国有林场贫困测定与差异性研究*

陈荣源，胡明形，陈文汇

(北京林业大学 经济管理学院，北京 100083)

自国有林场完成事业单位改革后，各地在帮助贫困国有林场脱贫方面取得了一定成效，但总体经济水平并没有得到根本改善。2017年国家林业局印发《关于加快深度贫困地区生态脱贫工作的意见》，提出“到2020年实现中国现行标准下国有贫困林场脱贫”的目标。2019年中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》指出，要重视发挥国有林场生态效益。显然，国有林场在2020年实现完全脱贫的政策背景下，厘清国有贫困林场与非国有贫困林场之间的主要差异，对中国国有贫困林场脱贫攻坚工作的顺利开展具有重要的理论和现实意义。国内外针对国有林场的贫困测定与差异性的分析主要从以下两种思路开展研究。第一，从贫困的原因分析国有林场贫困的差异性：国有林场职工的生活满意度和职工获得感对国有林场的基础设施建设、管护等长远发展具有直接影响[1-2]；合理设置管理人员和专业技术人员等人力资本的激励和约束机制，是国有林场扭亏增盈并实现可持续经营的关键[3-4]；国有林场贫困的根源是林地仍以资源管理为主，忽视了林地资源价格的外溢经济效益[5]；产权制度不明晰，国有林场职工对森林资源政府补贴或经营性收入的依赖性强，是造成国有林场发展贫困的主要成因[6-8]。第二，构建评价指标体系测定国有林场的贫困：从生态效益维度、经济效益维度、组织维度和学习与成长维度构建了生态型国有林场绩效评价指标体系，并采用DEA方法发现了国有贫困林场与组织维度有效性密切相关[9]；从经济收入状况和林场可持续发展能力构建国有贫困林场的标准指标体系[10-11]；加拿大、美国、新西兰、日本、俄罗斯和印度尼西亚结合其本国实际，出台相应的森林可持续经营评价标准与指标体系标准[12]。由此可见，明确界定国有贫困林场的标准是有效测度国有林场贫困程度及其差异性的基础[13]。对此，国家林业和草原局在2013年颁布了《国有贫困林场界定指标与方法》(LY/T2088-2013)的标准，从而为国有林场贫困测定提供了科学准则。综上可知，已有文献从评价指标体系设置和阐述国有林场贫困的成因等方面为国有林场的贫困研究做出了积极意义的贡献。但是鲜有文献深入地探究国有林场贫困的测度与差异性并依据全国代表性数据进行量化分析。因此，基于2008—2017年国家林业局对中国28个省(市、区)国有林场的调研数据，运用等价性检验的方法从地理位置、经济状况、可持续经营和发展能力层面上对国有林场的贫困测度和差异性进行实证分析。

1 材料与方法

1.1 研究区域概况

截至2018年底，全国国有林场已发展到4855处。其中，贫困林场有3455个，占国有林场总数的75.05%。国有林场是中国重要的生态建设和林业发展基地，经营总规模达到6453万hm2。其中，根据国家林业和草原局《全国国有林场调度统计数据》可知，全国国有林场的林地面积5700万hm2，占全国林地总面积的19%；森林面积4480万hm2，占全国森林面积的22.92%；森林覆盖率69.42%，为全国森林覆盖率的3.41倍，森林蓄积量23.40亿m3，占全国森林蓄积量的17.43%。全国在国有林场基础上建立的国家级和地方级自然保护区(湿地)约1300处、1920万hm2，占全国林业自然保护区数和面积分别为65%和13%。全国2747处国家森林公园中，80%以上位于国有林场。其中，涉及风景名胜区579万hm2、地质公园等114万hm2。国有林场是生态建设的中坚力量。国有林场大多数分布在水源涵养区、气候带屏障区和生态脆弱地区，少部分位于生物多样性保护区，如东北内蒙古林区、西南高山林区和西北高山林区。其中，分布在河流中上游(如长江、黄河、珠江等)、主要湖泊水库、风沙前言、石质山区、国防边境、黄图高原以及整个西部地区的国有林场达到3900多处。有223个国有林场分布在全国57个大型水库周围，分布在沙漠和风沙前沿的有503个。纳入国家天然林资源保护工程和三北等防护林工程的国有林场分别有1312个和1582个。国有林场的公益林(地)面积为2700万hm2，占国有林场林地面积的75%。

