论《港口国措施协定》对非法、不报告和不管制捕鱼的管控*

余敏友 陈盼盼

(武汉大学 中国边界与海洋研究院，湖北 武汉 430073)

非法、不报告、不管制捕鱼(Illegal, Unreported, Unregulated Fishing,下称IUU)作为一个全球性问题，需要包括沿海国、港口国、船旗国和市场国等共同采取行动。针对IUU捕鱼活动的国际管制始于20世纪90年代，最初主要是区域渔业管理组织(RFMOs)。(1)讨论非法、不报告、不管制捕鱼活动最早始于1996年南极海洋生物资源管理委员会第十五届会议。2001年联合国粮食与农业组织(Food and Agriculture Organization of the United Nations，下称FAO)通过了《预防、阻止和消除非法、未报告和不管制捕鱼国际行动计划》(IPOA-IUU)。此后，IUU成为全球关注的海洋资源环境中的一个重要议题。[1]据此我们认为，船旗国控制不力和沿海国执法不力是造成IUU捕鱼的不可忽视因素，“便利港”也是导致IUU捕鱼日趋严峻的一个重要原因。鉴于渔船入港的重要性，加之并非所有船旗国都有能力或意愿履行船旗国打击IUU捕鱼的义务，[2]因此港口国措施日益被国际社会视为预防、阻止和消除IUU捕鱼的一个主要法律工具。

一、《港口国措施协定》地位：管控IUU捕鱼的首部专门条约

(一)港口国措施的演进

海洋法中涉及港口国措施最早出现在1982年《联合国海洋法公约》第十二部分海洋环境保护和保全中：针对海洋污染，第218条规定了港口国启动司法程序的条件，与船旗国的合作以及调查记录等措施。此后出现了不少有法律约束力和无法律约束力的国际渔业法律文件，其中特别重要的有：[3]1993年《促进公海上渔船遵守国际养护和管理措施的协定》(以下简称《遵守协定》)、(2)《遵守协定》旨在提高船旗国的作用，确保一国强化对其船舶的控制，保证遵守国际养护和管理措施。《遵守协定》也寻求防止公海上捕鱼的船舶改挂没有能力或不愿意遵守国际养护和管理措施的国家的船旗，还包括保留渔船记录、国际合作和执法等规定。FAO于1993年11月在其第27届大会上通过了《遵守协定》，在第25份接受文书交存到FAO总干事之后，该协定于2003年4月24日生效。1995年《负责任渔业行为守则》(以下简称《行为守则》)、(3)《负责任渔业行为守则》(Code of Conduct for Responsible Fisheries, Code of Conduct),于1995年10月31日由粮食与农业组织大会以4/95号决议通过。作为开拓性、独特性和自愿性文书，《负责任渔业行为守则》可能是1982年联合国公约之后世界上引用最多、知名度高和广泛普及的全球性渔业文书。1995年《联合国鱼类种群协定》、(4)全称《执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》(Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks, Fish Stocks Agreement),1995年8月4日由联合国跨界与高度洄游鱼类会议通过，2001年12月11日生效。2001年《预防、阻止和消除非法、未报告和不管制捕鱼国际行动计划》(IPOA-IUU)。(5)全称《预防、阻止和消除非法、未报告和无管制捕鱼的国际行动计划》(International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing),于2001年6月23日由粮农组织通过。

