关于兰州市集体建设用地基准地价评估的若干思考

2020-03-09吕翠玲

甘肃科技 2020年3期

吕翠玲

（兰州市国土资源评价研究院，甘肃兰州 730030）

1 背景

当前，我国正在积极推进新一轮土地制度改革的试点。2008年党的十七届三中全会以来，国家非常重视农村土地制度的改革。之后全国各地都进行了农村土地三项制度改革的试点热潮。2014年12月31日（中办发[2014]71号）《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》落实，从2015年初开始，全国33个县市要开展农村土地制度改革三项试点，拉开了我国农村土地管理制度进行改革的大幕。2018年12月23日第十三届全国人大常委会第七次会议第一次审议《土地管理法修正案草案》和《城市房地产管理法修正案草案》，第一次在法律层面提出农村集体经营性建设用地可以入市，并提出相关入市条件。虽然这个两个草案是第一次审议，但引起了地方相关部门及专家学者的高度重视。紧接着2019年5月5日《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确，乡村建设需投入各方面的要素，其中土地要素需流动，并对宅基地制度的改革强调“稳慎”二字。2019年8月26日十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了全国人大常委会关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定。新修订的土地管理法明确了集体建设用地入市的有关要求和条件。这标志着集体建设用地流转入市第一次在法律层面得到了认可，有了法律保障。

甘肃省亦高度关注并重视近些年国家关于农村土地制度改革的举措，依据《自然资源部办公厅关于部署开展2018年城乡地价调查与监测工作的通知》（自然资办发〔2018〕10号），兰州市已明确为集体经营性建设用地基准地价拟定试点城市，具体范围确定为兰州市榆中县、永登县、皋兰县、红古区和兰州市近郊四区。

2 意义

2.1 有助于农村土地制度变革的推行

受我国特有的土地制度影响，目前城镇国有建设用地已经形成有偿、有期限使用，通过政府调控和市场配置实现土地资源流通。农村集体建设用地除有法律特殊规定外，不能随意流转。但是随着社会经济的发展，这种固有的集体建设用地利用模式已经不适合目前社会经济发展的需要，急需推行一套新的用地制度。通过开展兰州市农村集体建设用地基准地价评估工作，有助于推动我省农村土地制度及用地方式的改革。

2.2 为集体建设用地流转提供价格尺度

目前农村集体建设用地流转存在有法律政策支持的公开市场样本和无法律政策支持的隐形市场样本。法律政策支持的公开市场样本从目前看，兰州市各县区比较推行农村“三变制度”，涉及农村土地制度的是资源变资产。隐形交易基本通过私自协商买卖，或签订契约买卖或者出租。土地成交价格差异较大，易产生纠纷。确定集体建设用地基准地价可有效改善这种混乱的协商价格，推动农村土地市场走向规范化。

2.3 为国家有效管理集体建设用地提供一定的科学依据

集体建设用地的市场化是社会主义市场经济尤其是用地制度的客观需要。但是我国集体建设用地流转管理尚处于探索阶段，缺乏相关法律政策的支持，相关公示地价在集体建设用地管理中属于空白。自然资源部关于开展试点城市集体建设用地基准地价制订为我国农村土地制度改革翻开了新的一页。通过制订试点城市兰州市的集体建设用地区域平均地价，可为集体建设用地流转的管理提供重要的科学依据。

2.4 促进城乡地价一体化建设

城乡地价一体化建设，有利于形成统一、开放、竞争、有序的土地市场体系。确立兰州市集体建设用地基准地价，目的是发挥市场自发调节的作用从而实现农村土地资源的合理配置，以提高集体建设用地的利用效率，防止和减少农村土地的闲置和浪费。集体建设用地基准地价，必须和当地县区已公布实施的城镇基准地价或其它公示地价进行对比分析，且符合当地满足社会经济发展的实情和需求。

3 文献综述

作为我国特有的土地制度-社会主义土地公有制（全民所有制和劳动群众集体所有制），它将土地所有权和使用权相分离，土地所有权归国家所有和集体所有，不能买卖。国有土地使用权可以依法出让、转让、租赁、抵押、入股等形式实现流通，集体土地使用权不同于国有土地使用权，除有特别规定外，不能流转。

