民族事务治理现代化要坚持走中国化道路

【摘 要】民族事务治理的现代化是中国制度建设中重要的一环。与西方政府处理民族事务的政策和结果对比，中国的民族事务治理是最进步、最成功的。中国的民族事务治理现代化必须继续坚持走中国化道路，必须坚持中国特色社会主义，继承中华民族优秀历史传统，适应当今中国国情。坚持走中国化道路，才可能实现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的目标。

【关键词】民族事务治理;中国化;民族政策

【作 者】杨圣敏，中央民族大学教授，中国少数民族研究中心研究员。北京，100081。

【中图分类号】D633.1 【文献识别码】A  【文章编号】1004-454X（2020）06-0001-005

国家制度的现代化建设是实现法治国家必须完成的任務。继党的十八届四中全会做出建设中国特色社会主义法治体系、中国特色法治国家的决定以后，党的十九届四中全会又提出推进国家治理体系和治理能力现代化的决定。不断完善国家制度，是世界各国政府实现对国家的有效治理和推动社会进步的必由之路。与其他国家不同的是，历史和现实都告诉我们，中国的制度建设，必须走中国化的道路，即坚持中国特色社会主义，继承中华民族优秀历史传统，适应当今中国国情的道路。民族事务治理的现代化无疑是中国制度建设中重要的一环。与西方政府处理民族事务的政策和结果对比，让我们更加清楚地认识到，中国的民族事务治理现代化必须坚持走中国化道路，才可能实现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的目标。

一、坚持以马克思主义为指导的民族理论民族政策

处理民族事务，解决民族问题，需要有理论的指导。新中国的民族问题理论是以马克思主义为指导的。1949年新中国建立之前的数千年中，历代中央政府的民族政策尽管有优劣之分，民族关系也有比较和谐和紧张之别，但几千年来，历朝历代始终没有一个能够最终解决民族问题的理论和政策。

中华人民共和国成立之后，中国共产党和新中国政府以马克思主义为指导，确立了彻底解决民族问题的理论。这个理论的核心目标就是“实现民族平等”。在2019年9月召开的全国民族团结进步表彰大会上，习近平同志指出：“我们党创造性地把马克思主义民族理论同中国民族问题具体实际相结合，走出一条中国特色解决民族问题的正确道路，确立了党的民族理论和民族政策，把民族平等作为立国的根本原则之一。”

为什么“把民族平等作为立国的根本原则之一”？因为马克思主义主张彻底推翻旧的社会制度，消灭旧社会的阶级差别。消灭民族之间的不平等，也是马克思主义主张的消灭阶级差别的革命任务之一。中国共产党人确认旧社会各民族之间是不平等的，所以新中国政府在制定民族政策时，就贯彻了民族平等这个核心思想。这个政策的措施之一就是在各方面扶持优惠少数民族，让他们尽快赶上来。新中国民族政策追求的目标是各民族不仅在法律上平等，事实上也要平等，要给少数民族更多享受各种权利的机会，创造让各民族能够站在同一起跑线上发展的条件。这既是我们民族理论的核心思想，也是我们民族工作的目标之一。中国民族事务治理体系和能力的现代化过程，也是推进这一目标更快实现的过程。

二、社会主义制度优势的体现与发扬

新中国民族政策的重要目标之一就是实现民族平等，其基本政治制度就是民族区域自治制度。与西方国家相比，这些政策和政治制度表现出了巨大优势。

与我国的民族理论和民族政策不同，多数西方国家的政府是用所谓“公民平等”的法律来代替甚至反对“民族平等”的要求，用建设单一民族的“民族国家”的同化政策来限制少数民族的发展要求。事情的本质是他们不愿承认其社会中存在民族之间的不平等，即便承认有民族不平等的事实，也不承认是他们的社会制度造成的。因此他们把民族矛盾仅看成是不同文化的差别问题，不是政治制度问题，不允许少数民族以民族为旗号争取政治权利和经济利益，其目的就是维护资本主义的社会制度和不平等的社会与阶级关系。