在上述国际渔业文书中所涉港口国措施基础上，《港口国措施协定》得以产生。[4]《港口国措施协定》在《遵守协定》第5条国际合作(6)《遵守协定》第5条第2款。在确信渔船作业过程中破坏国际养护和管理措施的活动时，港口国应通知船旗国。为保证协定的有效实施，港口国可采取其认为必要的调查措施。的基础上增加了信息交流的要求；(7)《港口国措施协定》第6条合作和信息交流：为促进有效实施本协定，并遵照适当的保密要求，各缔约方应与有关国家、粮农组织、其他国际组织和区域渔业管理组织进行合作及交流信息，包括由此类区域渔业管理组织通过的与本协定目标有关的措施情况。其中，第二部分入港、第三部分港口使用、第四部分检验和后续行动三个环节所涉及的港口国各种措施，则是下列法律文件相关规定的进一步细化和合理编撰：1、《行为守则》(8)1995年 FAO《负责任渔业行为守则》目的是就负责任行为确立国际标准，确保水生生物资源的有效养护、管理和开发，并给予生态系统和生物多样性应有的尊重。这些标准可在国家、次区域和区域层面酌情实施，以在渔业领域推进更负责任的行为，以引导实现长期可持续的效果。第8条第3款有关捕鱼活动的港口国措施；(9)《负责任渔业行为守则》第8条第3.1款：在履行港口国责任时，鼓励各国以非歧视和透明的方式行事，并根据国际法在国内法中制定相关配套措施；《负责任渔业行为守则》第8条第3.2款：港口国在船只自愿进港的情况下，针对不遵守养护和管理措施或国际商定的预防污染、渔船安全、卫生和船上工作条件的最低标准问题，酌情按照本国法和国际法向船旗国提供这类援助。2、《联合国鱼类种群协定》第23条和第六部分有关遵守和执行的条文；(10)《联合国鱼类种群协定》第23条第2款：这些条文赋予港口国检查的自由裁量权。当船舶自愿进港时，港口国可以采取包括检查文件、渔具和船上渔获量等措施；《联合国鱼类种群协定》第23条第3款：港口国可以“禁止在公海上以损害次区域、区域或全球保护和管理措施有效性的方式进行捕鱼的情况下登陆或转运”。3、IPOA-IUU(11)FAO渔业委员会(COFI)在1999年第23届会议上认为IUU捕鱼是一个高度优先的问题，建议制定一个预防、阻止和消除非法、不报告和不管制捕鱼的国际行动计划(IPOA-IUU)。经两年磋商，COFI于2001年3月2日通过了IPOA-IUU。IPOA-IUU是在《负责任渔业行为守则》的框架内制定的，被设计为综合性的工具箱。其中，全范围工具可用于打击IUU捕鱼的许多不同的情形。该国际行动计划包含了船旗国、港口国、沿海国和市场国的责任，规定了国家间以及产业、捕鱼社区和非政府组织(NGO)的代表的广泛参与和协调，并采用广泛而综合的办法，以处理IUU捕鱼的所有影响。该国际行动计划呼吁各国制定和通过本国的行动计划予以实施。第52-64段规定港口国措施涉及不可抗力或遇险、(12)应为船舶提供港口通道，或为处于危险或遇险中的人员、船舶或飞机提供协助。IPOA-IUU第53、54段鼓励港口国公布外国船只可能进入的港口，并有能力在这些港口进行检查。入港事先通知、拒绝使用港口、船舶检验、信息共享(13)IPOA-IUU第58段规定，根据RFMOs或国际协议要求，以及总的陆上和转运渔获量，从接受检查的船舶收集的信息应转发给船旗国，并酌情发给RFMOs。以及《示范方案》(14)FAO. 2007. Model Scheme on Port State Measure to Combat Illegal, Unreported and Unregulated Fishing. Rome. p.46.涉及一般问题、船舶检验应遵循的方式、港口国在检验后应采取的行动、信息的作用和其他事项等规定。另外，《示范方案》为通过具有法律约束力的《港口国措施协定》开展技术讨论和磋商奠定了基础。

《港口国措施协定》设定了一系列最低标准，当外国船只寻求进入港口或停泊在港口时，港口国可对这些标准加以适用。通过执行规定的程序以检验进港船只是否从事了IUU捕鱼并采取检验和执法措施，以阻止通过IUU捕获的鱼品进入国内、国际市场，从而对违规人员继续作业形成抑制。[5]此外，《港口国措施协定》就发展中国家需求做出了规定，包括设立筹资机制等。详见表1。