从农村集体建设用地定级方面来看，魏玉洁等首先对九台区所辖的各个乡镇评定土地等别，在此基础上将每一乡镇所辖的行政村进行综合定级[1]。易丹、赵小敏通过创建基于ArcGIS中的Model-Builder模块，在数据处理和空间分析的基础上，在考虑障碍物对定级网格影响的基础上，利用多因素综合评定法计算各因素综合分，对锦江镇划分了级别[2]。许婷将多因素综合评价法与主成分分析法两种方法进行结合，对锦江镇农村集体建设用地定级，之后将同样的指标按照BP神经网络模型再次进行定级，最后确认BP神经网络法不适用缺少样本或范围较大的区域。

从农村集体建设用地估价方面来看，杨雪玲在参考已有《城镇土地估价规程》的基础上，结合大邑县实际条件选取合适的方法，并针对性的对农村集体建设用地地价评估提出了政策建议[3]。关英辉认为我国应该在集体建设用地基准地价评估内容的实践中结合试点工作的开展，制定相应的制度[4]。赵松对我国集体建设用地基准地价试点的困难和特点进行了归纳总结[5]。伊力奇以和林格尔县为研究对象，认为在城乡统一的情况下，基准地价的变化规律均符合由中心向外围地租逐渐递减的变化规律[6]。杨杰、任绍敏在总结广东省集体建设用地基准地价制订试点的基础上，结合丰富的实践经验，探讨了评估技术中的一些核心问题[7]。

综上所述，农村集体建设用地基准地价体系相关研究要么停留在理论层面，不能与实际结合，要么从各地实际出发，研究结果只适合当地实际，不能推广利用。文章从兰州市集体建设用地基准地价制订试点的实际情况出发，认真归纳总结工作中的难题和经验，以期为将来制订农村集体建设用地基准地价提供有益的参考。

4 兰州市集体建设用地利用现状与特点

4.1 集体建设用地空间布局广而分散、连续性差，给土地管理和利用造成一定困难

兰州市近郊四区和三县一区集体建设用地均有分布，各县区之间、乡镇之间及行政村内部分布有较大差异。总体上在地形平坦，距乡镇中心较近、交通条件较好的区域集体建设用地分布较多且相对连续性较强，在地形坡度较大的区域如榆中县北山、永登县七山乡和通远乡集体建设用地零星分布，且分布广而分散。这一特点给兰州市农村集体土地的管理和利用造成了一定的困难，相关土地管理信息及规划基本缺失。

4.2 各乡镇中心所在地土地需求相对较大，经济发展较好的乡镇中心区域租金水平商业>住宅>工业，与偏远地区形成鲜明对比

各乡镇中心聚集了较多了人力、财力、物力，推动了当地社会经济的发展。社会经济的发展和人口的聚集提高了土地的需求，并在一定程度上形成了土地竞争关系，各乡镇农贸市场及主要交通干道两侧分布的零售商业、饭店、民宿等商业设施便是在这种关系下产生的。且在社会经济发展较快的乡镇中心，在利益的驱动和土地需求增加的情况下，形成了商业租金高于住宅租金和工业租金，住宅租金高于工业租金的现象。这与目前兰州市城区地价水平商业最高，住宅次之，工业最低的规律相似。

而乡镇中心以外的区域，调查得到的结果是不管何种用途，租金水平均相差不大，这一特点不同于传统的地价规律。深入分析形成这种结果的原因：①乡镇中心的土地需求较其外围的土地需求大，乡镇中心可形成一定规模的集聚效益，而其外围则是零星分布的商业、少量工业和宅基地；②从农民的角度出发，只管收取土地租金，并不在意具体用途是什么。这一特点是集体建设用地市场初期特有的特性。

4.3 设用地流转样点非常少，且基本为隐形交易

在我国特有的土地制度框架内，集体建设用地一般不能流通。但从目前农村土地利用的实际情况看，却存在有少量通过协商私下买卖、出租或者根据国家相关政策入股的现象。剔除租金明显偏离正常水平、交易不合法和近五年以外的数据后，榆中县仅有2个有效样点，永登县无有效样点，皋兰县仅4个有效样点，兰州市近郊四区共26个，其中有24个分布在兰州市西固区河口古镇，这是受河口古镇特殊的旅游政策影响。

