论边疆治理能力的内涵与维度

张 欣

(云南大学，云南 昆明 650000)

关于边疆治理问题，学界长期关注，研究成果丰硕。周平教授将边疆治理界定为“是一个运用国家权力并动员社会力量解决边疆问题的过程。”[1]作为国家重要组成部分的边疆，其安全稳定与繁荣发展对于国家而言至关重要，边疆治理在国家治理中的地位也愈发重要。边疆治理能力强，边疆则繁荣、边境则安全；边疆治理能力弱，边疆则落后、边境则动荡。因此，边疆治理能力之于边疆安全的意义无论如何强调都不为过。那么，什么是边疆治理能力？进而如何提升边疆治理能力？这不仅是政治实践的重大现实问题，也是学术界必须认真对待的学术问题。

一、边疆治理能力的内涵

边疆治理能力是什么呢？或者说，它刻画了何种政治现象？如果说使用“边疆治理”这一术语试图理解的是国家权力在边疆地区运行的过程，那么“边疆治理能力”这一概念则试图理解国家权力履行职责和功能发挥的实现情况。它要回答的是谁(主体)、围绕或者针对什么(客体)、做了什么(内容)的问题。本文认为边疆治理能力是指边疆地区的政权机构(党委、政府)管理公共事务、解决公共问题、发展公共利益的能力。这样的界定，只是为理解边疆治理能力提供了基本的框架，还需要进一步阐释其内涵。如前所述，边疆治理能力的大小强弱决定了政权机构职能的实现程度，阿尔蒙德和鲍威尔曾用“政治生产力”来概括一个特定政府的生产能力，这里涉及两个层面，一是指什么样的能力，二是指何种程度的能力。故而，边疆治理能力是边疆地区政权机构能否成功地适应当地环境挑战的能力，是边疆治理过程中人与制度规则相互作用、相互结合的能力，也是边疆治理体系中行为体系、制度体系和价值体系有机结合、相互配合的能力。

边疆治理能力是一个分析性的政治概念，通过对它的剖析，可以进一步理解其内涵。(1)边疆治理在国家治理中承担着拱卫核心区治理的独特功能。的领导机构以及拥有国家权力、行使法定职能的政权机关。当前国家治理实践中，政权机构已经不是治理的核心主体，对于边疆治理而言，同样如此。边疆治理源于边疆地区经济社会发展的需要、源于边疆地区民众的需要，更是维护国家权力和领土统一性的战略需要。边疆治理能力是回应边疆经济社会发展与国家需要实现程度的具体体现。边疆治理主体不仅包括党的领导机构和国家政权机关，还包括社会组织和公民。需要指出的是，实践中看，党的领导机构和国家政权机关是边疆治理活动的唯一主体。基于此，边疆治理能力不仅表现为边疆地区政权机构对治理资源的有效拥有、汲取、使用和运行，对治理制度机制和公共政策的建构、制定和运行的能力；也表现为边疆地区党委和国家权力机关吸收社会组织和公民参与边疆治理活动的能力。

