我国环境损害鉴定评估的特点及发展历程

吴明艳，晋王强，杨 斌，孙 巍

(甘肃省生态环境科学设计研究院，甘肃 兰州 730020)

近几十年经济高速发展与粗放式管理，环境污染与环境破坏对我国的经济社会的可持续发展产生了巨大的影响，虽然目前的我国的环境质量总体改善，日趋好转，但是环境管理形势仍然严峻。以突发环境事件为例，有数据统计，2000-2017年6年间[1]，我国突发环境事件2600多起，按照环境要素（水、气、其他突发环境事件）分类，以其他事件和水污染事件为主。

从明确 “建立生态环境损害责任终身追究制”到制定出台《生态文明体制改革总体方案》[1]，再到关于党政干部损害追责文件由两办印发[3]，标志着我国生态环境领域长期面临的困境即将得到缓解。自2010年开始的环境损害鉴定评估工作，无疑成为生态环境损害赔偿制度建立的重要工作基础。2005年环境损害司法鉴定作为一类新鉴定类别由全国人大首次提出[4]；2011年原环境保护部专门组建团队，启动环境损害鉴定评估研究与实践工作，并适时开展试点；2015年开始，原环境保护部、最高法、最高检、司法部等相关部门共同推进，我国环境损害评估制度初步建立并完善，环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围，自此，与环境损害鉴定评估相关一系列词汇、案件开始频繁进入大众视野。

1 相关概念

1.1 环境损害与生态环境损害

国外有关环境损害的说法不尽相同，在我国，学术界持两种观点，一种认为[5]环境的损害仅仅包含环境自身所导致的损害。另一种观点认为，除去包含环境自身损害，还应包括人身损害、财产以及精神等方面的损害[6]。

目前，无论是生态环境保护的基本法还是针对大气、水、固体废物等各环境要素保护的单行法，以及现行的行政法规以及各个地方性立法，均没有对生态环境损害的概念进行规定。相对明确的是2015年12月，两办印发的关于损害赔偿制度的试点方案和改革方案中，将生态环境损害的概念重新定义，确定的生态环境损害是指由于污染环境、破坏生态而造成的地表水、地下水、大气、土壤等环境要素以及微生物、植物、动物等生物要素的不利改变，包括上述要素构成的生态系统功能的退化[7]。有学者[8]8为损害的认定提供了限度考量，要求损害要达到“重大不利改变”。

1.2 环境损害评估与损害鉴定

损害评估与损害鉴定的实质是基本相同的[9]，均是主体依据规定的鉴定程序和鉴定方法，运用专业的学科技术，科学评估受损的范围和程度，判定损害产生的因果关系，量化损害数额，明确恢复措施的过程。

损害鉴定与损害评估的不同点主要在以下几个方面[10]：一是所属范畴不同，损害鉴定是司法鉴定一类，损害评估并不属于司法鉴定的范畴。二是工作开展的委托人不同，损害鉴定的委托人大多为案件当事人或者人民法院，而损害评估的委托人则是以与生态环境保护相关的行业主管部门为主。三是启动时间不同，损害鉴定是环境事件诉讼过程当中的一部分，而损害评估通常在诉讼之前启动。四是因服务主体不同服务的内容有所差异，损害鉴定是解决案件涉及到的与环境污染或者生态破坏有关的专业技术问题，依据委托人需求就某方面出具专业鉴定意见的过程。损害评估在通常是在环境损害事件发生之后，为了确定损害范围、程度、范围，确定污染造成的损害数额，确定最佳的修复治理方案而委托具有资质的鉴定机构，开展的专业评估过程。

2 我国环境损害鉴定评估的发展历程

王强等[11]将我国的环境损害评估发展总结为三个阶段：环境部门牵头环境损害评估工作的空白期（2000 年-2005 年），研究起步期（2006-2010 年），快速发展期（2011年至今）。

