从中外研究比较视角谈我国警察执法教育培训规范化建设

2020-03-11

广州市公安管理干部学院学报 2020年2期

从警察人才培养过程来看，我国警察执法教育培训分为学历教育和在职培训。作为应用型警察高等教育，本应与警察职业标准相衔接；作为职业训练的在职警察培训，更应以警察职业标准为训练标准。但是，由于我国警察职业标准的缺失以及职位标准的不完整与不科学而无法衔接，导致教育与实践的冲突。随着当前国内外形势的深刻变化，警察执法规范化建设已成为我国公安改革的发展要务，可以尝试在现有分层次培训基础上，建立片区警察培训学院，集中优势师资建立有特色的培训基地，构建我国警察职业、职位标准，实现警察教育培训体系的标准化，提升我国警察的执法水平。

一、影响警察执法教育培训关键性要素的中外研究比较

以警察教育为关键词，在中国知网上搜索到2288 篇论文，以警察培训为关键词，搜索到738篇论文，以中外警察教育培训为关键词，则搜索到4 篇论文(搜索时间是2020年5月23日)。相关专著有王彦吉主编的《中外警察教育与培训》。梳理课题组所能搜集到的现有文献，中外警察执法教育培训研究，主要聚焦在教育培训的理念、制度、模式、内容、保障及绩效评估等六个方面。

（一）教育培训理念

1.早在1995年，程胜军提出国外非常重视依法治教[1]。2002年，熊一新提出法国警方重视服务实战及开放办学理念[2]。2005年，张杰提出俄罗斯警察强化科研的理念[3]。2010年，程胜军在外警研究中又提出外国强调战训合一培训理念。2012年，任克勤发文介绍了我国香港地区的“一国两制”、服务一线与先行先试的警察培训理念[4]。杨涵、王英峰[5]等均提到外国的循证式警察培训理念。还有学者提到外国重视文化育警理念。

根据我国的基本国情和公安队伍现状，内地警方提出了既有针对性，又有前瞻性的政治建警、依法治警、科教强警、改革强警、文化育警、从严治警、科技兴警等一系列的理念。在此基础上，有学者还提出警方要树立警察比例原则,从技术上运用"整合训练"方法,以切实提高我国警察的执法能力[6]。还有的学者提出应按照彼得·圣吉提出的“学习型组织”理论,全面更新警察在职培训理念。有学者提出中国的循证式警察培训理念。整体看，内地警察教育训练将政治建警放在首位，突出其政治性，把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想摆在干部教育培训最突出的位置，在学懂弄通做实上下功夫，教育引导全警增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。同时，要紧紧围绕“四个铁一般”标准，突出实战实用实效导向，聚焦提升法律政策运用、防控风险、群众工作、科技应用、舆论引导“五个能力”，全面夯实全警履职尽责的能力素质基础[7]。2019年5月，习近平总书记在全国公安工作会议上再次强调，公安机关要坚持政治建警、改革强警、科技兴警、从严治警，打造高素质过硬公安铁军。

（二）教育培训制度

1.境外

大多数国家实行依法施训。例如，法国于1985年制定《国家警察培训法》，明确规定法国警察教育的宗旨、目的、原则、体系、规格、组织、实施和方法，为法国警察的教育训练工作提供了法律保障；大多数国家还实行岗前培训、逢升必训、不训不升，严格日常管理制度；部分国家实行精英化教育培训制度。德国采用“以客户需求为导向性”的精英化创新教育培训模式。菲律宾国家警察学院毕业生将被直接授予督察警衔，成为委任警官。韩国警察大学毕业生毕业后会直接成为基层警官；部分国家和地区建立了考核和末位淘汰制度。例如，我国香港地区就建立了较为科学的考核、淘汰机制来保证警察队伍的精英特性；大多数国家实行专业教师交流制度，以保障培训内容的实战性；还有的国家，例如西班牙，采取晋升职务与提升学历同步进行的晋升培训制度。