表1 港口国措施的发展和演变

《遵守协定》第5条。

FAO《行为守则》第8条第3款。

《联合国鱼类种群协定》第23条。

(二)打击IUU捕鱼从自愿到强制、从谈判到实施的第一个重大国际法律成果

1、使IUU从一个自愿性的技术标准发展成为具有法律约束力的国际法律术语。FAO 2001年6月第120届会议正式通过的《预防、制止和消除非法、不报告和不管制捕鱼国际行动计划》(IPOA-IUU)是首份对“非法、不报告、不管制捕捞”(IUU)行为给予正式明确阐述的国际渔业文书。IPOA-IUU是基于《行为守则》框架第2(d)条形成的一份自愿性质的国际渔业文书，号召各国和区域渔业管理组织采取有效措施与IUU捕捞斗争，为充分发挥IPOA-IUU作为处理各种IUU捕捞活动“工具箱”的作用，IPOA-IUU第3条对IUU行为进行了描述。各国可结合自身状况，基于该文件的组织原则和实施措施，制定本国打击IUU的国家计划。经过FAO不懈努力，最终IPOA-IUU第3条关于IUU的定义被纳入《港口国措施协定》第1条e款：“非法、不报告和不管制捕鱼”系指在2001年FAO《预防、制止和消除非法、不报告和不管制捕鱼国际行动计划》第3段所确定的活动。

2、从自愿到强制。《示范方案》是分步骤制定一套有约束力的港口国措施的起点。2006年《联合国鱼类种群协定》审查会议支持就港口国措施确立一个全球性、有法律约束力文书的想法，并建议各国和RFMOs在FAO内启动磋商进程。2009年FAO大会第36届会议(2009年11月18-23日)，依据FAO章程第14条1款通过2009年11月22日12/2009号决议批准了《港口国措施协定》。2016年6月5日，第25个缔约方批准加入书，该协定正式生效。截止2019年6月，该协定共有62个缔约方，其中61个缔约国和1个区域性国际组织(欧盟)。

3、从谈判到实施。随着《港口国措施协定》的生效，重点转移到《港口国措施协定》的实施。为此，首次召开的缔约方会议(15)参见http://www.fao.org/port-state-measures/meetings/meetings-parties/en/，最后浏览日期是2019年11月10日。同意就PSMA早期实施的大量关键事项，建立第6部分工作组，并批准了其职责范围；建立开放式信息交流技术工作组，同意每两年召开一次会议，并由FAO主持信息交流机制。《港口国措施协定》作为第一个专门针对IUU捕捞活动的具有约束力的国际协定，其实施不仅减少了IUU捕捞船只继续经营的动力，而且也阻止了IUU捕捞产品进入国内和国际市场，最终将有助于海洋生物资源和海洋生态系统的长期养护和可持续利用。

4、奠定了联合国打击IUU捕鱼国际日的法律基础。2016年12月，为提高包括民间社会和公众在内的各界对IUU捕鱼对养护和可持续利用渔业资源构成威胁的认识，鉴于《港口国措施协定》是专门针对打击IUU捕鱼的首份具有法律约束力的国际文书，FAO渔业委员会第三十二届会议通过有关宣布“打击非法、不报告、不管制捕鱼国际日”的提案，提请联合国大会考虑宣布6月5日为“打击非法、不报告、不管制捕鱼国际日”。2017年11月，第72届联合国大会宣布6月5日为打击IUU捕鱼国际日，其目的是就IUU捕鱼活动对可持续利用渔业资源的威胁及正在开展打击这些活动的情况引起关注。由于6月5日是《港口国措施协定》生效之日，选择为打击IUU捕鱼国际日，在打击IUU捕鱼方面具有重要意义。

(三)对推动全球控制IUU捕鱼法律制度的建设具有重大意义

打击IUU捕捞活动自20世纪90年代提上日程以来，国际社会一直持续关注，从国际渔业法、国际贸易法、国际刑法等领域呼吁在区域及全球层面采取针对性的措施加以管制。随着渔业补贴负面影响日益明显，2001年多哈宣言开启了世界贸易组织(WTO)渔业补贴纪律的谈判。针对IUU相关活动涉及犯罪威胁国家安全，国际相关机构试图将IUU捕捞依据一定的“连接点”纳入跨国有组织犯罪名下予以刑事处罚。《港口国措施协定》所提供的法律措施，与国际刑法手段相比较，拥有较高的普遍接受度和可操作性，并在执法能力、取证、调查等方面已初见成效；与尚处于谈判之中的多边贸易措施(WTO渔业补贴规则)相比较，则具有较强的稳定性和可预期性。

