,以工具角色向村集体提供公共物品;大户、合作社领办人、家庭农场主和企业主通过村干部选举、入党等渠道加入体制中,直接参与村庄顶层设计;大户、合作社领办人、家庭农场主和企业主独立向村集体提供公共物品。有学者研究发现,新型农业经营主体为了经营便利,大部分由村集体及村干部直接创办,或与之保持密切关联,不同程度上依赖村干部支持维持运转,而长期独立经营的占比不高[28]。2016年《新型农业经营主体发展指数调查报告》显示,2013—2015年,全国家庭农场中向农村提供公共物品的比例为26.83%,平均投入额约6.78万元;全国农民合作社中为社区提供过公共服务的占44%,提供过贫困救助(扶贫、助学等)的占23%,提供过基础设施建设(兴修水利、道路建设等)、文化建设(文化产品生产及文化活动组织等)的分别占21%和10%;2016年,下乡企业在农村基础设施建设方面投入额平均为35.6万元,在农村社会事业(扶贫、科教文卫等)方面投入额平均为16.96万元。
新型农业经营主体担负农业现代化重任的同时,也扮演着公共物品供给者角色,对村集体组织形成了一定的替代,是农业多功能性的体现。然而,受限于土地流转和农业产业化的政策设置,目前新型农业经营主体在官方定位或主流舆论中普遍被界定为单纯生产者或服务者,即使实践中已超出了这一定位。政策定位和实际角色的矛盾,使新型农业经营主体参与乡村治理时受到了很大限制,暴露出诸多弊端。
总体而言,新型农业经营主体具有从经济诉求向政治诉求扩展,参与乡村治理的客观趋势和主观需求,法律政策对该群体超越农业领域的诉求还未作出充分的回应,滞后于基层实践变迁,这种张力将随土地流转的扩大愈发严重。制度设计层面滞后实践层面引发的负面效应是由于缺乏系统有效的制度支持(对积极行为的激励与消极行为的约束),新型农业经营主体参与乡村治理的行为呈现分化——部分主体发挥着正向秩序整合功能,也有部分主体广泛存在攫取村庄公共资源、侵犯小农权益等负面效果。
三、新型农业经营主体参与乡村治理的制度供给
詹姆斯·C.斯科特对20世纪中后叶部分国家社会工程案例的分析认为,政府主导的项目具有极端现代主义特征[29]。它的逻辑是社会工程实施的行动过程中,只有单一事件在运行,如在规划的林业中只有商业林生长,城市中只有货物和人员的高效流动,房产只是高效地提供居住、供暖、排污和供水,医院只是快速地提供职业的医疗服务。政府对高效率的科学秩序的追求,因在规划中忽视了地方的多样性和复杂性,将复杂项目简单化,最终会沦为视觉上的美学秩序。
斯科特的观点对中国农村土地制度改革具有重要的启示。21世纪伊始,我国范围内迅速推进的土地承包经营权流转带有类似的社会工程性质,新型农业经营主体除了本职工作——农业生产外,还须与村庄成员建立起公或私的关系网,使自身行为成为乡村治理的一部分。如2016—2017年笔者在豫东郸城县对典型新型农业主体的调查发现,当地缺乏威信的村委会在进行基础设施建设、征地补偿、解决“低保”和“贫困”户评选纠纷时,借助经常雇佣村民务工的大户和家庭农场主的协助才得以完成。在皖北界首市,当地村庄的村支书多是连任近十年至二十多年的威权式干部,新型农业经营主体顺利转入村中土地,离不开这类村干部支持。经营过程中,下乡资本和村民之间的合同纠纷也依赖于村干部调解,并逐步与村干部结成了紧密的合作关系。但过度的紧密合作关系也容易滋生基层的腐败,导致部分下乡资本攫取乡村公共资源的现象。
客观上,新型农业经营主体的快速发展超出了顶层设计反应、完善的速度,加之乡村社会的复杂性,以致产生制度供给难以符合基层实践的困境。土地流转政策制定及推行中政府关注的是最清晰可见的主效果和主因素,土地流转和规模化成了改革政策的着力点和落脚点,规模农业取代小农农业对乡村治理造成的冲击则在地方制度设计中被相对忽略了。
虽然还少有中央文件明文支持,但事实上也有部分地方探索鼓励种植大户、家庭农场主、合作社领办人等以入党、竞选村民代表和村主任、当选乡镇人大代表等方式,将其吸纳到乡村治理体系。如,在辽宁省昌图县,近年全县范围推广普及“村社合一”模式,将党组织的政治优势和农业合作社的产业优势结合起来,通过建立合作社党组织、村两委成员兼任合作社理事、党组织领办合作社、吸收青年合作社员入党等。在浙江省宁波市,当地乡镇鼓励和发动包括种植大户、家庭农场主、合作社领办人等新型经营主体成员通过竞选乡镇人大代表、村委成员、村民代表和入党等途径进入村两委班子,直接参与村庄顶层设计。不可否认,将新型农业经营主体的领办人等成员吸纳到体制内的做法虽有利于扩大、健全乡村治理体系,发掘村庄自治和德治资源,但是也缺乏制度化选拔、监督和惩戒机制,往往凭借村两委组织或村干部的意愿来决策,为下乡资本攫取村庄资源提供了可乘之机。