边疆治理能力主要刻画的是党的领导能力和国家权力机关履职尽责的能力。为此，有一个问题不得不追问，即边疆地区党的领导机构和权力机关与其他地区党的领导机构和权力机关履职尽责究竟有什么差异？换言之，边疆治理能力与一般国家治理能力的内涵有差异吗？如果有，差异在什么地方？从理论上讲，边疆治理能力与一般国家治理能力在本质属性和根本内容上无实质性差异。然而，在现实政治实践中，边疆地区与其他地区面临的治理任务侧重点不同，因此边疆治理能力与一般性国家治理能力的具体要求不同，即具体治理能力的优先性排序上有所不同。财税汲取能力是非常重要的一种国家治理能力，“国家要有能力从社会汲取经济产出的一部分，作为国家机器运作的资源基础。”[2]8但该能力并非边疆治理能力中的一项重要的能力，边疆治理能力强弱的反映主要不以财税汲取能力为优先坐标，甚至表现为国家财税在边疆地区的倾向性输入，边疆地区的经济建设固然重要，但这种经济建设不以能够汲取为首要目标价值。边疆地区的社会发展与经济建设反倒需要更多的财政投入，想要短期内产生经济回报是不现实的，也缺乏可操作性。对于边疆地区而言，强制能力的优先性高于其财政汲取能力，正如巴林顿·摩尔所说：“成功的现代化意味着在广阔的领域确立安定和秩序。”[3]边疆治理能力不仅意味着经济发展社会繁荣，更意味着保家卫国守土戍边。换言之，边疆治理的最根本任务是保卫国家边境安全和领土安全。比较而言，经济发展虽然重要，但不是边疆治理最重要的任务。因此，对于国家疆域中的不同区域，治理能力的具体体现是不一样的，一般行政区域要求经济调控能力高一些，社会服务能力强一些；而由于特殊的地理位置和历史文化等复杂因素的影响，边疆地区则要求政治统治能力强一些，社会管理能力高一些。

因此，任何关于边疆治理能力的解释必须从边疆是国家的边疆这个前提出发，对治理能力的具体要求体现在：

(1)边疆是一国之内的领土，边疆地区的制度、组织和个人行为必须同国家主权的要求相一致；制度、组织和行为的变迁必须与国家利益相符合；

(2)边疆处于国家的边缘地带、处于国家主权的边界地带。因此，维护国家主权统一和领土完整，即维护国家安全是边疆地区党和政府最根本的政治任务；

(3)由于历史与地理位置的原因，边疆地区经济社会发展长期处于落后的状态，因此，边疆发展经济的任务更重；

(4)由于历史与地理位置的原因，边疆地区的民族群体复杂、风俗文化传统与习惯力量较强，与现代文明有差距。因此，边疆地区面临更为迫切的现代文明建设和文化融合与认同建构任务。

边疆的特殊性决定了边疆治理能力的特殊性，这也使得边疆治理能力具有非常突出的政治性，即国家利益至上。边疆地区的制度、组织和个人行为要与国家利益相一致，边疆地区政权机关的权力来源于国家，它的任何能力都是为了满足国家战略和利益需要。

边疆治理能力依托于国家权力和治理能力，是国家能力在特殊区域(边疆地区)中的具体投射。“国家不仅受周围社会环境的影响，而且也在塑造着社会与政治过程。”[4]在政治生活中，国家是不是理性的，是否有能力来实现它的各种政策目标，是国家能力自主性的具体表现。如果国家能力较弱，则无法执行国家所制定的公共政策，没有能力统合经济和社会资源并提供令人满意的公共服务。今天，所有国家都面临着一个问题：国家实现其目标的能力将取决于其综合运用各种权力的技能与实力。由于边疆地区长期面临着发展滞后、民族冲突频发、社会矛盾突出、边境地带越来越容易被毒品、传染病和恐怖主义渗透等现实困境，解决这些难题需要国家综合运用各种权力手段，将国家能力运用到国家的特殊区域——边疆中。“任何试图探索国家实现目标之能力的研究，似乎都必须从一国之领土完整、财政手段以及行政人员供给这几个基本问题入手……很显然，主权完整与国家对特定领土的稳定的行政——军事控制，是一切执行政策之国家能力的前提条件。”[5]21由此可见，边疆治理能力是国家能力在特殊区域(边疆地区)中的具体实践，如果说国家能力是一种整体性能力，边疆治理能力则是国家整体性能力在特殊(边疆)区域中的具体表现。