1.2 数据来源

数据来自国家林业和草原局国有林场管理及改革调研组对全国2008—2017年除上海、天津、西藏、港澳台外28个省(市、区)4855个国有林场进行追踪调查的数据。调查问卷包含林场基本情况、基础设施、森林资源状况、生态文化状况、森林经营、产业发展和财务管理7个层面的信息。国有贫困林场的名单来源于2013年国家林业和草原局颁布的《国有贫困林场界定指标与方法》(LY/T 2088-2013)。

1.3 指标体系构建

评价指标体系以国有林场是否贫困作为评价目标。该研究依据《国有贫困林场界定指标与方法》(LY/T 2088-2013)并借鉴易爱军和刘俊昌[10]的做法，从经济收入状况、可持续经营能力和发展能力3个状态层，界定了15项指标，从而构建指标体系。具体的变量名称及计算方法如表1所示。

1.4 研究方法

采用等价性检验方法[14]对国有贫困与非贫困林场的经济状况、可持续经营和发展能力之间是否存在显著差异进行检验。等价性检验问题假设为：

H0：国有贫困、非贫困国有林场在经济状况、可持续经营和发展能力等方面不存在显著差异

p1=p2

式中p1表示国有林场中贫困国有林场的概率；p2表示国有林场中非贫困国有林场的概率。

拒绝原假设H0意味着国有贫困、非贫困国有林场在经济状况、可持续经营和发展能力等方面存在显著差异。

这可以转化为两个相互独立的二项总体的等价性检验。

X1～b(n1，p1)

X2～b(n2，p2)

式中X1和X2分别表示国有贫困林场和非贫困国有林场的经济状况、可持续经营以及发展能力的频数；n1和n2分别表示贫困国有林场和非贫困国有林场的数量；X1～b(n1，p1)和X2～b(n2，p2)分别表示贫困国有林场和非贫困国有林场的二项分布；n1=3455，n2=1400，p2=24.95%，p1=75.05%。

以渐进正态检验方法来检验原假设是否成立。其检验统计量为：

2 结果与分析

2.1 国有贫困林场区域异质性强

表2 国有贫困林场的区域分布情况 /个Table 1 Regional distribution of poor state-owned forest farms/Number

根据林场归属地将国有林场样本划分为东部地区、中部地区、西部地区和东北地区这4个区域，并进行比较分析(表2)。一方面，从资源经营角度看，虽然国有贫困林场的森林资源质量相对较好，但其经营规模偏小；另一方面，从经营效益来看，国有贫困林场不仅经济产出总量小，而且劳动生产率低下。

首先，东部地区林场经营效率相对较高。东部地区国有贫困林场数量仅占全国国有贫困林场总数的14.8%，该地区林场的规模虽不大，但其林地利用率、单位面积林地蓄积量和人均年收入等指标均高于其他3个地区。原因可能是：从区位上来看，东部地区经济发展水平高于中部、西部、东北地区；从管理层级上来看，省属和地市属管辖的国有林场数量所占比例较高，其在管理体制方面更加完善；在经营类型方面，东部地区公益型林场所占比例在四大地区中居首位，且生态公益型林场侧重事业化管理，政府补助为其收益分配提供保障。

其次，中部地区林场经营规模和效率均有待提高。中部地区国有贫困林场数量占全国贫困林场的31%，林场平均经营面积0.50万hm2，林场平均年总收入344.58万元，人均年收入1.47万元，森林资源质量和经济产出率均小于其他3个地区。原因可能是：中部地区是中国的经济欠发达地区，公益型林场所占比例较低。大部分是县属林场，经营管理模式比较分散。

