政府投资建设项目工程变更的成因与管控

饶琼鸿

（潮州市政府项目建设中心，广东 潮州 521000）

工程变更（Engineering Change,EC）是指工程在施工过程中，面对与合同签订时所约定的条件不一致的情况，需要改变原来约定的合同内容。工程变更包括设计变更与其他变更两大类，具体包括设计变更、施工条件变更、进度计划变更、合同内容变更以及“新增工程”等。政府投资建设项目工程在实施的过程中，也会发生工作量的增、减、取消等情况，或者是施工工艺、顺序、时间发生改变，设计图纸需要修改，施工条件发生变化，招标工程量清单出现错项、漏项而引起合同条件改变，等等。上述因素均会导致政府投资建设项目的工程变更。工程变更会对工程的整体造价产生一定的影响，给建设单位和工程监理增加很多额外的工作量，然而，在政府投资项目的建设过程中，工程变更又是不可避免的。

1 政府投资建设项目工程变更的成因

（1）业主对项目功能需求的确定性不完全清晰、明确，建设过程中随意提高标准和要求。实践中政府投资项目使用单位提高建设标准导致变更投资风险。笔者参与建设的几个政府投资的工程总承包项目（比如学校、医院等公建项目），往往使用单位并非建设单位，而使用单位基于自身需求常常在建设过程中提出各项更高要求或变更。

（2）设计方案不合理。由于工程设计人员在选材、设计意图、各设计专业之间协调等方面出现偏差，导致工程施工期间出现了一些具体的问题，如材料采购价格上涨延误材料进场，施工人员无法充分领会设计意图，各设计专业在一些细节问题上意见难以统一等。这些问题的出现，对工期、工程效果等都会产生一定的影响，最终导致政府投资建设项目在施工过程中发生工程变更。

（3）地质条件与勘探的结果有出入。政府投资建设项目需要根据实地的地质勘探结果来设计工程建设方案，但是由于设计人员没有对项目进行实地的地质勘探，或是勘探不够认真，导致第一手材料掌握不充分，对当地的地质条件考虑不周密，因此得出的勘探报告不够真实、准确。当工程开始施工进行土方开挖时，地质条件有时会与勘探报告有很大的出入，这时为了保证项目的继续进行，就需要重新调整设计方案，以保证方案与实际的地质构造相符，因而就会发生工程变更。

（4）材料准备不充足，劳动力使用无计划。物资供应没有按照工程进度有计划地供料，对市场行情没有做好充分的准备，常常会因为材料价格上涨、材料质量不符合用料标准等原因，造成待料停工、延误工期等现象。如笔者参与管理的一个政府项目，在设计时考虑到新材料和环境保护，推行应用预拌砂浆，但因当地市场实际预拌砂浆供应不足且质量不稳定，造成经常待料停工，且砌筑质量不稳定，再加上建设地点在山区，考虑到各方面因素，最后变更为现拌砂浆。同时，对其他机械设备也没有做到优化组合，使工程进度受到影响。在劳动力使用方面，没有根据工程的规模和工程进度制定统一的用人规划，导致劳动力分配不均，时而过剩，时而不足，严重影响工期进度。材料和劳动力管理的缺失，也会导致工程变更。

（5）过度追求经济效益，只求速度不求质量。有的工程项目过度地追求经济效益，而没有把工程质量放在首位。在建筑行业迅猛发展的浪潮下，从工程设计阶段开始，就没有投入足够的精力认真审核工程的设计方案，在没有完全掌握充分的基础设计资料的情况下盲目进入设计阶段。由于设计方案没有达到最优，因此当工程进入施工阶段以后，在施工现场就会出现一系列的问题，例如工程建筑与工程结构出现矛盾、安装环节与装饰装修环节冲突、各专业的图纸设计缺乏协调性等，这种情况下，就会导致工程建设项目的变更。

（6）施工现场缺乏有效的管理。一项政府投资建设项目工程的顺利完工，不仅需要建立一个完善的施工组织，建立统一的高度指挥系统，还需要在工程进度计划、施工工序、资金使用计划、机械设备管理以及材料、劳动力管理方面都有着周密的安排。如果其中有一项出现纰漏，都会造成工程建设项目的变更。

（7）不可抗力因素导致的工程变更。不可抗力因素包括很多方面，例如地震、洪灾、台风等，这些因素都可以导致政府投资建设项目的工程变更。除此之外，新技术、新知识的产生，环境保护要求，城市规划变动等，也是导致工程建设项目变更的原因。

2 政府投资建设项目工程变更带来的不利影响

（1）政府投资建设项目工程变更的处理程序繁琐。政府投资项目要求科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明，且使用财政资金投资有一系列的财审制度和审计制度，管理严格、规范，国家、各省市都有一系列的工程变更规定，一旦发生，手续相对繁琐复杂，可能严重影响工期。政府投资建设项目工程变更首先需要经过工程师的确认，并签发工程变更指令，然后要由发包人提前以书面形式向承包人发出变更通知，再进行相应的变更。上述工程设计变更的程序处理完成后，还要进入合同价款的确定程序。工程变更需要经过严格的程序才能完成确认，有时甚至还需要进入仲裁或诉讼程序。