2.内地

在依法施训方面，在《人民警察法》第二十九条对警察教育培训做了原则规定，《公安机关人民警察训练条令》和《公安民警训练大纲》（试行）成为在职训练的主要法律法规依据。此外，公安部还下发了《2014-2017年公安民警培训规划》（下简称《规划》）。《规划》明确提出，以坚定理想信念为根本，以提高能力素质为核心，以增强领导干部的决策指挥能力、公安机关的实战能力为主线，分级分类组织实施全警培训，全面提升培训质量和水平。但是，我国没有制定统一的国家层面教育训练法律细则及配套，公安部的《规划》也缺乏延续性(2018年后没有后续规定。)。近年来，地方公安机关依据地方规划，有计划有组织开展入警训练、晋升训练、专业训练、发展训练等四大类培训；在晋升与培训的关系上，我国内地实行的是先培训后晋升的制度；不实行精英化教育，即接受高等教育毕业生毕业后均从基层做起；教师交流制度近年来在逐步推进当中，特别是各地“双千计划”的实行和教学方法与信息技术的改变，培训质量有所提升，但考核淘汰机制仍不够规范。

（三）教育培训模式

由于世界各国教育制度、历史传统、经济发展等国情不同，警察培训模式也不尽相同。按照是否涉及学历教育，通常分两类：一是单纯的在职培训；二是学历教育和在职培训相结合。

1.单纯在职培训

这种教育模式不开展学历教育，仅进行岗前、晋升、专业知识及职业拓展培训。美国、英国、法国、意大利、日本、澳大利亚、孟加拉、文莱、马来西亚、马尔代夫、缅甸、尼泊尔、新加坡、里斯兰卡等国家均实行这种培训教育模式。我国香港地区也属此种模式。培训内容主要是警察工作所需要的法律、警察业务和警察技能训练。但各国各地区在培训主体、周期、内容等方面均存在较大差异。

2.学历教育和在职培训相结合

（1）有的国家以在职培训为主，学历教育为辅，有的国家正好相反，还有的国家则是平分秋色。相结合的教育训练模式，除对警察进行职业教育训练外，均将警察教育与相应的学历、学位挂钩。实行这种模式的包括澳大利亚、德国、西班牙、荷兰、芬兰、韩国、埃及、蒙古、朝鲜、俄罗斯、罗马尼亚、柬埔寨、老挝、越南、菲律宾、印尼、泰国和我国内地以及我国台湾地区。但是，有的国家，像德国，已从单纯的在职培训模式过渡到学历教育与在职培训相结合的新模式。德国就通过制定警察大学法，发展高层次警察学历教育，培养警察硕士研究生。

（2）我国内地公安机关的警察教育由学历教育和在职培训两部分组成。上海、北京两地曾有若干年实行单纯的培训模式，但是后来还是先后恢复了学历教育。其他包括部属院校在内的所有公安本科院校以及一些专科院校一直实行学历教育和培训教育并重从未间断。培训教育有初任培训、警衔晋升和职务晋升培训、专门业务和岗位培训、知识技能更新、拓展培训四类。但是学历教育和培训教育之间一直存在一系列体制性、机制性的矛盾难以解决，甚至呈现实践与教育冲突的现象。

