农村土地流转合同制度刍议＊

梁永怀

（连云港师范高等专科学校马克思主义学院，江苏 连云港 22000）

农村土地流转（以下简称农地流转）是农业农村发展到一定阶段的产物，使实施乡村振兴战略、解决“三农”问题、增加农民收入的重要抓手。随着农村产权制度改革的深入和城乡一体化发展的整体推进，农地流转无论从广度深度还是规模范围都呈扩大和加剧之势。为了使农地流转规范有序进行，除了建立健全农地流转的相关法律法规外，还应完善相关配套制度，其中农地流转合同制度是重要一环。本文拟对农地承包经营权流转合同制度进行进一步的探讨。

1 合同制度在农地流转中的实施现状

农地流转是农村经济社会发展的必然趋势，是唤醒农村沉睡资产的重要手段。农地有效流转离不开完备合同制度的保障。为了规范农村土地承包经营权流转行为、维护流转双方当事人的合法权益、促进农业和农村经济的发展，2005年，当时的农业部以部门规章形式专门出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农地流转相关事宜都做了详细、具体规定。但是在农地流转实践中，很多农户仍采用口头协议的方式进行，很少使用书面合同。谢舜、周金衢[1]（2013）对广西玉林市福绵区农地流转合同执行情况的抽样调查统计数据显示：“高达78.6%的土地流转只有口头约定，21.4%的土地流转私拟了书面合同，没有一宗土地流转采用由广西农业厅和工商局联合监制的《广西农村土地承包经营权流转合同（示范文本）》。黄城，钟进良，张志标，等[2]（2019）对广东省梅州市土地经营权流转现状调查数据显示，农户较多“采取口头协议进行土地流转，没有通过签订流转合同来规范双方的权利和义务，签订了合同也存在手续不规范、条款不完备等问题”。 这种情形和此前张立平[3]（2007） 陈昌兵[4]（2008）等学者的调查结论基本一致。

无论是全国人大制定的《土地承包法》，还是农业部发布的《农村土地承包经营权流转管理办法》，都设有专章专门条款对农地流转合同作出详尽的规定，很多省（自治区、直辖市）的农业行政主管部门会同市场监督管理部门 （原工商行政管理部门）还制定了土地流转示范性合同文本，供土地流转双方当事人参照执行，希望籍此维护农地流转市场的有序运行，保障土地交易的安全。但在农村土地流转过程中，口头协议却大行其道，规范的书面合同制度的执行并不好，远远没有达到立法部门和行政部门的合理预期。

2 口头协议的局限性及对土地流转的不利影响

分析当下农地流转合同制度的执行现状，不难发现以口头协议的形式进行土地流转短时间内、特定语境下具有一定的民意基础和社会基础。首先，从流转双方的关系方面看主要发生在亲戚、朋友、同村同组等熟人之间，熟人社会的舆论压力、道德评价、村规民约以及乡土社会的礼治传统是口头协议得以较好履行的可靠保证；其次，从流转的方式看主要局限于短期（一般一年）的转包、代耕代种和出租等形式，口头协议的内容主要是对流转价款、期限、土地用途、流转面积等作出简单约定，无形中契合了经济学的成本低效率高的相关要求；同时也不需要高超的谈判能力和技巧，符合流转双方的基本认知。再次，口头协议建立在彼此之间的信任基础上，村规民约、乡土社会的礼治传统和道德规范对流转双方影响巨大。“土地流转中实际存在的声誉机制、 私人惩罚机制和第三方信用担保机制，有效地减少了流转双方内在的机会主义冲动，为不规范合同的运转提供了必要的保障”[1]。

但随着交易对象的多元和交易规模的扩大，口头协议已无法满足土地流转的需要，其负面影响逐渐显现。其一，法律约束机制的缺失会诱发大量违约毁约行为的发生和道德风险的增加。任何制度的运行都需要合理的成本。乡土社会、差序格局、熟人社会、乡规民约等为特征和保障机制的优势短期可能会降低口头协议的流转成本，毕竟“在一个传统或惯例使人们的行为在很大程度上都可以预期的社会中，强制力可以降低到最低限度”。[5]随着农地流转市场的发展，流转对象更加复杂多元，流转范围规模不断扩大，口头协议潜在的随意违约、毁约风险增加。从长远来看，口头协议非但没有减少交易成本反而增加未来的交易成本和道德风险，影响交易安全。根据经济学的观点，趋利避害追求利益最大化是人的本能，以口头协议形式进行农地流转，易于为机会主义者所利用，从而招致大量农地流转纠纷。在没有规范的书面合同约束和机会主义“经济人“冲动诱导的双重作用下，违约毁约行为往往就会随之产生。人们不应该抱着不切实际的幻想，把农地流转如此重大的交易行为建立在口头协议和依靠道德规范、乡规民约保障的基础上，这既不符合 “经济人”假设理论，也会诱发大量道德风险，不利于土地流转秩序的建立。