边疆治理能力通过具体的绩效来体现，如：政治产品的供给以及“兴边富民”、边疆经济特区开放等政策的贯彻、民族区域自治政策的落实、就业率与失业率、GDP的增长、社会安全、妇女儿童权利保障、义务教育、犯罪率、公共医疗的供给与人均生活环境绿化指标等。这些绩效反映了边疆治理能力的大小和强弱。实际上，边疆治理的绩效也影响着国家治理的绩效。边疆治理能力强，对外可以保障国土安全，维护国家利益，塑造国家形象；对内可以维护边疆社会稳定，推动边疆地区经济发展，提升边疆民众的生活质量。反之，边疆治理能力弱，不能有效地对边疆社会实现管制，就会导致边疆地区经济和社会发展缓慢，不仅仅是无法履行其基本职能，如提供教育、医疗和卫生等公共服务，还会对整个国家的发展有影响，“国家的边疆如果治理不当，会对国家发展造成负面影响，不仅会滞后国家发展，拖累整个国家，甚至会拖垮一个国家，导致国家的败亡。”[5]21当前，中国的边疆正处于社会转型与深刻变革的关键时期：边疆地区的制度体系面临着如何应对和化解分布在边疆内部社会的各类风险，同时，复杂的边境与跨国交往等对边疆治理能力提出了更高的要求。邓小平在20世纪80年代提出，评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，“关键看三条，第一看国家的政局是否稳定；第二看是否增进人们的团结，改善人们的生活；第三看生产力是否得到持续发展。”[6]由此可见，边疆治理能力的绩效既是边疆地区治理成效的体现，也是评价国家治理的重要的一环。因此，边疆治理能力的绩效就体现为：边疆地区的政权机构是否有效管理了公共事务，是否增进了公共利益与是否维护了公共秩序。

二、边疆治理能力的维度

如前所述，边疆治理是国家治理不可分割的组成部分。同时，治理能力的核心是对国家权力的综合运用，因此，讨论边疆治理能力的具体维度离不开对国家权力类型的分析。

迈克尔·曼认为，“社会是由交织在一起的意识形态、经济、军事和政治权力构筑成的……社会权力的这四个来源都提供了社会控制的可选择的手段，在各个不同的时期和地方，每一来源都提供了得到增强的组织能力，这种能力使它的组织形式能暂时支配整个社会形式。”[7]根据迈克尔·曼的理解，权力形式并不是最初的人类冲动或需求，而是实现其他冲动的有效组织手段。这四种权力形式不可能单独存在，实际的权力组织都混合着这几种权力形式，它们是权力组织必不可少的，它们之间也是相互需要的。例如，经济权力是其他权力的基础，支撑着军事权力与政治权力，同时还会对意识形态造成“文化再生产”的影响。任何一个国家不仅需要其部分成员持有共同的意识形态价值和规范，它也需要政治权力来实现领土内的有效管理和军事上的防卫保护。迈克尔·曼将四种权力区分为两类国家权力，即“专断性(concentrated-coercive)权力”(2)迈克尔·曼《社会权力的来源》一文中的“concentrated-coercive”被译为“专制性”，本文认为译为“专断性”更为符合原意。和“基础性权力”。“专断性权力”是统治者强制性地推行自己意志的权力，“基础性权力”是统治者与社会协商、贯彻自己意志的权力，这两类权力是国家权力的不同行使形式。基于迈克尔·曼关于国家权力的论述和边疆治理的现实，本文认为边疆治理能力可以划分为两个维度：专断性能力和基础性能力。在稳定与发展关系的维度上，包含军事和教化的能力，它们是边疆治理的专断性能力，被国家垄断；如何包容与回应社会、市场和公民？如何推行自身的意志、有效的执行？如何将不同的权力组织起来？在解决这些问题上，边疆治理能力包含决策能力、执行能力与整合能力，它们是边疆治理的基础性能力，需要由国家调节、其他治理主体参与和合作。边疆治理的专断性能力与基础性能力不能过于弱小，如果缺乏相当的决策能力、执行能力和整合能力，就会使边疆乱象环生；如果缺乏有力的军事与教化能力，就可能导致国将不国。所以，边疆治理能力的专断性能力和基础性能力都非常重要。