（四）教育培训内容

一般包括培训的内容设计、具体的教学方式与方法等。但是，培训内容的国别地区差异比较大。

1.境外

第一，重设计。如澳大利亚和香港警察培训部门都设有培训课程设计的专门机构，负责培训需求的调研和培训课程设计，以确保培训内容的针对性。包括香港警训大楼的设计也都充分体现出实用性和针对性。法国警察教育训练的突出特点是以适应警务工作的需要为首要原则，坚持以教学培训工作为实战部门服务为出发点[8]。法国内政部人事培训部负责统一领导全国的警察教育培训工作，制定培训计划以及指导各警察院校工作。法国警察教育培训的重点是根据学员未来从事警务工作所需的职业素质和各种职业技能的培养要求进行教学训练，同时根据瞬息万变的警务工作环境来不断调整完善课程设置[9]。美国以法律知识、警察业务知识和警务技能训练作为培训的核心内容，通常情况下，遵循五五比例原则，理论讲授和实践教学各占到50%的课时[10]。日本警察培训内容主要有职业道德、实战技能、法律知识和不同警种相匹配的专门业务培训[11]。第二，重分级分类。芬兰在警察基础学位培训和初级警官学位培训中，一是突出警务实战技能的学习、训练，如通讯、驾驶、警械使用、现场勘查、应急处置、审讯、交通指挥等方面的实用技能、方法；二是注重执法能力和服务水平的提高，如加强法律、法规学习，培养语言交流、警务管理等方面的能力[12]。英国采取五级培训制度。一级培训：实习生经过两年培训与实习后，由警察局长任命为警员；二级培训：警员晋升警佐、督察，在培训中心或布拉姆希尔皇家警察学院接受“特别课程”；三级培训：督察晋升总督察，接受6 个月“初级指挥课程”培训；四级培训：督察晋升警司，接受3 个月“中级指挥课程”培训，包括法律、犯罪处置、组织管理；五级培训：警司升任副局长以上，接受为期6 个月的“高级指挥课程”培训，课程分为现场指挥艺术、警察权力与责任、科学技术、决策与计划、组织监督[13]。第三，重理论教学与实践教学的交替进行。英国警官是从见习生开始职业生涯的，见习期为两年。在这两年中进行以下两种形式的培训，一是基础教育，共计31 周，先在基层熟悉情况(4 周)，到地区警察培训中心集中授课(10 周)，回到基层单位老警察以师徒方式辅导(5 周)，再返回地区警察培训中心进行较深层次的集训(5 周)，然后再回基层实习(5 周)，最后考试(1 周)。二是带领实习，采取“实践—理论—实践”的培训模式。在两年时间内，新警察从培训中心到基层单位几上几下，从难从严，独具匠心。美国的“上岗前半年培训制”。要求美国新警察要接受6 个月的基础培训，即24 周960 小时。经考试合格后，派到警察局实习，并由老警察进行一对一的指导。指导时间不一，但每个警察每年必须返回警察学校接受40 小时的专业培训[14]。第四，重教学方法的灵活多样。澳洲高级警官的培训，侧重于理论教学（主要是课堂教学），鼓励学员自学，而且还安排相当数量的交流和讨论，师生的互动性强，是一种研究型的教学；而对于新警和专业培训，强调动手和动脑，大量采用实证和案例教学法，而且还有相当课时的实习和实验课。实习或实验时，从学员个人特点出发设计教学，进行一对一的传授。法国警察的教学方法也十分灵活。学员除进行必要的理论课学习外，还安排有大量的时间讨论案例，模拟警务工作中的各种情况，设计和执行处置方案，如治安群体事件的处理等。理论紧密联系警务工作实际，注重培养学生的动手能力，突出实践性、技术性是其教学方式的重要特点[15]。第五，突出小班化教学。美国以小班为主培训警察，加拿大也以小班为主培训警察，培训规模一般为10 人左右，而且大量采用实战模拟教学和情景教学，并开设网络课程[16]。丹麦警察学院采用以问题为基础的学习模式，一切以警察任务为基础，多数是按学习小组模式进行，以学生为中心，教师只是协调人。英国的“以学生为中心教学模式”的主要教学方法，主要采用分组讨论法、经验教学法和案例分析法以及体验教学法等开展警察培训[17]。

2.内地

第一，政治理论内容多。例如，公安部的《规划》要求把的十八大和习近平总书记系列讲话精神、马克思主义基本原理和中国特设社会主义理论体系、人民警察核心价值观、公安民警履职必备知识和实战技能等作为培训的重点内容。十九大后，各地又将习近平新时代中国特色社会主义思想课等列为重要培训内容。在必备知识和实战技能方面，《规划》对于“各级领导干部”，以提升决策指挥能力为重点，强化维稳处突、社会治理、法治建设、舆情引导等知识和能力培训，准确把握当前维稳形势的新变化、新特点，切实提高科学判断形势、应对复杂情况和驾驭复杂局势的能力；对于“基层和一线民警”，则以提升实战能力为重点，强化新修订、新出台法律法规、岗位业务知识、群众工作、执法办案、信息化应用、警务技能战术、心理健康等知识和技能培训，切实提高民警的执法素养和实战本领。第二，教学班级规模大。尽管《规划》强调改进组训模式，积极推行专业化、小班化、精细化培训，推广案例式、研讨式、互动式等教学方式，加大实战案例教学比重。但是，现实中的培训，大部分做不到小班制，有时研讨流于形式，实际效果有待提升。第三，培训课堂理论讲授占比大。这与培训师资来源有很大的关系。缺乏实战经验的师资，往往导致培训课堂实战内容严重不足。

3.内地教育培训新变化

一是开始重分级分类施教实训，按照警种、职务级别、警衔级别等分类施教；二是开始重问题为导向，重点问题重点突破式培训。一改过去一期培训班安排多个老师（教官）多个专题的蜻蜓点水式授课模式，而以一位老师（教官）一人集中时间解决一个问题。该方法重案例教学、重现场演练。例如，某老师（教官）开设公安案例教学法培训，组织机构就安排一位老师（教官）2天2 晚时间，开展分组讨论、现场互动、翻转课堂、竞赛抢答、讲练结合、教官点评、课后作业等多种教学方式，让学员学中练，练中学。三是开展理论教学与实践教学的交替进行，部分地方的新警培训采用这种方式。四是随着网络技术发展，开展网络教育培训，采用腾讯课堂、钉钉、QQ 在线直播，超星等平台录播等多种形式。