其二，口头协议不利于农地流转规模的扩大。农地流转口头协商应用范围具有边界性，无法满足日益扩大的交易范围。随着流转方式的丰富和流转范围的扩大，流转对象不再仅仅局限于熟人之间，而是向新型农民、龙头企业、家庭农场、农业专业合作社等陌生人社会延伸。农地流转的口头协议具有边界性且只能在短期发挥作用，限制了农地转让的发展。[6]

3 规范的书面合同制度是农地流转有序运行的基石

农村土地承包经营权是农民重要的财产性权利，也是农民重要的生产资料。允许农村土地承包经营权以转包、转让、互换、出租、作价入股、抵押等多种方式流转，目的就是为了盘活农村沉睡的资产，发展适度规模经营集约经营，促进农民增收、农业增效和农村发展，实现农业农村的现代化。在一系列国家支农惠农政策的支持下，土地适度规模经营集约经营使一批政策项目和资金、信息、技术等城市资源进入农业领域成为可能，农地流转的范围、规模在逐步增大；农地流转的模式和经营主体也日趋多样化。正如诺斯注意到情况，伴随着市场的扩大，人们交换的范围越来越大，这一进化要求社会创立的制度能允许匿名的、不局限于某个人的跨越时空的交换。[7]在此背景下，原来存在于熟人之间的口头协议无法再有效应对土地流转过程中出现的新情况新变化，用规范的明确的书面合同来界定流转双方的权利义务就成为务实的选项。

规范的农地流转合同能够最大限度地保障土地流转双方当事人的合法权益，维护土地交易市场的有序运行，减少和化解矛盾纠纷，也有利于和谐社会的构建。与此同时，建立规范的农地流转合同制度对实施乡村振兴战略、实现城乡统筹发展也具有重要的现实意义。首先，在“三权分置”前提下，用明确规范的合同界定土地流转各方的权利义务关系，对流入方而言，他们可以按照合同期限的约定大胆对土地进行规划投资和开发利用，对预期利益也会有大致准确的评估，他们不会担心流出方随时收回土地等违约行为的发生。对流出方的农户而言，他们在保证稳定收益的前提下可以更放心地向非农产业转移，达到人尽其才、地尽其力，既解决了影响“三农”的人地矛盾问题，又发展了适度规模经营、集约化经营，优化了农村土地资源的配置，提高了农村劳动生产率。其次，明确规范的农地流转合同制度的建立是对农村家庭承包经营体制的再次确认、延续和发展，是农村土地产权制度、管理制度的又一次完善。农村供给侧结构性改革要以土地流转制度创新为突破口，进一步巩固以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。

随着乡村振兴战略的实施和城乡一体化进程的加快，农村承包土地流转的方式、模式、规模、范围等也会随之加快和完善，规范的农地流转合同制度保证了农村产权制度的长期稳定和农村改革的有序推进。再次，在农地流转中推行规范的合同制度对流转双方也是一次普法教育，能够使双方树立法治意识，增强法治观念，提高依法维权的能力，对新农村建设、实现农村治理体系和治理能力的现代化无疑也具有积极意义。

4 建立健全农地流转书面合同制度的思考与建议

土地流转是农村土地制度改革的重要抓手，是实施乡村振兴战略推进城乡融合发展、解决“三农”问题的重要举措，其根本目的是要按照市场规律对农村劳动力、土地、资源进行优化配置，盘活农村闲散资产，提高土地利用效率和增加农民收入，实现农业农村的现代化。农地流转意义重大，为此，需要采取一系列措施规范农地流转程序，其中建立健全农地流转书面合同制度至关重要。基于农村经济社会的发展现状和农地流转范围规模的不断扩大、农村产权制度改革和保障农地流转顺利运行的现实需要，需要从以下几个方面依法推进农地流转书面合同制度的实施。