4.4 少量乡镇制订了村庄建设规划和城镇建设用地基准地价

经整理分析调查到的资料，兰州市范围内绝大多数乡镇没有村庄建设等相关规划，仅有少数经济发展较好，可作为地方特色产业的村庄制订了乡村建设规划。除皋兰县6个镇全部制订了城镇基准地价外，其余县区并没有全域覆盖城镇基准地价，仅在少数经济发展快的乡镇制订了基准地价。如榆中县20个乡镇仅城关镇、和平镇、卧龙川产业园制订了基准地价，永登县仅城区制订了基准地价，红古区仅海石湾镇制订了基准地价。

4.5 区位对影响集体建设用地利用具有重要作用

区位是影响土地价格的重要因素。兰州市主城区作为兰州最大的商服中心，对周边土地的利用具有较强的辐射影响。因此距离兰州市主城区越近的的区域，集体建设用地利用越活跃。其次是县城中心是仅次于兰州市主城区的商服中心，对周边土地的利用存在较强的影响。此外，重大交通设施及公路尤其是国道、省道、县道沿线区域，分布有较多的集体建设用地且相对紧密。

5 兰州市集体建设用地基准地价制订的重要问题思考及工作经验

5.1 范围

就目前兰州市各乡镇的情况看，虽然仅有部分乡镇依据社会经济发展的需要制订了城镇基准地价，但集体建设用地基准地价制订的范围应确定为土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外。首先，经调查各乡镇中心基本分布在自然条件较好、社会经济发展较快，对周边行政村具有一定的辐射，其土地质量与其它村形成鲜明对比；其次，十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”此外，《土地管理法修正案（草案）》也提到，对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用；第三，根据《城镇土地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》和原国土资源部办公厅印发《关于加强公示地价体系建设和管理有关问题的通知》（国土资厅发[2017]27号）均明确，在土地利用总体规划确定的城镇可建设用地范围内，应制订城镇基准地价。

5.2 资料调查、获取集与整理

兰州市集体建设用地基准地价制订试点工作范围虽然比城镇基准地价大了好多，但基础资料的多样性、有效性远差于城镇基准地价范围。经深入学习、了解各区各行政村近些年的发展、建设，有关集体建设用地利用的方面基本涉及农村集中安置点、异地扶贫搬迁项目、生态小康村建设项目、集体建设用地流转样点情况、国有建设用地出让样点、农村“三变”政策。

兰州市集体建设用地市场尚处于发展初期，市场交易有无政策法律支持的隐形市场样本，但交易量非常少且比较分散。针对此次集体建设用地试点工作无技术规程可循的特点，项目组走访了各县区自然资源局、住建局、统计局等相关政府部门，同时考虑到集体建设用地覆盖范围广、空间位置分散的特点，因此本次集体建设用地土地交易样点的收集采用以下方式收集：⑴设计制作调查表格，发放给各乡镇、村填写，搜集各县区集体建设用地流转（流转方式、面积、用途、租金）、生态小康村项目建设、异地扶贫搬迁工程等样点资料；⑵通过咨询相关部门工作人员的方式，了解各县区、各乡镇、村与工作有关的情况；⑶选取具有代表性和典型性的行政村实地调查，对填报的样点有针对性的实地查勘，了解集体建设用地利用和流转的情况。

5.3 基准地价内涵

1）用途设定。城镇建设用地基准地价用途基本分用途设定，即设定为商业、住宅、工业和公服用地。集体建设用地是中国农村集体所有制的一种特殊产物[8]，尤其是宅基地最为复杂。因此用途的设定需谨慎。

从国内试点成果看，集体建设用地基准地价用途的设定基本分为两种结果。根据成都大邑县集体建设用地基准地价试点的成果，大邑县集体建设用地分为集中使用区和零星集体建设用地两种。其中集中使用区是指依据土地利用规划和土地整理规划，通过拆院并院和土地整理，按照“城乡建设用地增减挂钩”方式，在规划区集中建设的方式。用途设定为商业、工业和农民集中居住用地。零星建设用地设定为宅基地、商服用地和其它三种用途[3]。南京市集体建设用地基准地价制订时认为在法律上宅基地不能转让，宅基地产权混乱，缺乏评估现实条件，因此用途设定为商业用地和工业用地[9]。