二、《港口国措施协定》管控IUU捕鱼的法律制度及创新

(一)《港口国措施协定》规管IUU捕鱼的主要制度

1、入港制度——港口国决定船舶是否有权进入指定港口

入港制度主要包含港口的指定、入港申请、港口国审查及是否批准。港口国应事先指定并公布船舶可以进入的港口，(16)《港口国措施协定》第7条第1款。并且确保所指定的港口在基础设施、技术条件、人员配备等方面具有对所申请入港的船只进行检查的充分能力。(17)《港口国措施协定》第7条第2款。准备入港的船只在进入港口国指定的港口前，应根据协定提供诸如预期停靠的港口、港口国、估计抵达的日期和时间、目的、船名、船旗国等入港申请信息，且确保充分提前，以便港口国有足够的时间对所提供的信息予以查证核实。(18)《港口国措施协定》第8条。港口国根据入港渔船所提供的申请入港信息(必要时可能要求提供其他信息)对申请入港的船只进行查证核实该船是否从事了IUU捕鱼活动，以决定是否准予或拒绝该船只进入其指定港口。准予入港，则要求船长或船只代表在入港时提供入港授权。

2、港口使用制度——港口国决定船舶是否有权使用港口

港口国享有准许或拒绝入港船只使用港口的权利。原则上，港口国可拒绝从事IUU捕鱼及其相关活动的船只进入港口；对已经入港，经检查确认从事IUU捕鱼及其相关活动的船只也可以拒绝提供港口服务，包括加油和补给、维护等。(19)《港口国措施协定》第11条第1款。一套全方位的港口使用制度主要包括：港口国在查证申请入港船只从事IUU捕鱼活动或从事支持此类活动的情形下，拒绝提供港口服务(如渔获的装卸、装运、包装、加工)及其他港口服务(包括燃料和补给、维修等)。(20)《港口国措施协定》第11条第2款。例外情况仅限于，基于人道主义考虑，为船员安全和健康或船舶安全所必须，并且有充分的证据证明，可提供港口服务的义务。(21)《港口国措施协定》第13条第2款(a)。

3、检验制度——聚焦涉嫌IUU船只

检验制度主要包括检验人员、检验重点、检验内容及检验结果的处理。[6]检验人员确保参与人员是专门授权的合格检验员，(22)《港口国措施协定》第13条第2款(b)。在开始具体检验之前向船长出示其检验员身份有效证件。(23)《港口国措施协定》第12条第3款。检验重点是三种申请入港的船只：(1)曾被拒绝进港或使用港口的船舶；(2)其他有关方、国家或RFMOs要求进行检验的船舶，尤其要求中附带该船从事IUU捕鱼活动或支持此类捕鱼的相关证据；(3)有明确理由怀疑其曾从事IUU捕鱼活动或支持此类捕鱼相关活动的船只。(24)《港口国措施协定》附件B。检验内容主要涉及渔船证明文件和船主信息、船旗和识别标志、捕鱼和捕鱼相关活动授权、船上所有相关文件和记录、船上所有渔具、船上所载鱼类捕获条件、渔获、渔船从事IUU捕鱼或支持此类捕鱼活动的证据、提供船长报告、相关文件的翻译。关于检验结果，港口国应出具书面报告。

4、合作制度——港口国为主、多方配合

各主体间的通力合作是港口国措施有效实施的基础，主要涉及国内各部门之间的合作、港口国与船旗国之间的合作以及与RFMOs之间的合作。针对国内各部门间合作，PSMA要求港口国应统筹协调多种港口国措施的实施，同时要求缔约方加强有关IUU捕鱼法律和行政管理的协调性和综合性。[7]在港口国与船旗国合作方面，船旗国确认悬挂其国旗的船舶从事IUU捕鱼活动且正寻求进入另一国港口或正在另一国港口停泊，可酌情要求有关国家对该船进行检验或采取适当措施。(25)《港口国措施协定》第20条第2款。港口国对船舶的检查结果也发送给船旗国，如确认从事IUU捕鱼活动时，船旗国应展开调查，可在获取充分证据基础上采取执法行动。(26)《港口国措施协定》第20条第4款。在与RFMOs合作方面，在遵照适当保密要求的基础上，港口国应积极寻求与RFMOs合作并交流信息，同时还应借助RFMOs促进《港口国措施协定》的有效执行。(27)《港口国措施协定》第6条。