在如何制定针对国内少数民族的政策方面，近百年来，西方国家经历了多次调整和转变。二十世纪六十年代以后，欧美各国政府将以往的“同化”政策逐渐转变为“多元文化主义”政策。多元文化主义的核心观念是认为文化上的族群平等、尊重群体文化差异是现代社会的要求，希望以此来解决民族问题。但自二十世纪九十年代以后，由于少数民族在政治和经济上对政府一些民族歧视政策的反抗，多元文化主义开始在西方国家遭受一些政客的质疑。至2001年的“9·11”事件后，这种质疑变成了严厉的批判，他们认为多元文化主义政策要为社会的分裂和动荡负责。2008年，欧盟理事会发布白皮书，声明该政策必须要调整。2010—2011年，德国总理默克尔、英国首相卡梅隆和法国总统萨科齐相继宣布多元文化主义的彻底失败。目前看来，在西方，多元文化主义的没落是一个必然的趋势，西欧国家近十年的民族政策已明显地朝着将多元文化向主流文化整合的方向倾斜。这种倾斜导致出现了所谓的间性文化主义新范式。1它强调“公民社会”，而反对强调民族身份;它强调建设同质性的社会，反对主流文化之外的文化特殊性。实际上，间性文化主义在西方一些国家的实践中已走向同化主义，如该主义的代表人物Gerard Bouchard就主张少数民族应同化于主流文化。我们知道，这样的政策注定是一条死胡同。

在中国共产党领导下，新中国是要在政治、经济和文化上全面实现民族平等。也就是说，新中国的民族政策包括了政治、经济和文化各个方面的内容。可见新中国与西方国家相比，双方在解决民族问题的理论和政策目标上是有本质区别的。

中华人民共和国成立70年来，我国少数民族地区的经济、政治和文化建设都取得了较快发展，与其他地区之间的发展差距大大缩小;各少数民族不仅能够在自治地方当家作主，而且具有了平等参与国家事务的权力。因此，全国各民族更加团结，国家空前统一。与此相比，长期以来，美国和西方一些政府歧视少数民族的政策导致其国内少数民族与白人主体民族之间在经济收入、政治地位方面的差距得不到缩小甚至还不断加大，矛盾不断激化，在这些国家内看不到解决民族问题的出路。

以美国为例。据西方学者和政府的统计，美国黑人和其他少数民族的处境远比白人要差。例如，1999年美国黑人家庭平均收入是白人家庭的63%;到了2012年，黑人家庭收入就下降到了白人家庭的55%。欧洲一些国家的情况也与美国类似。黑人的财产远比白人少。他们的财富排位从1990年代中期到2000年代中期一直在下降，而到2000年代中后期，随着经济衰退后果显现，下降程度就更深。2005年到2009年，通胀调整后的拉丁裔家庭财产平均数下降了66%，黑人家庭下降了53%，白人家庭仅下降16%。作为后果，这些下降导致2009 年典型的黑人家庭拥有的财富是5，677美元（资产减去负债），典型拉丁裔家庭拥有的财富是6，325美元; 而典型白人家庭则拥有113，149美元。在2009年，大约1/3的黑人家庭 （35%）和拉丁裔家庭（31%）的资产净值为零或为负值，只有15%的白人家庭情况相同。2009年的白人财富均值是非裔美国人的20倍，是拉丁裔人的15倍，而在1995年，拉丁裔、非裔与白人财富均值的差异只是7倍。2009年，大约1/4拉丁裔（24%）和黑人（24%）家庭除了车辆之外没有其他财产，同类的白人家庭只有6%。约80%黑人进入成年而没有个人财产，且不能获得亲戚赠予财产。1999年，黑人占美国总人口的13%，在全美国93，200万亩农地里，98.1%为白人所有，仅0.9%为黑人所有。

至今为止，非裔美国人的地位还在不断恶化。2009年的失业者有7.1%的白人和12.7%的黑人。2012年，两者的失业率分别变成7.2%和14.1%。非裔大学毕业生的失业率是白人同学的两倍。官方公布的2000年非裔美国人贫困率是22.5%，2012年是28%，相比之下，白人的贫困率是10%。

美国拥有全世界最高的监禁率。2010年每10万居民就有730人在监。美国的230万罪犯超过了欧洲35个国家在监人数的总和。相比于1970年，这个数字增长350%，而總人口的增长仅为33%。成年男性里有16%的黑人、8%的拉丁裔和3%的白人有过入监经历。2010的黑人监禁率是白人的6.7倍。1

美国少数民族恶劣的生存状况和其国内不断爆发的民族矛盾与冲突，是美国政府长期执行的民族政策造成的，是美国社会制度的产物。

与西方相比，中国特色社会主义制度的优越性，在社会治理的成果上主要体现在两个方面：经济的快速发展和社会的和谐稳定。在经济发展方面，中国的GDP总量已经从1949年的占全球总量的5%提高到如今的16%。在社会稳定、民族团结方面，更是资本主义社会所无法比拟的。因此，我们发扬社会主义制度的优越性，不仅要注重少数民族地区经济制度的发展进步，还要特别注重少数民族地区社会制度的发展进步。只有社会制度的现代化体系建立起来了，经济的发展才有可靠和可持续的保障。