《土地管理法》明确规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提到，“经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营”。十八届三中全会也明确“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。2014年12月31日（中办发[2014]71号）《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》也提到要建立农村集体经营性建设用地入市制度。十三届全国人大常委会第七次会议第一次审议的《土地管理法修正案草案》删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定，同时明确集体经营性建设用地入市条件及管理措施。2019年5月5日《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提到，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。并明确要建立集体经营性建设用地入市制度，稳慎改革农村宅基地制度。2019年8月26日十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过土地管理法明确土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

综上所述，结合实际，兰州市集体建设用地基准地价评估用途设定为商业用地和住宅用地，即兰州市集体建设用地基准地价的制订对应确定为集体经营性建设用地，不含宅基地。

2）权利状况设定。目前，不管是学术界还是政界对“同地同权同价”的“同权”都有不同的认识。虽然新修订的土地管理法第一次在法律层面对集体建设用地流转提供了法律保障，但相关配套的法律体系尚未来得及制订，法律保障严重不足。近些年国家虽然提出要建立城乡地价一体化，且对集体建设用地入市的必要条件做了部分规定，但始终没有明确集体建设用地权利状况。因此，各试点城市对权利状况的设定均不明确。基准地价的本质是经政府确定的某一估价期日的法定最高使用年期的区域平均价格。如果以土地利用现状为基础制订基准地价，由于集体建设用地权能不明晰，权利状况难以确定，所以地价水平难以把控。如果以将来为基础制订集体建设用地基准地价，则缺乏现实意义，脱离了国家农村土地制度改革的用意。

3）土地开发程度。根据2016年都江堰市人民政府公布实施的基准地价，其中农村集体建设用地的土地开发程度设定为“生地”；郫都区各街道估价期日为2015年6月30日的集体经营性建设用地的土地开发程度均设定为“三通一平”（通路、通电、通上水，宗地内场地平整）；佛山市禅城区人民政府公布实施的2017年国有与集体建设用地基准地价中明确，各用途集体建设用地的开发程度为“五通一平”（通上水、通下水、通电、通讯、通路，宗地红线内土地平整）；义乌市人民政府公布的估价期日为2018年1月1日的集体建设用地基准地价是以现状用地为主，土地开发程度设定为“五通一平”（通路、通电、通上水、通下水、通讯及土地平整）

综上所述，除都江堰市人民政府公布的2016年农村集体建设用地基准地价土地开发程度设定为“生地外”，其他各城市农村集体建设用地土地开发程度的设定均设定为“三通一平”或“五通一平”。考虑到国家提倡建立“同地同权同价”的城乡土地市场，以及国家规定生地不宜公开出让的规定，兰州市农村集体建设用地结合实际情况设定为“三通一平”。

4）容积率。外业调查收集资料时，容积率方面基本没有收集到资料。仅有极个别“易地扶贫搬迁项目”能提供容积率数据。但经外业实地查勘，“易地扶贫搬迁”项目类似于集中安置点，基本是发展较好的乡镇能有一个安置点，且居住率低。经分析认为“易地扶贫搬迁项目”的容积率不能代表区域的平均容积率。结合遥感影像和2017年土地变更调查数据库，随机抽取行政村进行测量和计算和对比，结果显示各村的容积率均较低，粗放利用现象比较普遍。同时兰州市各乡镇缺乏相关规划，容积率的设定只能根据实际情况确定。结合实地调查，兰州市各乡镇容积率均小于1。对比其它城市容积率设定情况：2016年都江堰市农村集体建设用地集中使用区容积率设定为商服用地1.2、农民集中居住用地1.2、其他集体建设用地1.0；佛山市禅城区2017年12月31日的集体建设用地基准地价容积率设定为：商业2.0、住宅2.0、工业1.0；义乌市2018年1月1日的集体建设用地基准地价容积率设定为：商服用地2.0、工业用地1.6、公共管理与服务用地1.5。对比结果显示，农村社会经济发展较快、土地需求较多的地区，建筑容积率要高于西部落后城市兰州，但总体上农村集体建设用地容积率均远低于城镇建设用地容积率。