(二)《港口国措施协定》创新之处

1、扩大了禁止使用港口清单范围

《港口国措施协定》对于IPOA-IUU和《示范方案》拒绝使用港口情形(从事IUU捕鱼活动及其相关支持活动等)予以细化并扩大到：(1)船只不具有船旗国从事捕鱼或与捕鱼相关活动的有效使用授权；(2)船只不具有沿海国所要求的在该国管辖水域从事捕鱼或与捕鱼相关活动的有效使用授权；(28)一旦确定船旗国要求授权，且船舶产生此类授权，应检查是否满足所有条件，包括：捕捞或其相关活动发生的有效时间周期和位置；所捕获的鱼类种群；适用于已经开展的相关活动；适用于船只；为了促进这一过程的实施，国家当局应能获得有关船旗国和沿海国的实时通信和联系。如果船舶在其水域内没有得到沿岸国对渔业或渔业相关活动的授权，则必须拒绝使用港口。(3)船只在沿海国管辖水域内违反了该国捕鱼要求；(4)在港口国要求的合理时间内，船旗国没有确认渔获符合RFMOs要求；(5)船只在相关时间内从事了IUU捕鱼活动。(29)《港口国措施协定》第11条第1款。此外，例外情况仅限于：(1)为船员安全和健康或船舶安全所必需，且有充分的证据证明；(2)或在酌情废弃该船情况。(30)《港口国措施协定》第11条第2款。若拒绝入港决定依据不足或不当，或当时的依据已不再适用，则港口国可将该决定予以撤回，并通知相关各方。(31)《港口国措施协定》第11条第3、4、5款。

2、明确了港口国拒绝使用港口的三个时间节点

《港口国措施协定》规定了三个时间点禁止船舶使用港口：入港前、入港时和检验后。入港前，如果该船只被列入了国际船舶注册管理组织的船只名单，则拒绝其使用港口(除非采取了其他适当的行动)。入港时，港口国根据入港渔船所提供的申请入港信息(必要时可能要求提供其他信息)对申请入港的船只进行查证核实该船是否从事了IUU捕鱼活动，以决定是否准予或拒绝该船只进入其指定港口。检查后，有明确理由怀疑其曾从事IUU捕鱼活动或支持此类捕鱼的相关活动的船只，(32)《港口国措施协定》第12条第3款。拒绝入港。

3、强化了船旗国首要责任，促进与港口国协同合作

《港口国措施协定》在序言中强调打击非法捕捞的措施应以船旗国的首要责任为基础，并根据国际法采用所有管辖措施，包括港口国措施、沿海国措施、与市场相关的措施以确保国民不支持或从事IUU捕鱼。这一创新规定要求作为船旗国的缔约方与港口国合作，对确信从事IUU捕捞或相关捕捞活动的船只进行检查，鼓励其船只使用符合协定港口国家的规定，在收到港口国检查报告后立即进行调查，报告对其船只采取行动，并确保对其船只采取有效措施，打击非法捕捞。

4、革新了信息共享及交流机制

《港口国措施协定》鼓励港口国与船旗国、沿海国及RFMOs协调合作，并对信息共享和交流提出了新的要求。在检验结果方面，港口国应出具书面报告，(33)《港口国措施协定》第14条。同时将检验结果发送给接受检验船只的船旗国，酌情发送给其他缔约方和国家、区域渔业管理组织和FAO及其他国际组织。(34)《港口国措施协定》第15条。协定重点强调通过各方的协调与合作，打击IUU捕鱼。同时，对港口国和船旗国提出了有关通知、通信和信息的严格要求。(35)《港口国措施协定》附件8。在与RFMOs合作方面，港口国应积极寻求与RFMOs合作及交流信息；港口国进行船只检验，并将检验结果酌情告知RFMOs；做出是否准予船只入港及使用港口的决定，并应将相关的决定告知RFMOs。通过这种方式，建立RFMOs的保护和管理措施同IUU船只名单确认的明确联系，提升RFMOs治理的有效性。[8]