再次，西部地区林场经营管理规模具有显著优势。西部地区国有贫困林场数量占全国贫困林场的39.7%，但其林场平均经营面积、林场平均年总收入和人均经营面积均较高。原因可能是：该地区处于经济欠发达地区，且位于中国风沙起源地，主要以发挥国有林场生态效益优先为准则，以此确保沙地边缘地区生态安全。

最后，东北地区林场面积和人均经营面积优势明显。东北地区国有贫困林场数量占全国贫困林场的14.5%。原因可能是：该地区国有林场较早地进行森林经营方式的创新，实行管护责任承包，通过招投标等市场化方式委托给社会上的经营主体组建专业造林队伍，提高了森林资源经营效率。此外，东北地区具有比较完善的森林资源监测机构，从而有利于保障林地资源安全。

总之，国有贫困林场主要位于经济欠发达的中部、西部。全国国有林场资源质量较好，具有整体性贫困和集聚效益的特征，但经营效益较差。

2.2 国有贫困林场不一定出现在贫困县

不足一半的贫困林场出现在贫困县中。截至2017年底，在国有林场所属1630个贫困县中，国有贫困林场的所占比例是41%，非贫困县的贫困林场占59%。贫困林场对于森林资源增长率的贡献率更高，全国70.64%的国家重点生态功能区位于贫困县，国有贫困林场成为了维护生态安全的屏障。因此，贫困林场的归属地不一定出现在贫困县中。贫困县致贫的主要原因在于生态环境和自然禀赋恶劣。国有贫困林场致贫的主要原因在于资源的不合理利用。可见，资源的不合理利用也会导致非贫困县出现国有贫困林场。

2.3 国有贫困林场经济发展水平较低

表3 国有林场经济状况差异性比较Table 3 Comparison of economic situation differences of state-owned forest farms

国有贫困林场经济发展水平较低主要表现在以下3个方面。国有林场经济状况差异性比较如表3所示，其中非贫困林场数量为1400个，贫困林场数量为3455个，总计4855个。

首先，贫困与非贫困国有林场间的收入差距明显。国有林场总收入约395亿元，非贫困与贫困国有林场所占比例分别是52%和48%。但是，非贫困林场的平均收入大约是贫困国有林场平均收入的5倍，林场间经济发展水平存在显著差异。原因可能是：①虽然贫困林场与非贫困林场的总收入差异不大，但是，由于贫困林场的数量大约是非贫困林场数量的3倍，贫困国有林场的平均收入远低于全国平均水平。②由于大部分国有贫困林场地处偏远地区，收入来源主要以生产木材为主的国有贫困林场受到生态公益林建设和砍伐限制，从而导致林场经济发展水平较差[15]。

其次，贫困林场的职工收入较少。非贫困与贫困国有林场职工收入水平存在显著差异。其原因可能是：贫困国有林场的效益和收入水平较低，从而导致林场职工的工资待遇较差。不仅如此，贫困国有林场职工的文化程度和业务技术水平相对较低，从而其收入来源单一[16]。

再次，贫困林场人员工资费用支出所占比例较高。一半以上的贫困林场支出用于发放人员工资，人事管理方式存在较大问题。其原因可能是：①贫困林场人员分配不合理，工勤技能岗位结构所占比例低，但林场林业低技能人员所占比例较大，一般性的管护人员所占比例高，从而出现了人员富余问题，增加了营林成本[17]。②贫困林场老龄化问题突出，专业技术岗位的职工平均年龄达到了50岁以上，森林管护工作需要聘请临时护林人员，从而导致人员工资费用支出比例较高，资金使用效率低。

2.4 国有林场贫困与非贫困的可持续经营差异大

表4 国有林场的可持续经营差异性比较Table 4 Comparative analysis on the differences of sustainable management of state-owned forest farms