5）土地使用年限。《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发[2014]71号）提到，“允许集体经营性建设用地使用权出让、租赁、作价出资（入股），最高使用年限应与国有建设用地使用权等同”。2019年8月26日十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过的土地管理法明确集体建设用地使用权的出让及其最高年限等，参照同类用途的国有建设用地执行。

参照相关政策及新修订的《土地管理法》，按照“同地同权同价”的要求，集体建设用地土地使用年限参照国有建设用地设定，即商业用地40年、工业用地50年。

5.4 评估方法适用性分析

参考《城镇土地估价规程》、中估协发〔2016〕18号文的有关技术规定，基准地价常用的评估方法有收益还原法、市场比较法、剩余法、成本逼近法等评估方法。集体建设用地基准地价评估方法的选择应根据各种方法的适用性及可操作性，结合本次试点工作的特点确定。具体评估方法确定的依据如下：

⑴收益还原法：有收益的土地或建筑物可采用收益还原法测算。从兰州市各县区的实际情况看，集体建设用地或其地上建筑物的租金在各乡镇或多或少均能搜集到，但租金水平在不存在合理理由的情况下差距非常大。因此需对调查到的样点相关数据尤其是租金水平需经过认真对比分析后筛选确定。结合兰州市集体建设用地外业实际调查情况，对于有集体建设用地流转样点的土地基本以租赁形式流转，且租金水平能客观反映集体建设用地流转的市场价格，可采用收益还原法计算集体建设用地流转样点的地价。对于无集体建设用地流转样点的，无法采用收益还原法。

⑵市场比较法：市场比较法是按照替代原则，对同一土地供需圈内类似宗地进行比较后测算得出的，因此市场比较法要求土地市场比较成熟，能获得足够的比较实例。受我国特殊的土地制度影响，目前兰州市集体建设用地基准地价评估范围内尚无符合相关法律法规要求规定的出让样点，因此无法采用市场比较法进行计算。随着农村土地制度改革的推进，集体建设用地流转将会以越来越规范的形式流转，收集整理好这些新的市场样点，可为将来全面更新集体建设用地基准地价提供宝贵的资料。

⑶剩余法：长期以来集体建设用地受到国家法律的约束，不能直接投资开发。此次外业调查也并未搜集到有关房地产开发资料，实际现场调查中也并发现有类似新建的项目，仅有易地扶贫搬迁项目，但收集的相关数据并不完善。因此开发完成后的不动产总价和开发利润不能客观合理估算。

⑷成本逼近法：是模拟土地各项成本费用之和来计算土地价格的方法。不少理论研究者认为成本逼近法可以解决没有样点的基准地价测算。但兰州市集体建设用地市场正处于初期阶段，集体建设用地流转非常少，基本为出租形式。有关土地开发的项目仅收集到易地扶贫搬迁的部分资料。易地扶贫搬迁各县区均均有涉及，以榆中县较多。但本次收集到的样点非常少，且经初步计算后地价均为负值。因此无法客观核算集体建设用地土地取得成本、各项税费和增值收益等费用，成本逼近法不适用于计算兰州市集体建设用地基准地价。

综合上述分析，土地估价中常用的市场比较法、剩余法、成本逼近法不适用于兰州市集体建设用地基准地价评估，仅有收益还原法适用于有集体建设用地流转样点的地区。参考《城镇土地估价规程》，对没有交易资料的级别（区域），采用比较法、比例系数法确定基准地价。同时参考其它城市集体建设基准地价评估方法，目前基准地价系数修正法被广泛应用。

5.5 集体建设用地基准地价应用的时效性说明

近些年，国家比较提倡农村集体经营性建设用地在合法利用的前提下适度流转，先后出台了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发[2014]71号）、《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》（国土资发 [2015]35号）、《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》等相关文件政策。鉴于目前国家在各试点城市积极推进农村土地制度改革，在目前相关法律法规对集体建设用地没有合法保障的前提下，兰州市集体建设用地基准地价制订试点的应用需紧密结合国家相关法律法规和政策的动态变化，适时作出调整，同时由于基准地价受到所在地区土地供需关系、经济发展水平等多方面影响，集体建设用地基准地价更新的频率应满足当地社会经济发展情况。此外为促进城乡公示地价一体化建设，还需考虑与国有建设用地基准地价更新频率相衔接。