三、《港口国措施协定》管控IUU捕鱼面临的挑战

《港口国措施协定》自生效以来，以港口国措施为核心的治理IUU捕鱼措施效果明显。(36)粮农组织在捐助方和其他实体的支持下，向发展中缔约国提供技术援助，以加强其执行港口国措施和其他工具的能力；挪威向《港口国措施协定》援助基金2019-2022年度认捐225万美元。但与打击IUU捕鱼形势依然严峻的现实相比，许多国家尚未批准或加入协定，(37)《港口国措施协定》截止到目前共有62个缔约方(含欧盟)。在2018年FAO公布的海洋捕鱼前24位的国家中，仍有14个国家未加入该《协议》，中国、印度等海洋捕鱼大国尚未加入。一些国家仍停留在签署阶段，尚未完成批准程序，(38)截止到2019年6月28日，有5个国家签署了《港口国措施协定》，其中包括俄罗斯联邦。致使港口国措施的适用空间有限。同时，受制于各缔约国经济和社会发展程度以及对IUU捕鱼管控水平的差异，发展中国家(特别是其中的最不发达国家)，治理IUU捕鱼水平依旧低下。从《港口国措施协定》三年的实践来看，主要存在以下突出问题：

(一)《港口国措施协定》配套实施机制乏力

为保证协定有效实施，首先应给予缔约方在决定协定适用时一定的自由裁量权，如针对缔约方在其管辖水域从事捕捞活动的国民租用船只的管理措施；其次，国家一级政策应鼓励与渔业有关的港口国措施与更广泛的港口国管制制度相结合或协调，包括打击IUU捕鱼的其他工具措施；再次，检查及后续行动。配套政策应要求检查的方式能够有效履行国家根据协定所承担的义务，除确定检查水平外，将包括检查开展、电子信息交流、培训检查人员及在检查后所采取的港口国措施。实践中许多政府由于各机构的授权不明和缺乏机构间合作，导致信息交流不力或缺乏信息共享。例如，渔业主管机构与港口管理部门、一般执法事项、决策(如，是否有充分证据表明存在IUU捕捞活动)机构之间，权力及决策界线不明，从而导致协定在实施过程中效力降低。

(二)《港口国措施协定》履约能力有待提升

《港口国措施协定》中心目标是在这些迅速发展的领域促进快速有效的合作以打击IUU捕鱼。在港口国措施执行方面，加强各国能力建设，提高国家的认识，扩大该项举措包括船旗国的执行情况和其他有关履约工具。鉴于发展中国家缔约方缺乏技术支持及专业人员，甚至发达国家也存在实施能力需要加强的问题,为促进协定的实施，FAO渔委会呼吁对《港口国措施协定》及其他打击IUU捕鱼活动相关国际文书的全球能力建设总体计划提供支持。在批准《港口国措施协定》以后，FAO发起了全球提高对《港口国措施协定》认识与能力建设的运动。2016年新加坡就消除其与FAO之间“鸿沟”专门申请了一个常规项目，以增强履约能力。(39)2016, FAO: Project-MOU between Singapore and FAO.

(三)全信息共享机制缺位

信息的传送、电子交换和发布是《港口国措施协定》的关键部分，对实现其目标至关重要。目前通过信息交流以支持港口国措施的机制主要有国际海事组织的全球综合航运信息系统、欧洲渔业管理机构的渔业检查和监视数据交换系统以及太平洋岛屿论坛渔业机构的信息安全管理系统和区域信息管理设施等。(40)FAO, Report of the Open-ended Technical Working Group on Information Exchange, London, United Kingdom, 16-18 April 2018,P2.为进一步强化信息交流，简化信息获取，FAO为各国指定港口和分享国家联络点信息开发了用于指定港口和联络点的PSMA-APP试点应用程序。缔约方可将其数据上传至《港口国措施协定》应用程序，截至2019年6月3日，仅32个缔约方、42个国家的联络点指定了331个港口并上传了相关信息。(41)SECOND MEETING OF THE PARTIES TO THE AGREEMENT ON PORT STATE MEASURES TO PREVENT, DETER AND ELIMINATE ILLEGAL, UNREPORTED AND UNREGULATED FISHING，Santiago, Chile, 3-6 June 2019, FIAO/R1272 (En).关于全球环境信息系统可行性研究结果的更多细节，包括开发费用、运行费用、与语言和数据保护有关的问题、时间框架和工作方案等还需FAO向缔约方进一步提供，以便加强信息交流及共享，有效管治IUU捕鱼。

