四川省城市生活垃圾分类法治化探讨

李善妹

摘  要：通过研究目前我国城市生活垃圾分类立法现状，分析四川省垃圾分类管理立法情况以及实施效果，在有选择性地吸收相关先进经验并结合四川省实际的基础上，提出推动四川省城乡生活垃圾分类管理需要从坚持源头减量的理论出发，促进社会参与，推行强制分类以及建立垃圾治理闭环生态。

关键词：生活垃圾分类;地方立法;源头减量;闭环生态

一、我国生活垃圾分类的法律规制及其实践

生活垃圾分类，是指将生活垃圾根据其性质、利用价值以及对环境影响程度等因素，为便于处理并提高资源利用率，采用不同处理方式，将生活垃圾分成属性不同的若干种类的行为。这是一个系统工程，不仅包括前端的分类投放，还包括中端的分类收集、运输以及末端的分类处理。作为生态文明建设的重要保障，生活垃圾分类是缓解我国目前严峻的环境形势中不可缺少的一环，中央和各地方政府也积极回应这个问题，为规范我国城乡生活垃圾分类管理颁布了不少法律法规。

国家层面关于城市生活垃圾的法律规范，主要包括《环境保护法》《循环经济促进法》《固体废物污染环境防治法》。其中《环境保护法》是关于我国环境保护工作的整体指导规范，对于城乡生活垃圾的分类管理只是稍有提及，但是仍然确立了一些原则。例如其中第37、38条规定了地方政府是生活废弃物分类处置、回收利用的组织主体，公民应当配合相应的环境保护措施。《循环经济促进法》强调了在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动，这与城乡生活垃圾分类管理追求的目标有所重合。《固体废物污染环境防治法》是我国目前唯一一部在法律层面对生活垃圾管理进行专门性规定的规范，侧重点在生活垃圾污染环境的防治工作。此外，《城市市容和环境卫生管理条例》《城市生活垃圾管理办法》也有一些规定。

二、四川省生活垃圾分类地方立法实施效果研究

（一）四川省生活垃圾分类立法基本情况

2003年四川省已经开始实施生活垃圾分类，至今为止出台了多部地方性法规规范，从法规建设来看，四川省从生活垃圾的源头减量、分类投放、运输和回收利用都有规定，并且出台多部法律法规政策对生活垃圾处理费用进行规定，政府仍旧是生活垃圾管理的主要推动者。除此以外，四川省相较于其他省市还突破性地规定了生产者责任延伸制度，并对农村人居环境的改善予以关注。结合四川省实际，对于产生量较大的餐厨垃圾也进行了专门规定。2018年，四川省发展改革委、住建厅联合印发的《四川省生活垃圾分类制度实施方案》指出，生活垃圾是指人们在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物，以及法律法规规定的视为生活垃圾的固体废物。这些固体废物常常表现为有害垃圾、易腐垃圾以及可回收垃圾等垃圾。

（二）四川省生活垃圾分类政策实施效果

1998年，成都市提出城市生活垃圾进行袋装管理。2003年，四川省提出要坚持“无害化、减量化、资源化”原则，加快垃圾分类收集进程，鼓励废物回收和综合利用，对企业化管理垃圾处理体制进行探索。此后四川省继续完善生活垃圾分类措施，但是整体而言，之前发布的法规措施并没有取得预期的效果，四川省的生活垃圾分类管理工作仍任重道远。

根据四川省社情民意调查中心所做的调查，范围覆盖全省21个市（州），访问对象为16岁以上的当地城乡常住居民，调查结果显示四川省居民对于生活垃圾分类知之甚少，比如，按照当前的分类要求，只有51.3%的受访居民知晓生活垃圾需要“四分类”。总体而言，目前四川省生活垃圾分类管理仍需突破的难点包括：第一，现有法律规范难以落地，源头减量难以实现。四川省对于生活垃圾管理的政策法规数量繁多，并且处于持续修订的状态，但未能取得理想效果，原因就在于生活垃圾分类是一个繁复的工作，需要多个部门协作运行。之前的法律规范对于各部门职责的划分并不清晰，并且缺乏高位阶的法律确定垃圾分类管理的总体思路，导致垃圾分类工作的运行常因政策的推动而加快或因政策的改变而迟滞，最终造成行政部门工作职能之间的冲突。第二，分类准确率不高，相关知识缺乏。生活垃圾种类繁多，形态各异，即便是常见的生活垃圾仍有可能分类错误。根据调查，四川受访居民生活垃圾总体辨识准确率仅为1.4%，造成目前困境的原因既有宣传教育不到位导致的分类知识欠缺，也有相应分类设施不匹配造成的准确分类无法实践。第三，收运处置设施能力不足，全程分类体系仍待完善。目前生活垃圾分类投放与之后的分类运输、处理常常无法衔接，导致矛盾重重。西南地区餐饮行业发达，易腐垃圾占比较大，为适应地域特点，四川省将易腐垃圾作为一种垃圾类别，但目前粗放的垃圾收集方式，导致进入垃圾处理系统的生活垃圾具有含水率高、热值低、成分复杂、有机成分高等特点，而能够适应其特点的垃圾焚烧发电技术及设备仍尚待开发。

三、上海市生活垃圾分类立法及借鉴

上海市目前已初步建立生活垃圾分类投放、分类收集和运输、分类处理的全程分类体系。2010年以来，上海市加快推进生活垃圾治理工作，相继出台了一系列的政策法规，形成了以环境补偿制度、减量补贴、绿色账户为核心的激励政策体系。2019年，《上海市生活垃圾管理条例》的颁布施行标志着生活垃圾分类工作被上海正式纳入法治框架。