空白期（2000年至2005年），这一阶段，生态环境部门尚未介入该项工作，原国家海洋局牵头开展了多项涉及海洋污染损害评估，包括船舶污染事故评估、溢油经济损害的评估研究。研究起步期（2006-2010），2006年成立国家海洋环境司法鉴定所开启了我国环境类损害鉴定机构的专业化征程[12]，生态环境系统开始介入该项研究工作，出现了针对环境补偿政策研究、污染的经济损失研究，但是仍然以海洋、溢油环境损害研究为主。2011年开始，与环境损害鉴定评估相关工作意见、试点方案，两高司法解释、针对鉴定机构、鉴定人员、鉴定工作程序等一系列标准化、规范化的管理要求相继出台，环境损害评估进入快速发展阶段。经过近十年的快速发展，我国环境损害鉴定评估无论在管理体系服务方面还是技术体系支撑方面，都取得较为可观的成绩。

2.1 鉴定程序不断规范、合法

在环境问题凸显，环境诉讼案件数量持续增长的现阶段，环境损害评估意见及环境损害司法鉴定意见在我国环境司法领域发挥了积极的作用。为了规范化、合法化环境损害司法鉴定，最高人民法院、最高人民检察院、司法部、环保部自2011年开始，出台系列新政而确保环境损害司法鉴定的科学性和公正性[13]。2011年原环境保护部确定河北省、江苏省、山东省、河南省、湖南省、重庆市、昆明市作为开展环境损害评估工作的试点单位。2013年针对突发环境事件，制定出台响应的规范性文件，指导应急处置阶段的损害评估工作。2014-2018年，各相关的部门有关环境诉讼的各类解释、办法意见密集发布，规范环境损害司法鉴定程序。

2.2 鉴定机构不断专业

为满足环境损害鉴定评估的工作需要，解决我国损害鉴定评估资质不清的问题，原环境保护部于2014年和2016年共确定27家单位作为生态环境部门推荐的损害鉴定评估机构。这些机构在发挥环境损害鉴定评估对监督环境管理、促进环境司法，损害赔偿磋商等工作中起到了良好技术支撑用。2016年司法、环保两部门印发的有关环境损害鉴定机构登记评审、评审专家库管理的相关办法以及损害鉴定评估机构登记评审细则，对于从事环境损害司法鉴定工作的鉴定机构和鉴定人都提出了客观、严格的要求，从而提高环境损害司法鉴定准入登记工作的针对性、科学性和规范性。

2.3 鉴定评估方法体系不断健全

司法鉴定的程序与机构不断规范合法，损害评估技术方法体系同样作为生态文明建设的一项内容，至关重要。在前期发布的推荐方法在试点省市实践应用的基础上，为更好的服务于环境司法实践和环境管理，指导鉴定人员出具更科学合理的鉴定意见，原生态环境部门在总结国内外先进的、适用的评估方法，自2016年开始，印发了系列生态环境损害鉴定评估的技术指南。包括总纲[14]、土壤和地下水、地表水和沉积物等。其中总纲建立了我国生态环境损害鉴定评估技术体系框架，在总体框架的指导下，损害调查指南对损害调查的一般性原则、工作程序、工作内容和工作方法做出规范，后续针对各要素的评估指南进一步完善鉴定评估技术体系，规范评估工作。

3 我国环境损害鉴定评估的特点

环境本身是一个复杂的体系，环境污染的产生更是各种污染因素和其相互作用的综合结果，具有公害性、潜伏性、隐蔽性、间接性以及长久性以及时间上和空间上分布性特点，这也是环境损害鉴定评估不同于其他司法鉴定的一个重要方面，也是环境损害工作一个鲜明的特点。

3.1 专业性强

无论是损害调查、因果关系判定还是最终数额的最终确定，都需要的专业的团队和专业的人员开展，前期野外调查，需要熟悉掌握水、气、声、生态生物、环境健康等领域的各方面人才，样品采集、样品检测，需要专业的实验室检测人员，因果关系判定级、最终的修复方案编制同样需要环境专业以及其与环境专业相关的交叉学科的专业技术人员，评估工作的每个环节兼备客观性，合法性，关联性，整个评估工作都需要相对专业的技术人员配合完成。