可持续经营能力主要包括森林资源基础、人力资源基础、基础设施和生产条件4个方面(表4)。

2.4.1 国有贫困林场森林资源利用率低

在森林资源基础方面，贫困林场的森林资源状况丰富，后备可利用林地资源潜力大。但是，森林资源开发利用率低，开展经营活动潜力相较于非国有贫困林场较低。原因可能是：①国有贫困林场的数量较多、平均经营面积较小，细碎化程度较高，生产经营很难形成规模。②森林资源保护管理仍未完全突破计划经济体制束缚，缺乏市场化管理，从而影响森林资源有效配置[18-19]。

虽然非贫困与贫困国有林场在森林资源状况和后备林地资源利用方面的差异性不大，但在开展经营活动潜力方面存在较大的差异。原因可能是：①国有贫困林场是以生态效益优先为主的事业化管理方式发展，未来发展中受到林地法律法规限制的土地储量较多，实际可利用资源相对较少，投资回报率低。②大部分国有贫困林场地理位置偏远，从事林业特色产业和森林旅游等市场化经营活动的基础条件较差，从而整体盈利能力低[20-21]。

2.4.2 国有贫困林场人力资本投入回报率低

在人力资源基础方面，国有贫困与非贫困林场的职工受教育水平相差较大。贫困国有林场的整体文化水平相对较低，中专(高中)学历人员所占比例高达74%，而非贫困国有林场的大专及以上学历人员所占比例是67%。可见，不同类型国有林场之间的人力资本差异较为明显。原因可能是：由于国有贫困林场的职工大部分属于日常管护人员，但人员费用投入占总支出的比例大，因此人力资本投入的回报率低[22]。

2.4.3 国有贫困林场基础设施和生产条件较差

国有贫困林场的基础设施和生产条件较差，主要表现为以下3个方面。

第一，国有贫困林场“三通”(通路、通电和通水)比例相对较低。具体表现在以下3点：一是通电类别主要以小水电为主，通电率仅达到53.4%；二是计算机上网数量较少，网络和电力通讯设施覆盖率较低；三是饮水不合格率很高，近一半林场的饮水类型是饮水困难和井水。原因可能是：①国有贫困林场位于地形、地貌和地质条件复杂的地区，降水量少，导致资源型缺水。②国有贫困林场建场之初，主要考虑林业生产，生产生活等基础设施投入不足，后期林场的饮水设施建设没有进行统筹规划，社会性基础设施资金拖欠或匮乏。③林场饮水工程缺少维护，部分林场虽然建立饮水设施，但是存在工程老化；引水渠道管道开裂漏水；水压低；供水能力弱等饮水困难的问题[23-24]。

第二，林场道路基础设施薄弱。营林区路网密度小，交通条件不完善，不利于林场的集约经营和森林火灾的预防。原因可能是：①国有贫困林场林区道路建设主要为满足林业生产需要，建设标准低。②由于养护资金和安全措施缺乏，林场道路遭受自然灾害侵蚀后，路面状况差，从而导致林道废弃、道路建设的投入资金浪费[23-24]。

第三，危旧房面积所占比例较高。与非国有贫困林场相比，国有贫困林场的办公危旧房率高达一半以上，存在较大的安全隐患。其原因可能是：①国有贫困林场建设采取“先生产、后生活”“边生产、边建设”的思路，林场办公用房建设属于林业生产的附属工程。②林场地理位置较为偏僻，林场职工办公和住宅建设布局集中化、建设标准低，形成林区“棚户区”，危旧房面积占比高[25]。