《上海市生活垃圾管理条例》在制定实施以前，相关机构进行了大量的调研工作，在回收到的16166份问卷中，超过70%的受访者对垃圾分类表示支持[ ]，在这样的社会基础上，上海市人大确立了条例的总体思路，认为管理和立法工作应同步推进，并且要坚持全过程综合治理，并在此基础上，向源头减量和资源化利用两端延伸，实现管理的闭环，对于生活垃圾分类习惯的养成既要重视正向激励也要设定处罚予以规范。最终呈现的《上海市生活垃圾管理条例》对上述要求均充分予以体现。

四、完善四川省生活垃圾分类地方立法的建议

（一）明晰相关理念，注重源头减量

正确理解源头减量，要认识到源头减量并不仅仅只是居民的责任，更主要的是生产者的责任。《关于环境与发展的里约宣言》的原则16规定：“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促成内部负担环境费用。”现有的法律规制和监管仅针对产品的生产过程，产品一旦进入市场，生产者的环境法律責任就结束了。而被消费后的产品带来的废物的处置成本以及处置给环境造成的外部不经济性都将由全体纳税人或受害人来承担。有鉴于此，要实现生活垃圾的源头减量，对于生产者也应加以约束。前述的日本、德国都对生产者责任进行了明确规定，通过对生产企业提出产品的回收率要求，倒逼企业研发新技术，采用环境友好型、可回收材料，并且谨慎对产品的更新换代和简化产品包装物，甚至主动参与产品包装物的回收利用过程，催生新兴行业，这对于促进垃圾的减量化、资源化具有重大意义。

2017年，四川省政府颁布的《四川省人民政府办公厅关于印发四川省推行生产者责任延伸制度实施方案的通知》也注意到了这个问题，明确了生产者责任延伸制度。成都市颁布的《成都市生活垃圾管理条例（草案）》第二十一条只简单规定了企业应该减少产品的包装。既然四川省政府都已经认识到需调整生产者责任，相应的也应该在拟制定发布的法律规范中有所体现，上下级法律规范之间应该有所衔接。

（二）促进社会参与，推动强制分类

以前政府作为生活垃圾的唯一管理人和唯一责任人，但经过多年的实践已经证明这种机制并不能有效解决甚至缓解垃圾问题，我们应该认识到政府的主要责任应在于发挥宏观指导作用，完善法规，加大资金支持，进行监督检查等，生活垃圾分类回收体系的构建有赖于公民、市场、政府的各司其职，以及运用全景式的理性视野构建生活垃圾分类回收与循环再利用的综合长效机制。除了市场以外，居民和单位作为生活垃圾的直接产生者，理应在生活垃圾的分类回收中承担相应的责任和义务，比如构建多层次激励约束机制，结合四川省实际情况设立一些惩罚。

此外应当将宣传工作作为垃圾减量分类的基础性工作，在积极推动公民参与垃圾分类的同时，又教导公民科学分类，才能养成公民自主分类的习惯，并将其内化为居民的自觉行为。纵观各国实践，长久的垃圾分类工作离不开教育的助力。比如以2014年四川省环境保护厅与教育厅联合发布的《四川省创建环境友好型学校试行办法》为切入点，在原有的环境友好型学校基础上增加生活垃圾分类知识，让青少年成为突破家庭生活垃圾分类的重要关口，培养青少年从点滴做起的良好习惯，充当家庭生活垃圾分类的小助手。

（三）建立垃圾治理闭环生态

上海目前正在推行的生活垃圾定时定点分类投放制度，在《上海市生活垃圾管理条例》颁布到正式生效的过渡阶段出现了一系列问题。上海的许多小区设立了新的分类垃圾桶并要求居民前往投放，对原有的垃圾桶进行撤离合并。这带来了一些问题，要解决这些问题，既需要政府的财政投入，也需要物业服务企业更为合理的规划，执行前期的混乱与漏洞无法避免，但是这样的试错经验对于指导其他城市垃圾分类的规划建设具有重大意义，四川省在考虑完善本省的生活垃圾分类投放制度时就应该考虑如何减少此类纠纷，比如加大财政投入，设置多个垃圾投放点或者通过调研，决定开放垃圾投放点的最佳时间。

其次，分类收集的背后意义在于通过居民的预先分类提高垃圾的分类质量。以前，垃圾分类收运企业只是充当垃圾“搬运工”的角色，无法监督垃圾的分类效果，现在《成都市生活垃圾管理条例（草案）》赋予垃圾分类收运企业以拒绝回收的权利，可以反向推动单位和居住区的垃圾分类，也可以保证末端资源化再利用环节的来料质量。而末端处置企业也有权拒收不符合分类标准的生活垃圾。此时，通过垃圾分类收运环节即可以将垃圾分类投放环节和分类处理环节衔接，促进生活垃圾全程分类体系的整体完善。

最后，完善以无害化处理厂、干垃圾焚烧发电厂和湿垃圾利用设施等为主体的末端处置系统是生活垃圾全程分类体系中的关键一环。因此，一方面要加强科技创新，重点扶持科研单位开发研究，《成都市生活垃圾管理条例（草案）》第九条也做出了规定，另一方面也要引进先进的设备、仪器和技术。

参考文献

[1]四川省社情民意调查中心.垃圾分类辩识准确率低，迫切需要普及分类知识——四川居民生活垃圾分类意识专项调查报告[J].四川省情，2019（08）：36.

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[5]陈泉生，郑艺群，周辉，等.环境法学基本理论[M].北京：中国环境科学出版社，2004（01）：145.