（2）造成项目投资预算超标。工程变更对于建设单位来说是一个相当大的难题，因为一旦工程变更，就意味着工程在方案设计、施工管理、投资预算等方面有可能出现了问题，即使是来自不可抗力、政策法规等方面导致的工程变更，也将给投资预算上带来更多的压力。笔者实践的一个学校项目，由于业主使用方未能把握好人防工程的建设规范要求，造成必建人防工程未能在合同中实施，只能通过设计变更把普通地下室停车场变更为平战结合的人防地下室工程，变更增加投资近千万，造成超预算的情况。

（3）带来工程索赔风险。工程合同在履行的过程中，合同中的一方常因另一方不履行或未能正确履行合同而遭受经济损失或权利损害，而向对方提出工期索赔、经济索赔、综合索赔等。由于我国的工程建设索赔及其管理还相对薄弱，因此，在政府投资建设项目中一旦发生工程变更，工程索赔的风险会严重地影响工期的顺利完成。

（4）影响到工程质量。由于工程变更的成因存在着一定的不可预知性，因此发生在施工阶段的工程变更，将对工程的造价、质量、工程进度甚至是整个工程的项目都会带来不利影响。

3 政府投资建设项目工程变更的管控措施

虽然政府投资建设项目工程变更会给工程进展带来一定的不利影响，但是，由于在政府投资项目的建设过程中，工程变更又是不可避免的，因此，对于政府投资项目的工程变更要采取有效的管控措施，一方面，尽量避免政府投资建设项目发生工程变更；另一方面，工程变更一旦发生，要采取有效措施将成本和风险降至最低。根据政府投资建设项目工程变更的成因，可以采取以下几项措施实行管控。

（1）合理设计项目工程方案。为了尽可能地规避因设计缺陷而带来的工程风险，一定要设计合理的项目工程方案。首先，要对施工现场有充分的了解，使设计的方案能够满足现场施工的要求，以避免由于设计不合理给施工现场带来不必要的临时工程，增加额外的费用支出；其次，不能急于求成，要认真考虑影响工程的各种因素，包括设备因素、材料因素、资金因素、劳动力因素、人为因素等，以保证项目工程方案的科学、合理。

（2）进行充分的实地勘察。在设计工程方案之前，要对项目工程的地质进行细致的勘探，认真搜集研究区域地质、地形地貌、遥感照片、水文、气象、水文地质、地震等现有资料以及工程经验和已有的勘察报告等，严格进行工程地质调查、岩土测试、岩土力学试验和测试等，在对所获得的资料进行整理后编写工程地质勘察报告，保证勘察报告的科学与合理。配合建设单位，对建设工程的工期、标准、投资规模等进行明确，根据可靠的第一手材料，为建设单位设计出合理的项目方案。

（3）对材料使用、劳动力的分配实行动态管理。政府投资建设项目在施工过程中，会涉及各种材料的使用，为了保证工程的进度，严格控制工程成本，就要做好各个环节的准备工作。首先，要制定合理的工程材料使用计划，按照工程的整体进度做好材料的预定工作；其次，要实时关注市场行情，对施工材料的价格浮动做好充分了解，保证施工进度不会受到材料市场价格的影响；最后，要保证施工材料的质量，对材料进行严格的挑选和试验，避免不合格材料进入施工现场，以规避因材料不合格而带来返工、延误工期的风险。同时，在施工过程中，要对劳动力进行合理的分配，要有计划地按工程进度所需的实际劳动力进行动态管理，避免因缺少规划而造成劳动力浪费或劳动力紧缺等现象。劳动力浪费会造成不必要的成本增加，劳动力紧缺会影响到工期的进度。因此，在施工阶段，要对劳动力进行合理的分配。

（4）提升设计人员的整体素质。工程设计人员的素质直接关系到项目方案的质量，只有设计人员的素质得到有效提升，才能使工程方案设计的质量有所保障。设计人员的素质既包括责任心和工作态度，也包括设计人员的专业水平。因此，要加强对设计人员责任心的培养，端正工作态度，不要只为了追求经济效益而省略了实地考察、认真审核等程序，要进行现场勘探，避免闭门造车。同时，在设计人员的业务素质上，要加强设计能力的提高，充分借鉴成功的设计成果，专研业务知识，通过努力设计出科学合理、满足施工需要的项目方案。

4 结束语

文章总结了政府投资建设项目工程变更的成因，指出了政府投资建设项目工程变更所带来的不利影响，提出了政府投资建设项目工程变更的管控措施。在实际工作中，既要尽量避免不必要的工程变更，又要加强管理，减少因工程变更而带来的投资增加、工期延误等不利影响，同时，要针对不同的成因采取有力的管控措施。项目管理机构要对工程变更进行有效评审，对工程变更方案进行价值分析，并对工程变更的处理结果进行及时反馈。总之，要各方协调配合，使政府投资建设项目能够保质保量地如期竣工，更好地发挥其“公共产品”的作用。