2.5 国有贫困林场的发展能力有待提升

国有贫困林场的发展能力有待提升，具体表现在以下2个方面：第一，国有贫困林场资产负债率高。国有非贫困与贫困林场之间在1%水平上存在极显著的差异，国有贫困林场的资产负债率高达52%以上，而非国有贫困林场的资产负债率仅为30%。原因可能是：①国有贫困林场内部机构冗余、历史债务较多，致使国有贫困林场资金支出数量庞大。②国有贫困林场的总负债、流动负债处于递增趋势，生态补偿资金使用不到位，总体盈利水平差[26-27]。第二，国有贫困林场的维持运转较差，林场费用支出中用于职工工资、社会保障和福利等人员费用的比例高达68%，资金利用率低，同时国有非贫困与贫困林场之间在1%水平上存在极显著的差异。原因可能是：①国有贫困林场缺乏资金长期使用计划，不注重资金的使用效果和投资效益。②国有贫困林场大部分属于县属，资金收入主要靠林场自身筹资，林场资金积累少[28-29]。

3 结论与建议

3.1 结论

首先，通过对区位因素的影响分析发现，国有贫困林场具有整体性贫困和集聚效应。值得注意的是，国有贫困林场主要位于经济欠发达的中部和西部地区，贫困县与贫困林场的关联性较弱，贫困林场的归属地不一定出现在贫困县中。其次，通过对经济因素的影响分析发现，国有贫困林场收入较少，林场的平均经济发展水平差异性较大，职工收入水平较低，职工工资支出的人员费用花费较大。再次，通过对可持续发展能力分析发现，国有贫困林场的森林资源状况丰富，后备林地资源潜力大，但是在经营活动潜力方面欠佳。国有贫困林场人力资本投入回报率低，职工的整体技能素质需要提升。林场在通路、通电、通水等基础设施建设方面薄弱，营林区路网密度较小，职工办公用房中危旧房面积所占比例高。最后，通过对发展能力的比较发现，国有贫困林场的资产负债率仍旧较高，林场的累计资金少，缺乏长远的资金规划管理，资金使用率低，国有贫困林场的维持运转较差。

3.2 建议

3.2.1 发展林业产业和产品

国有林场要合理利用自身的优势条件，发挥市场配置资源、提高效率的作用。由于国有贫困林场地区发展的异质性特点，中国中部和西部地区要发挥自身的禀赋条件，提升自我脱贫能力，从而减少与非贫困林场之间的差距。此外，国有贫困林场因地制宜，开展种养殖业、森林旅游等林业产业，打造全新的造血机能，重点发展对保护生态和改善林区生计具有示范带头作用的林产工业项目，推动绿色增长、促进国有林场职工就业增收。运用市场化的手段，实现国有林场森林资源的分类经营。

3.2.2 加大扶贫资金投入

国家和各级政府需要加大对国有贫困林场的财政支持投入，最大程度的发挥扶贫资金的使用效率，确保生态效益和经济效益协同发展，优先解决国有贫困林场水、电、路和通讯等基础设施问题。不仅如此，由于林业生产的特性，很难短期内实现林场收入的增长，需要建立国有贫困林场扶贫长效机制，以便降低国有贫困林场的脆弱性，避免出现扶贫资金闲置浪费、使用不精准和效益低等问题，

3.2.3 实现林场职工的生计条件

国家相关部门在维持和稳固林场运转同时，要保证实现国有贫困林场职工的生计条件升级。国有林场在保障生态和社会协调发展的前提下，拓宽国有林场职工增收渠道，提高森林管护水平和创收能力，实施森林分类经营。在解决林场职工工资、社会保障和住房等基本生活问题的基础上，保障林场职工稳定的收入来源，有效地减少国有贫困林场返贫的风险。此外，国有贫困林场要重视人力资本价值的差异性培养，提升人力资本的素质，实现国有林场持续健康的发展。

3.2.4 加强资金管理意识

国有贫困林场在发挥资源优势和提高资源战略储备能力的同时，要增强林场发展能力。做好扶贫资金的分配管理，集中力量增加林场收入能力，减轻负债，强化科技信息的投入和推广，提升国有贫困林场自我发展能力。做好资金的监管工作，建立人员绩效考评制度，提高林场员工自身的可持续发展能力，提升林场员工对林场的归属感，从而建立管理科学规范的现代林场。