(一)专断性能力。军事能力与教化能力是一种专断性能力，被国家垄断，服务于国家利益和国家战略。从历史上看，边疆始终是关系国家安全和稳定的关键区域，更是国家治理的重点和难点。边疆地区的安全、和平及稳定是国家战略实现的保障和基础条件，边疆治理与国家治理都是建立在主权领土安全的必要条件之上的，而边疆发展与国家发展不仅仅需要军事能力，还要形成广泛接受的认同感和价值观，也就是还要具有意识形态教化能力，这样可以大大减少边疆治理和国家治理的成本。

1.军事能力。军事能力用以维护国家主权独立和领土完整，维护国家安全。对于任何一个国家来说，国土安全与社会稳定是国家发展的前提条件。如果边疆地区缺乏军事强制能力，就可能导致国将不国，要么族群间冲突不断，要么边境地带内滋外扰动乱频繁，要么毒品泛滥与人口走私等导致的奇高犯罪率。只有正视稳定是发展的基础，才能真正理解为什么军事能力是边疆治理的专断性能力。道格拉斯· 诺思曾说，“对军事力量的统一控制集中于政治体系，减少了国家发生暴力的频率。”[8]一个拥有军事能力的边疆政权机构才能保障边疆社会与国土的安全，在安全稳定的基础上，才能谋求边疆地区乃至国家其他行政区域的进一步发展。而要为国家核心区域提供安全保障，首要的任务则是自身的安全，而自身的安全须臾离不开军事能力。

由于历史和地理等复杂因素的影响，中国的边疆地区往往也是少数民族群体聚居的地区，加上复杂的边境环境与现代化的剧烈冲击，导致边疆地区的政权机构担负着比其他地区政权机构更为重要的维稳任务。转型危机、文化焦虑与多民族叠加的社会现状和各种地缘政治问题交织在一起，使边疆地区的社会矛盾问题更加复杂，存在着众多不稳定、不确定的因素，无形中增加了边疆治理的难度，对边疆治理能力就有了特殊的要求。“如果民族关系、宗教关系和中央—地方关系纠结在一起，都是对政治权力的极大挑战。”[9]5-22稍有不慎，就容易导致“社会问题民族化、民族问题政治化、政治问题国际化”的不良后果。这些敏感的问题是牵一发而动全身的综合性问题，解决这些问题的前提是主权领土安全、社会稳定，边疆政权机构能够运用军事能力，保障社会安全，处理暴力事件等。一个连基本秩序都没有的社会，不要说发展，生存都存在问题。边疆自身的安全问题，不仅关乎其本身，它的“地位和作用都是相对于国家而言的。”[9]5-22没有安全稳定的边疆，就没有国家的发展；没有强大的军事能力，就没有安全稳定的边疆。因此，边疆治理能力的首要能力就是军事能力。

2.教化能力。教化能力是党和国家对精神性力量的掌握和使用，用以建构、维持和发展政治认同和合法性基础。精神性力量属于意识形态范畴，它不是人脑中固有的，而是源于社会存在，是一种通过语言、文化学习等手段进而传播、影响人心、塑造个体行为的力量，受环境、信息、价值取向等因素影响。古代中国十分重视这种意识形态精神力量的作用，“中国的国家统治一个幅员辽阔的帝国的能力，确实依赖于国家在意识形态方面能够为人普遍接受。否则，如果国家只是力求从军事上保卫自己的话，就会在强制性资源和控制手段方面引起严重的问题，从而造成国家的瓦解。”[10]146因此，国家的基本秩序并不仅仅靠军队维系，还基于文化或教化社会成员的生活方式所维系。“五角大楼是美国训练最为有素、资源最为丰富的政府机构，但军事力量的作用本身也有其限度。”[10]146它并不是促进社会发展与治国理政的最佳手段，如果仅通过军事力量来实施治理，那么治理的效果迟早会削弱。