（五）教育培训保障

中外警察培训保障研究主要集中在师资、经费、场地、设施等硬保障，法律建设等软保障的研究还不够深入。

1.师资保障

（1）境外。英国警方十分重视教师队伍建设。苏格兰警察学院认为警官教员必须从既有理论造诣又有实际工作经验的优秀警察中挑选，不能从社会上的其他单位和大学直接调入。为了把优秀的人才吸纳到学院来，英国警方建立了严格的教官选拔制度。选拔对象首先由8 个警察局筛选推荐,然后对每个推荐对象的任职经历、文化学历、专业知识、领导素质、教学能力、体能技能状况等进行全面考察、考核，确实做到好中选优。被选中者，一般要晋升一级到学院任教，任教三年后再返回警察局任职。对返回警察局的教员的任用，有关方面要提前留出位置，其中的佼佼者回警察局任职时会再次得到提升[18]。法国警察院校师资队伍的组成具有鲜明的特色，其教师队伍由专任教师、兼职教师和聘任教师三部分组成。法国警察院校十分注意各类教师来源的合理比例，做到全面考虑、各方兼顾、综合平衡。教师来源的多样化，保证了教师具有广泛的代表性，保证了教师既具有很高的职业化程度，又具有很高的学术水平。同时可避免学术上的“近亲繁殖”和过分的同质性,有利于扩大学员的接触面，拓展学员的视野,开阔学员的思路，使学员得到全面发展和提高[19]。

（2）内地。上海公安学院就学习英国警方师资选拔的做法，但是，整体看内地警方师资队伍建设还难以适应公安实战的需要。尽管内地警察培训师资也是由警察院校教师、一线教官、外聘的普通高校等教学研究人员三部分组成，但是以警察院校教师为主，一线教官与普通高校等教学研究人员比例不高。警察院校师资大多数是从社会上的其他单位和各类大学直接调入，再经过短期公安实践上岗。由于多数地方公安机关实务部门和公安院校没有完全打通，类似“双千计划”轮换交流的毕竟是少数，优秀的教官留下来也因面临职称评定等一系列问题，不能长久。师资成为影响培训效能的关键性要素之一。

2.经费保障

（1）域外多数国家都倾向于投入或加大投入，保证警察培训能达到预期目标。比如法国和韩国，每年各种经费相当充裕。欧美及澳大利亚等国在警察教育训练方面资金投入充足，警察院校的经费开支都列入了国家财政预算[20]。

（2）我国警察教育训练面临的问题，除了师资，主要还是经费保障问题。当前的学历教育与培训教育模式之争的实质，在一定程度上就是经费保障问题。部分公安院校招收非公安专业学生也是解决经费困扰的无奈之举。由于经费问题的困扰，教育训练的基础设施、实验训练设施，甚至师资都难以适应新时代公安工作和队伍建设对教育训练的要求。

3.场地设施

韩国、西班牙等国家非常注重培训工作的场地等基础设施保障工作，有专门的或是立足于警察学校的各功能区。如教学区、运动区，又有生活区、服务区等。韩国警察大学校园美丽，设施先进，其教室、学生宿舍、图书馆、武道馆等在韩国大学中皆属一流[21]。

内地警方也十分重视场地等基础设施保障工作，各地各级公安机关均有各自的训练基地。硬件场所设施还是比较充分的。在场所设施上根本不输于外国。

4.实验设备

我国台湾的中央警察大学共有18 种不同类型的实验室,是学校科技研究的中心和学生的实验场所，也是台湾最具规模的刑事、消防鉴定中心。1992年建成了设备先进的靶场，该靶场有四十个靶位[22]。

内地警察院校不断加大实验实训场所及设备的投入，纷纷成立实验（实训）中心，建设各类实验室。例如大数据实验室、交通工程实验室、痕迹检验实验室、DNA 实验室、无人机驾驶实验室、人工智能智慧新安防实验室等。经费来源多是地方政府的创新强校经费，上级公安机关的投入并不多，实验室一般主要用于学历班教学，培训班的使用率偏低。