1)制定土地流转合同示范文本，便于流转双方参照执行。土地承包经营权是一项重要的财产权利，流转双方对此都会给予足够的重视。当流转双方因为信息不对称而缺乏足够信任时，尤其需要有法律约束力的规范合同予以确认和保障。但囿于双方主客观因素和流转双方博弈能力的差别，需要具有公信力的政府部门给出权威的可供参考的规范合同。基于现实的需要，农村土地承包经营权流转合同示范文本格式可由省级人民政府农业行政主管部门根据本行政区域的实际情况会同市场监督管理部门联合制定。合同示范文本格式的种类决定于农地流转方式的种类，合同示范文本内容可由通用条款、专用条款和附加条款三部分组成。

2)建立农地流转合同“网签”制度，实现与农村产权制度改革和农村金融制度创新的对接。在农地流转过程中，可以借鉴《城市房地产管理法》的相关规定，引入“网签”制度。“网签”制度常见于房地产交易领域，指交易双方签订合同后，到房地产相关部门进行备案，形成网签号并在网上公示，用户可以通过网签号在网上进行查询。[8]网签主要目的是防止开发商捂盘惜售或“一房多卖”。在农地流转领域建立合同“网签”制度，流转双方签订合同后，应该到乡镇土地管理部门备案并进行网上公示。如此既可以防止流出户“一地多签”等破坏流转秩序行为的发生，也可实现与农村产权制度改革和农村金融制度创新的有效对接，对农地承包经营权抵押融资的实现具有积极意义。

3)完善农地流转合同签约选择机制，建立农户与村集体经济组织（村民委员会）的流转委托协议制度。签订土地流转合同对流转双方都是重要的财产处分决定，需要慎重对待。对于具有签约能力的流转双方，可以依据民法的基本原则自行签约；对缺乏必要法律知识的农户为弥补签约能力的不足，可以建立农户与村集体经济组织 （村民委员会）的流转委托协议制度。自行签约和委托签约两种方式供流转双方选择。委托签约制度要求农户先行和具有经济管理职能的村集体经济组织（没有集体经济组织的由村民委员会替代）签订流转委托协议书，委托其与流入方签订流转合同。委托事项和委托权限应该明确予以约定。特别需要指出的是，在此过程中，一定要由农户在平等、自愿、等价有偿和意思充分自治的基础上流转土地，村集体经济组织或村民委员会不得强迫或变相强迫农户流转土地，否则就违背创设此制度的初衷，难免陷入“诺斯悖论”的怪圈。

4)建立农地流转合同的备案与管理制度。无论是双方自行签订的合同还是委托村集体经济组织（村委会）签订的合同，都应该在合理时限内到乡镇人民政府农村土地承包管理部门备案。在备案过程中，土地承包管理部门主要职责是一方面对签约合同的合法性和合规性进行审查。在此过程中土地行政管理部门实际上充当集体土地所有权人的“监护人”角色，防止集体土地的不当使用。合同审查以形式审查为主兼具必要的实质审查。需要特别指出的是，土地流转合同备案与否，不影响流转双方合同的效力，这是对当事人意思自治原则的尊重，也是司法最终解决原则的要求。另一方面，依双方当事人的申请，土地承包管理部门可以对流转合同进行签证。签证本质上是对流转合同的真实性、合法性的一种监督管理制度。与此同时，土地承包管理部门还要承担土地流转的日常管理工作，主要是对流转合同、有关文件、各类合同示范文本、资料的整理归档工作，应该把土地流转的相关数据上网，进行数据适时动态更新管理，“及时记载因土地流转引起的合同变更、解除和重新订立等反映流转的情况，使土地高效率、低成本、有秩序流转”。[9]当然，有关政策、法律法规的宣传与解释也是其必不可少的工作内容。

5)完善农地流转合同纠纷解决机制。从土地流转口头协议走向规范化的书面合同约束，对防范土地流转领域纠纷的发生必然会起到积极遏制作用。但有时因为种种原因，纠纷还是难以避免。为此，农地流转合同纠纷解决机制的建立必不可少，除了常规的仲裁诉讼的事后救济手段可供选择利用外，事实上事前预防、事中协调手段更为重要。为此，乡镇司法所、村委会、土地行政主管部门的事前事中的预防协调作用就显得尤为重要。另外，建立毁约违约黑名单制度，对于流转双方的震慑作用也不可低估。