既然军事力量有其不可避免的局限，因此边疆的专断性能力还需要借助精神性力量，还需要一种教化能力。罗素指出：“社会的权力，不仅决定于它的人口、经济资源以及技术能力，而且也决定于它的信仰。社会全体成员所信奉的一个狂热的信条往往大大加强社会的权力。”[11]117一个国家是否拥有付诸实践的教化能力，依赖于其成员间的思想感情和生活习惯，“信念相同的人比信念不同的人更能全心全意地合作，社会内部的团结需要一种信条，或一种行为准则，或一种占优势的思想感情，或最好是三者的某种结合；没有这类东西，社会将四分五裂，遭受暴君或外国征服者的统治。”[12]117这表明，社会内部的团结需要一种文化、精神的纽带，这种文化、精神必须得到大多数人的认可，社会才拥有付诸实践的统一能力。换言之，通过意识形态的广泛传播，再得到内部成员的认可和接受，社会就具有了让其内部成员认同且统一行动的能力，这种能力是国家的教化能力，任何一个国家都需要具有相当的教化能力。教化能力在边疆地区更加重要，因为国家的边疆都是异常复杂的，它的地理位置、民族情况以及宗教文化等特殊性要求边疆政权机构必须协调、处理好这些复杂的关系。如何有效的、全方位的解决好这些问题，需要一种行之有效的团结之道。教化能力不仅可以建构、维持和发展边疆地区的政治认同，还可以强化边疆政权机构管理公共事务的合法性。正如王绍光所言：“需要濡化的意识形态包含两种东西，一个是国家认同，一个是核心价值，二者都非常重要，国家认同的形成要求人们把对家庭、民族、地域的忠诚转化为对整个国家的忠诚，同时必须塑造人们的信仰和价值观，形成一套为大多数民众接受并内化于心的核心价值体系。”[2]9

(二)基础性能力。除了被国家垄断、服务于国家利益和国家战略的专断性能力外，边疆治理能力还需要具有能够在“国家—社会”关系中相互赋权、相互增强和合作的能力，也就是要具有能够与社会协商并将自己的意志变为现实的基础性能力。政权机构存在的宗旨是服务于社会、服务于人民的。因此边疆治理的基础性能力应以实现边疆社会共同利益为价值目标。根据边疆治理的现实情况，本文认为边疆治理能力主要包括三个方面的基础性能力：决策能力、执行能力和整合能力，以实现边疆社会共同利益为价值目标，是国家在社会、市场和公民中推行自身意志的能力。

1.决策能力。决策能力是回应经济社会发展需求和民众利益诉求以及制定上级决策实施方案的能力。当代社会政治生活，回应经济社会发展和民众利益诉求已成为制度体系根本宗旨不可或缺的内在价值。政权机构如果能够及时回应经济社会发展、满足民众的利益诉求以及具有将决策变得可实施的能力，这样的政权机构与制度体系就是强大的、被人民所认同的。决策能力具体体现在：一是具有满足民众的民生能力；二是具有适应社会经济发展的权变能力；三是具有解决现实问题的政策能力。边疆政权机关的决策能力直接影响不同层次的政策导向与政策供给，对能否回应内外部的不同挑战，能否有效行使职能以实现社会公共利益，能否维系增强其合法性等都至关重要。边疆地区的经济社会问题复杂多样，如果边疆的政权机关能够积极的回应，经济社会问题就会得到及时有效的化解。如果回应能力不足，很多问题会呈现长久化、扩大化的趋势，不仅影响边疆政权机关的治理效能，也会削弱其合法性。“政府合法性递减现象是对政府存续运行的严峻挑战，只有通过不断优化和强化政府决策能力来改善政府决策效度，才能有效遏制政府合法性递减，从而有效促进经济社会发展。”[13]。就此而言，决策能力需要政权机构在边疆治理过程中，能够分析判断和正确把握实际情况和矛盾问题；能够确定治理目标，制定实现目标和政策方针的战略策略并且加以解决；能够应对边疆突发的各类情况和问题，制定对策并且实施处置；能够根据不同的权力功能要求民主决策和科学决策。