新型农业经营主体已成为乡村治理的重要力量,但基本属于治理资源,而非治理主体,作为组织或团体的新型农业经营主体更多充当的是可供利用的工具或载体角色。大户、合作社领办人、家庭农场主、农业企业主等新土地精英凭借规模化经营获得或扩大了在村落的政治社会影响力,在提供公共物品的同时,也可能导致一个常见问题:土地流转或规模经营沦为部分新型农业经营主体套取政府补贴或村庄资源的“敲门砖”,一旦达成目的,农业经营本身很快成为马虎应付的表面文章,大量“空壳合作社”、伪家庭农场与土地流转后被大面积抛荒、高度“非粮非农化”等证实了这点。土地制度改革看到了大规模土地集中对农业生产的单线化影响,却忽略和抑制了农业的多功能性。“就在欧洲国家从专业化向多功能性转变的同时,中国的农业却正在从历史悠久的多功能性向专业化转变。”[30]具有“弱周边视觉”效应的流转政策没有完全消除农业生产的正外部性,却也为工商资本借规模化农业攫取村庄公共利益提供了契机。无论是中央顶层设计,还是地方政府执行政策时,都亟待转变习惯性的“弱周边”思维,采取有效的应对措施,从制度供给上重视新型农业经营主体的正、负外部性效果,以扬长避短,降低改革的乡村社区成本。
四、新型农业经营主体参与乡村治理的实现路径
小农农业是对乡村秩序富有创造性地、实践中的反应,规模农业的嵌入则相反,它改变乡村环境使之尽可能地满足资本运作的需要,这种改变可能是良性,但也可能是劣性的。土地流转和规模农业的市场价值进入了政府部门视野,其他价值或后果则被排斥在政策设计框架之外,功能多样、牵扯复杂的土地制度改革被简化为土地所有权、承包权和经营权的市场化分置,“弱周边”效应下的制度供给和制度需求发生了错位,亟待以“问题倒逼改革”推动制度创新。新型农业经营主体参与乡村治理的制度支持构建横向上包括需求厘定与供给渠道维度、纵向上包括顶层设计和底层执行维度,具体落实上包括对积极行为的激励与对消极行为的约束方面。
(一)新型农业经营主体参与乡村治理的激励机制
中央和各级地方政府在制度设计中应构建支持新型农业经营主体参与乡村治理的激励机制,也即大力发掘有志投身于乡村振兴的新型农业经营主体带头人,满足其政治参与诉求和弥补体制内参与缺失,检视、调整已有政策文本中的“弱周边”倾向,采取政策扶持、资金优惠、声誉提升等多元手段激励新型农业经营主体参与乡村治理工作。具体操作上,首先,从政策上明确大户、合作社、家庭农场和农业企业等主体在乡村治理体系中的角色地位;其次,广泛试点新型农业经营主体设立党支部,引导和吸纳带头人、优秀成员以入党、竞选村干部和村民代表、成为基层人大代表等途径加入基层治理队伍;再次,推动新型农业经营主体向新乡贤转化,对参与村庄基础设施建设的新型主体给予一定政策项目扶持和社会声誉奖励;最后,创新、推广农业振兴引领乡村振兴的经验做法,为新型农业经营主体的乡村治理参与营造社会舆论环境。
(二)新型农业经营主体参与乡村治理的约束机制
相应的,新型农业经营主体参与乡村治理的约束机制是指通过强化法治建设、基层管理、群众监督等多重手段,预防、惩戒打着农业经营和服务乡村建设幌子攫取个体私利,损害村民公共利益、阻碍土地改革深入推进的行为,旨在把关和辨别新型农业经营主体加入治理队伍的资质。首先,地方政府应清楚认识到现代农业是嵌入乡村非正式制度和情景场域中的,需深入调研了解乡村政治社会文化,设计出“地方文化上适宜的”的土地改革政策体系,明确保护农业生产多功能性,建立以村庄社区信任为基础的适度规模化农业;其次,扭转新型农业经营主体带头人或负责人进入乡村治理队伍时的把关不严和评估“真空”状态,限定候选人的资格和加强候选人的甄选,区分新型农业经营主体的本职工作和治理工作,避免新型农业经营主体以乡村治理为包装攫取私利的问题;最后,倡导土地入股、合作、代耕等以普通小农为受益主体的,村庄内部或村际之间的土地经营权流转,注重培育和村庄存在天然情感关联的本地新型农业经营主体,它们生于乡土、长于乡土,回馈家乡、建设家乡的意愿也普遍高于下乡的城市工商资本。
概言之,在乡村振兴战略深入推进的背景下,亟须谨慎辩证地去看待新型农业经营主体的发展和乡村治理参与现象,不能过于乐观强调该群体对乡村振兴的促进意义,也不可盲目地因部分主体攫取乡村公共资源而全盘否定其社会效用。应从制度结构层面把握新型农业经营主体参与乡村治理的制度需求与制度供给之间的张力,强化制度创新和制度供给,同步构建参与乡村治理的激励机制和约束机制。