三、继承安邦治国的历史经验，走中国化道路

中国的国家治理体系和处理民族事务的制度，既不同于欧洲和美国所谓一个民族建一个国家的“民族国家”体系，也不同于前苏联的联邦制体系。中国特色社会主义的成功，中国之所以能创造出高速发展的奇迹，在于走了一条中国化的道路。

民族自治还是民族自决

苏联解体以后，国内有学者认为其分裂的主要原因是实行了70年的联邦制度，并称中国的民族区域自治制度效仿自苏联，应该撤销。其实，这是对历史的误读。新政权建立之初，苏联创建的联邦制和新中国创建的民族区域自治制度都是为了维护国家的统一。苏联解体了，而中国的统一日益巩固。为什么出发点相同而结果不同呢？

十月革命前，列宁也一直强调要建立民主集中制的大国。他在《关于民族问题的批评意见》一书中说：“只要各个不同的民族组成统一的国家，马克思主义者绝不主张实行任何联邦原则，也不主张实行任何分权制。”[1]395但是，十月革命后苏联的形势却不允许马上建立单一制的中央集权制的大国。在十月革命前后，俄罗斯各民族人民争取解放和独立的运动风起云涌，在1917年前后直至1921年，短短几年时间，在原沙俄境内共建立了60多个民族国家和民族自治政权。在这种情况下，列宁选择了联邦制的国家形式，并在宪法中规定各联邦有自决的权力。列宁用这样的方式成功地促成了四分五裂、相互独立的俄国各民族共和国的重新联合，使各自为政的民族国家走上联合统一的道路。他希望通过联邦制帮助各少数民族发展，保证民族平等来逐步实现进一步整合的目标。列宁逝世以后，到了二十世纪二战结束的四十年代，苏联国家的中央政权已足够巩固，本可以在这时实现列宁关于建立完全的中央集权制的国家，在宪法中撤销各联邦可以分离的自决权，但此时的苏共领导人已完全忘记了列宁关于通过实现民族平等来推进国家统一的最初设想。到了二十世纪七十年代，苏共宣布国内已不存在民族问题，也就是不再努力缩小边疆少数民族与俄罗斯民族的发展差距，此后，在计划经济的框架下，权力不断地过度集中于中央政府，地方自主发展经济的能动性受到压抑，实际上被削弱的联邦制已不能继续推动边疆民族地区加快发展，各地区和民族之间发展的差距拉大了。同时，苏联宪法规定的中央与联邦双重主权体制，各联邦都有宣布独立自决权的规定继续存在。于是，当苏共中央出现分裂时，各联邦宣布独立，国家瓦解了。

历史上我党虽曾长期“以俄为师”，但没有照搬苏联双重主权体制的联邦制。在1947年，我党就在内蒙古创建了第一个民族自治区。为了维护国家的统一和推动边疆各少数民族更好地发展进步，我党最终选择了统一和自治相结合的民族区域自治制度。这种制度规定国家不容分裂;民族自治区域可以根据本地和民族的情况，在一定程度上自主地发展地方经济和文化。这种选择不仅在理论上遵循了马克思主义，还与中国数千年在民族事务治理上的历史传统密切相关。

多元一体的政治制度

多元一体是我国多民族国家制度的历史传统。这是我国几千年来众多民族未曾分散且日益团聚、辽阔疆域始终保持“大一统”、中华文明绵延不绝并不断发展繁荣的重要原因之一。

中国几千年来高度的中央集权是占主导地位的制度。同时，又在一些边疆少数民族地区实行自治或半自治的封国制和羁縻府州（土司）制度。册封与羁縻府州制和中央集权制度一样，都是贯穿于中国封建社会两千多年的基本政治制度。在一个多民族的国家中，承认差异，才可能维持各民族的统一。几千年来，在边疆和少数民族地区实行的封国和羁縻府州制度，就是这种承认差异的政治制度。

自西汉至清代，羁縻制经历了边郡制（汉代）、羁縻州府（隋唐时期）和册封制、土司制（明清时期）三个阶段。尽管形式有所不同，但出发点都是为了适应和保持少数民族独特的文化形态与生活习惯。羁縻制与中央集权制度相结合，促进各民族因地制宜地发展地方经济、社会与文化，同时互相交流与学习并逐渐走向更紧密的团聚与统一。新中国建立以来，我们继承了这一历史传统，并在马克思主义指导下进行了制度创新，创立了民族区域自治制度，进一步维护和促进了国家统一，加快了少数民族地区和整个国家的现代化建设步伐。