3.2 鉴定证据难获取

鉴定证据因损害事件的不同而不同，涉及大气环境水环境损害的事件大多证据难于固定。如突发事件污染形势变化快，调查人员开展调查的客观滞后性，监测数据的难于及时获取性，使得评估人员仅能依靠模型反演，模型反演对整个过程的只能做到相似，与精准还有一定的差距。突发水污染事件往往由于污染物随水流迁移，受时空分布影响，污染的范围及浓度变化较大，若无法在事故初期及时有效开展工作，整个污染物的扩散情况无法精准掌握，后期评估过程和评估结论难免会受到一定影响，同时也无法为后期的应急处置过程提供科学、可靠的分析判断依据。涉及到大气损害影响往往是一个长期的过程，具有隐蔽性，在在线监测设备尚未普及的时候，污染物从开始排放，到受损一方发现影响，损害往往已经持续了相当长的一段时间，对于到底排放了哪些污染物，污染物的含量有多少，这些证据难以获取。

3.3 评估过程复杂，鉴定周期长

部分项目由于损害周期长，污染物累积，迁移扩散或发生更为复杂的物理化学反应，使得污染物性质发生较大的变化，因果关系判定过程复杂，以目前开展的金属矿区土壤地下水损害案件来看，降雨、地表径流、大气沉降、底泥沉降等不同的作用途径，造成的矿区土壤地下水污染，因其范围广，调查面积大，取样数量多，地下水样品采样成本高，同时因污染物类型复杂，检验检测物质多，技术要求高，模型软件综合应用，鉴定评估过程复杂。突发环境事件环境损害评估规定了损害评估的鉴定周期，其他类型的尚未有明确的要求，部分类型的评估因项目本身的复杂性，造成鉴定周期较长，需要投入更多的时间和精力。

4 环境损害鉴定评估的发展现状

相对于其他发达国家，我国在这一领域的研究开展较晚。2000-2010年，关于环境损害评估方面的研究主要集中在海洋溢油方面，损害的评估范围也主要在污染清理费用统计、财产损失和渔业经济损失核算等几个方面[15]。2007年，原国家海洋管理部门发布了针对海洋生态环境损害评估的技术指导文件，这是全国首个生态环境损害评估技术文件，文件中规定的评估程序、内容及方法为后续环境保护部门制定相应的技术指导文件有很好的指导意义。

针对应急处置阶段的环境损害，原环境保护部门于2014发布了相应的评估推荐方法，对突发环境事件应急处置阶段的评估程序和评估方法予以明确[16]。王俭[17]等采用推荐方法中虚拟成本治理法、影子价格法结合排污收费法，以某地突发有机污染物泄漏致水环境为例，探索研究并评估应急处置阶段水资源损失。

针对环境污染和生态破坏行为（包含突发环境事件）导致的损害，《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》对环境损害包含的6个方面 （人身、财产、生态环境、应急处置费用和其他事务性费用的）评估方法予以明确[18]。杨寅[19]等为量化溢油导致海洋生态环境损失，采用生境等值分析的研究理论，结合海洋溢油事故积累的丰富评估实践，并将方法进行改良好后实现了海洋溢油事故导致生态损害评估中生境损失的价值化。兰绍清[20]在结合国内推荐评估方法和国外成功案例的基础上，针对环境污染相对单一、污染因子、范围、迁移途径明确，并且不会造成二次污染或复合污染、污染后能修复或替代修复这类损害案例，采用由应急处置费用、污染修复费用、功能损失费用总和计算生态损害赔偿的总费用，并用案例加以说明，此种方法重点突出、操作性强。吴钢[21]为科学构建生态环境损害的经济学评价，充分依据生态环境提供服务稀缺性、有用性和相对垄断性特点，基于环境经济学等功能价值论，将生态系统动态演化机制评估模型中。景谦平等[22]基于生态环境损害价值的评估，以福建南平案件为例，明确生态环境损害评估范围，界定评估对象，确定损害物质量。王萍萍[23]基于某突发事件造成的地表水环境损害，利用虚拟治理成本法量化损害价值体系。裴倩楠[24]以某突发水污染事件为例，提出了适用于重金属污染的突发环境事件生态损害量化的指标及指标量化方法。