2.整合能力。整合能力是整合组织资源以及协调国家与社会、市场关系的能力。 “整合”概念来自于英文integrate或integration。“动词的‘整合’是聚合或优化功能的发挥，是达到‘一体化’的手段，即通过‘整合’实现‘一体化’；名词的‘整合’是指聚合或优化功能达到的结果或状态，比如说‘是否实现了整合’。”[14]帕森斯在其“社会整合”理论中将此定义为：(1)社会体系内各部门的和谐关系，使体系达到均衡状态，避免变迁；(2)体系内已有成分的维持，以对抗外来的压力。[15]边疆治理整合能力中的“整合”一词的含义与上述理解是一致的。因此，所谓边疆治理整合能力就是指国家政权机关协调、调整国家与社会、市场之间的关系，这种协调与调整使之有利于边疆社会的良性运行和发展；协调边疆社会的各种冲突，如不同民族之间的族际冲突、不同阶层之间的利益冲突等，以维持边疆社会的统一和稳定；协调不同层次的权力部门的行为和政策，吸纳和整合组织资源，使政治权力体系统一行为，能够在边疆社会范围内进行社会动员和资源配置。边疆政权机构承担着边疆社会的运行和发展，为了实现边疆社会的共同目标和公共利益，政权机构需要具有相当强的整合能力。其中对具有挑战性的社会群体进行整合尤为重要。比如对少数民族精英群体的吸纳，将其转化为组织的支持性力量，让他们获得地位保障和参政的机会，这一过程涉及到组织权力的再分配，需要政权机构具有一定的整合能力。整合能力的实质在于约束权力的力量、平衡社会内部的结构、调整国家与社会、市场之间的关系，是在边疆这个特定的区域系统内的整合，它“涉及到的是一个自我调节的系统所具有的特殊的控制能力，表现为它们克服复杂的周围环境而维持住其界限和实存的能力。”[16]

3.执行能力。执行能力是实现决策与政策意图的能力。边疆治理的执行能力，是把边疆治理的指导思想、价值取向、战略策略、制度机制、政策方针和实施方案转变成边疆政权机构自身的治理行为，进而把这种行为变成治理的结果，以实现治理目标的一种能力。这种能力具体体现为边疆政权机构能够准确把握上层决策的目标和意图；能够明确决策执行的难点和重点；能够运作、协调把上层决策转化为人民群众的自觉行动以及因时制宜地贯彻执行上层决策。简而言之，就是在特定的制度条件下，边疆政权机构是否具有落实决策和执行制度的能力。再完美的制度政策与决策，最终都要看其是否能够落地以及落地后的实际效果，也就是执行所产生的结果。执行性不强，治理的有效性就会力倍功半，因此，决策只有被执行，才能发挥作用、产生效果。对于中国的边疆治理而言，“一方面，国家针对边疆多民族地区的繁荣稳定和发展，制定了大量的法律和政策，以达到‘国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣的目标(《宪法》序言)；另一方面，由于边疆是国家的‘末梢’，因此，很多法律政策就存在是否已经得到落实，落实得好与不好等问题。[17]”这些问题影响边疆治理的实际效能，能否贯彻以及执行的效果如何是观察边疆治理能力最直观的指标，衡量这种能力的标准是执行的速度、力度和效果。这里不仅涉及到边疆政权机构的权威性还有具体实施行为的公务员队伍。在强化边疆治理权威的同时，还应注意加强和提升边疆党政人员的能力训练与专业化程度。

三、结语

国家安全需要边疆的安全，国家发展需要边疆的发展。边疆治理的根本目标，就是在边疆复杂性、不确定性日益增大、国家间竞争日趋激烈的环境中保障边疆安全、促进边疆社会的良性运行和协调发展，其内在基础建立在边疆政权机构的治理能力之上。因而，在边疆安全、稳定、有序的发展前提下，提高政权机构供给公共产品与服务的水平，整合边疆各种重要的资源，协调国家与社会、市场之间的关系，处理社会危机与回应民众诉求，归根到底就是增强政权机构的治理能力。需要注意的是，边疆治理能力随着时代的发展而不断地发展变化，国家的专断性能力和基础性能力也会发生相应的变化。