（六）绩效评估

1.境外

（1）重视质量评估。在英国，一是对培训方案进行评估，确保实用、有效。培训方案包括了反馈信息、有效性、调整与修改、监控与维护等内容。二是对培训效果进行优化、量化评估，确保培训质量。学员入院起，有关部门即为其建立个人职业发展档案，对该学员的各项能力进行全程监控和考核。例如，北爱尔兰警察学院的职业心理评估部门负责组织对学员训练情况进行评估，不仅对理论知识、技能进行考试和考核，还要对学员今后的职业发展作出评估。评估目的不是对落后学员的惩罚,而是发现学员的潜力，指导、鼓励学员的职业发展[23]。香港警察培训采取了教考分离制度,保证考核的公正性。

（2）强调设施的适用性。所谓适用性，就是教学训练的设备、场地等，在达到实效的前提下，管用即可，够用即可，不求豪华奢侈。如北爱尔兰警察学院的一馆多用。在训练装备方面，学院既有价格昂贵的水炮车，也有普通的训练器材；在指挥训练方面，既配备先进的电台，也训练警长的喊话能力；在训练设施方面，在一个近400平方米的室内训练馆里，有供吊沙袋用的挂钩，供攀登用的凸砖和凹槽，供力量训练用的肋木，供攀爬用的软绳及软网，以及馆内地面画有各种训练功能可相互转换的标志线,用于打篮球、打手球、踢足球及障碍跑等各类锻炼项目；此外，馆内还有两个小仓库,里面整齐堆放着手铐、警棍、手靶、脚靶、橡皮假人、抗击打服及垫子等。

（3）强调经费使用的合理性。日本在警察培训经济核算方面，强调花钱一定要收到效果。日本审慎地研究每门课程的设置是否必要，所训内容各阶层警察机关是否能够接受，在实际中是否有用。而且强调：进行教育质量效果和经济核算效益评价的，不是实施培训教育的一方，而是听讲的一方。总之，他们把所开课程看作商品，实施培训教育的一方一定要开发出富有魅力的商品，不然，则无益于参加培训的人[24]。芬兰警察教育由国家统一规划,集中管理，在全国建立了科学合理、相互衔接的警察教育体系。这种统一的教育培训模式有利于培训工作的标准化、制度化管理，有利于形成完整、统一、相互衔接的教育培训网络，也有利于人力、物力的统筹分配。

2.内地警察执法培训绩效管理

在绩效管理方面，内地在规范化、标准化和科学化方面还存在许多不足。例如，课程的设置层级，培训的人员类别，师资水平规定和学习效果的评估等尚未形成完整的体系，导致培训的质量无法保障[25]。有的地方训练设施配置不合理、不科学，训练经费的标准没有得到认真落实，有限的经费没有得到科学使用，还不同程度地存在片面强调投入忽视产出的现象以及投入就是政绩的错误观点。总之，还没有形成与现代管理相适应的绩效管理理念与机制。

二、基于中外比较研究视角的我国警察执法教育培训规范化建设路径

（一）完善我国警察教育培训立法

境外一个经验就是依法施训。我国《人民警察法》作为基本法律，缺乏规范警察教育培训细则等配套，亟需细化完善，以保障警察执法教育培训从顶层设计到基层落实的全过程。立法明确警察教育培训服从组织发展和个人职业发展双重目标。实现组织要你学，到我要学的转变。我国港澳地区警察到内地培训多是自费，但由于培训经历是警察升职的必要条件，他们需要竞争才有机会参训。

（二）开展警察职业与职位标准制定

由于我国缺乏警察职业、职位标准，影响了我国警察执法教育培训标准化体系建设。职业，是指从业人员为获取主要生活来源而从事的社会性工作类别。职业分类，是以工作性质的同一性为基本原则，对社会职业进行的系统划分与归类。国家职业标准，是指在职业分类基础上，根据职业的活动内容，对从业人员工作能力水平的规范性要求。根据《中华人民共和国职业分类大典》，我国职业分为大、中、小、细类四个层次。其中，第七大类是军人，但对警察没有进行类别划分，也没有具体的职业、职位标准。这也造成我国警察培训缺乏必要的职业标准。

（三）尝试建立片区警察学院及专业特色培训基地

目前，除了部属的三所警察本科院校，全国各个省均设有本省的警察院校。每个学院均独立开展警察教育培训工作，师资分散，力量不集中。可以考虑在现有分层培训基础上，集中力量办大事，以类型划分为治安警察学院、刑事警察学院、禁毒警察学院、经侦警察学院、公安管理学院、国际执法学院等。以区域划分，建立中西南、西北、中原、东南、东北警察学院等。集中打造地域特色专业，打破现在的小而全，统一专业标准开展特色执法教育培训。