“和而不同”的传统观念

中国与西方在国家与民族关系上的不同政策，既是不同的历史发展道路所使然，也与双方自古以来在哲学思想上的差异有关。中国与欧洲早期的宗教和哲学都是二元论的，基督教和儒家思想都主张世界是二元的。但西方的二元是绝对对立的、互相排斥的、有起点有终点的线性思维。中国哲学则认为二元是相对的、相生相克的、互相依存的。早在三千年前以阴阳说为核心的《易经》就是这样解释世界的。在春秋时，中国的哲学中就有著名的“和、同”之辩。将否认矛盾、不承认差异的同一，称为“同”;将承认有矛盾、有差异的统一性，称为“和”。古人称：“夫和实生物，同则不继。”也就是说，世界万物有差异才有发展，没有差异就会灭亡。孔子将这种对世界普遍性的认识应用于伦理学，就说“君子和而不同，小人同而不和”。也就是说追求彻底的同一，在伦理上是小人所为，在政治上也不会有好的结果。所以，中国人自古就认为，承认差异、承认差异的正当性与维持差异之间和谐相处的世界，才应是人们所追求的和谐局面。这样的哲学思想，是几千年来“夷夏一体”和“多元一体”政策的重要思想根源。

中国几千年的封建王朝，虽然一直有民族歧视和民族压迫的存在，但同时，如果没有“和而不同”“夷夏一體”的思想和相应的施政措施，中国就不可能几千年维持如此大的疆域和多民族统一的国家。对于汉族和少数民族建立的中央政权来说，都是如此。

由此可见，民族区域自治制度不是“飞来峰”，而是历史传统与现实条件的统一。

四、以往的成功与新时代的挑战

中国的少数民族聚居区占全国国土面积的64%，大部分地区地广人稀，各种资源富集，开发潜力极大。但在旧社会，这些地区是中国最贫穷落后的地区。中华人民共和国成立后，开创了具有中国特色的解决民族问题的正确道路，70年来，中国各个少数民族都得到了比较快的发展。各边疆地区与内地之间，各少数民族与汉族之间在经济社会发展水平等各方面的差距明显缩小了;解放前各民族之间曾存在的一些历史积怨都得到了解决;各民族的面貌、民族地区的面貌、民族关系的面貌发生了历史性变化。社会稳定，民族团结，中华民族多元一体格局得到不断巩固和加强。所以，比起西方国家，我们的民族政策是进步的，也是成功的。因此，在多民族大国中比较，中国的少数民族是最拥护政府的。

中国的民族工作虽然取得了巨大成功，但面对新时期的社会转型，仍有很多新的问题需要我们加快民族事务体系现代化的改革和创新去加以解决。

一些少数民族地区在经济社会发展水平上仍然落后于全国平均水平。例如，在解决贫困人口问题上，边疆民族地区历来是贫困重灾区，由于资源条件、历史与文化因素、市场化水平、代际传递等诸多不利因素的影响，边疆民族地区的扶贫难度很高。全国14个集中连片特困地区有11个在民族地区。截至2016年底，民族八省区共有农村贫困人口1411万人，占全国的32.5% ;至2017年，民族八省区贫困发生率仍高达6.9%。[2]截至目前，虽然贫困人口的绝大部分已实现脱贫，但在已脱贫的一些民族地区，返贫风险依然存在。2020年，我国将彻底解决贫困问题，全面建成小康社会。少数民族地区需要付出更大努力去实现这个目标。

在全面脱贫实现小康以后，如何避免返贫和进一步致富;新时期以来少数民族流动人口大量进入城镇后如何建立新的法规、制度去管理和帮助他们顺利完成城镇化等问题，都需要在民族事务治理体系与治理能力现代化的过程中去解决。我们相信，随着这些问题的逐步解决，中华各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的目标，必将在我们这个时代得以实现。

参考文献：

[1] [苏]列宁.列宁全集：第20卷[M].中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局，编译.北京：人民出版社，1958.

[2] 郑宇.当前中国边疆民族地区经济发展态势与凸显问题解析[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2020（3）.

Absrtact：The modernization of ethnic affair governance is one important link in China's institutional construction. Comparing with the policies and results of ethnic affairs handled by the Western governments， the governance of ethnic affair in China is the most advanced and successful one. The modernization of ethnic affair governance in China must adhere to the Chinese road， uphold socialism with Chines characteristics， so to inherit the excellent historical tradition of Chinese nation， and to adapt to current China's actual condition. Only adhering to the Chinese road can realize the goal of common unity and progress as well as of common development and prosperity for all ethnicities.

Keywords：Ethnic affair governance; Sinicization; ethnic policy

〔责任编辑：俸代瑜〕