四、加强《港口国措施协定》有效实施的建议

(一)完善《港口国措施协定》在国家层面的实施机制

港口国的有效实施是《港口国措施协定》执行的关键所在，因此应鼓励将港口国措施与更广泛的港口国管制制度相结合或协调，包括其他打击IUU捕鱼的工具，如船舶监测系统(Vessel Monitoring System, VMS)的使用，加强IUU捕鱼管制手段的标准化，最大限度地提高相关方案和程序的有效性。[9]此外，政府机构之间缺乏协调和信息共享是港口检查的一大弱点和政府主要关注的问题。通过国家立法，加强制度安排，协调执法和信息交换，明确规定官方主管机构的职权，授权官员或检查员的执行权责，注重协调机制建设，以促进与其他国家、RFMOs(包括其他国际组织)之间的合作和信息交流。[10]同时，为推进协定的有效执行，促进和完善各机构及政策层面的协调，强化港口国国内各渔业主管机构之间、渔业机构与其他机构之间的协作配合能力，明确国内各机构的职能及分工，有效促进跨部门间的合作。

(二)强化发展中缔约国履约能力

1、港口国自身履约能力的自我提升。入港检查并采取有效措施是有效打击IUU捕鱼活动的关键所在，决定了港口国措施的有效性，港口国应对入港渔船充分检查的能力，并在确定所检船舶从事IUU捕鱼活动或协助IUU捕鱼活动时采取强制措施的能力；提升基础设施建设，以满足执行港口国措施的需求；加大从事执法从业人员的培训工作。培训港口管理人员、检查员以及执法和其他法律人员的能力。[11]

2、加强对发展中国家的援助与支持。必须继续提供对发展中国家缔约国和非缔约国的支持，并对尚未得到支持的国家提供支持，迫切需要继续提供全面援助，满足发展中国家的需要，重点放在政策和立法、业务和监测、控制和监测、机构设置和能力以及适当的培训等方面。继续提高对非法、无管制和未报告的捕捞活动的认识，加强现有的打击机制。(42)SECOND MEETING OF THE PARTIES TO THE AGREEMENT ON PORT STATE MEASURES TO PREVENT, DETER AND ELIMINATE ILLEGAL, UNREPORTED AND UNREGULATED FISHING, Santiago, Chile, 3-6 June 2019, FIAO/R1272 (En).

(三)强化信息交流与共享

完善全球信息交换系统，提升信息共享、及时获取的效率。在第二次缔约方会议上，各缔约方表示支持信息交流技术工作组(TWG-IE)的建议，同意尽快运营全球信息交换系统(Global Information Exchange System, GIES)。特别是为满足港口安全管理局的要求，第一步尽快完成安全分享执法敏感检查结果和拒绝入境信息的能力。通过采用模块化和分阶段实施的办法，将GIES作为一个综合系统，在GIES下开发一个原型。该系统应与相关区域渔业机构和网络密切合作开发，同时考虑到现有的国家和地区港口国措施体系、发展中缔约国的要求，以及业务连续性、恢复性和保密性要求。此外，各国的积极参与，最大限度地发挥渔船、冷藏运输船和供应船全球记录的潜力，是支持GEIS运作的重要因素。

五、结语

2009年《港口国措施协定》不仅是专门管治IUU捕鱼法律制度的具体化、法律化，而且在一定程度上完善了FAO有关法律文件和《联合国海洋法公约》基础上的国际渔业法律制度，形成了新的具有法律约束力的国际文件，特别是打击IUU捕鱼活动的法律规范。[12](P214-217)其中入港船舶的检验、对确认从事IUU捕鱼船舶的惩处措施、增进船旗国与港口国之间合作及信息交流沟通机制等管理举措的规定，从法律层面固化和加强了管控IUU捕鱼活动的国家实践和国际渔业法律文件的系统性。诚然，国际渔业法律框架的改善及其有效的实施，需要各缔约方通过一定的法律程序将《港口国措施协定》纳入国内法，并在国家层面予以全面而有效的落实。对IUU捕鱼活动管制得成功与否，有赖于各个利益相关方，包括船旗国、港口国、市场国以及区域渔业管理组织等的持续参与和合作；贯彻落实国际渔业法律文件，既有赖于各国克服自身政治、经济、法律障碍，也需要加强与RFMOs的有效合作。

(注：本文系作者与博士研究生陈盼盼合作研究成果。)