国外科研机构评估现状及其对广东的启示*

文/刘永子

0 引言

习近平总书记在“科技三会”上讲话强调要改革科技评价制度，建立以科技创新质量、贡献、绩效为导向的分类评价体系。本文着重阐述美国、德国、韩国等科技发达国家在科研机构评估上的实践经验及其运作机制，以期对广东正在推动的省级科研事业单位绩效评估工作提供有益借鉴。

1 国外科研机构评估现状

1.1 美国对科研机构实施监督管理，科研机构评估以项目绩效为中心

在美国，对联邦科研机构的管理，政府并不是唯一的治理主体，联邦政府的税收管理、州司法厅的监督管理、机构之间的相互监督和公众的检查监督共同组成了对科研机构的管理模式。20世纪90年代以来，为同时满足加强外部监管和内部管理的需要，美国不断推进对联邦科研机构绩效管理改革的进程。1993年，针对联邦机构绩效评估出台专门法案——《政府绩效与成果法案》（GPRA），引入在私营部门比较成型的绩效管理方法。2010年，为进一步完善GPRA绩效评估体系，出台《政府绩效与成果现代化法案》。

美国GPRA绩效评估体系主要分为：一是各联邦机构以五年为周期编订战略计划书；二是各联邦机构以战略计划书为指导，对项目活动进行绩效规划，每年制定年度绩效计划；三是以机构项目的具体绩效数据为基础，根据年度绩效计划的完成情况，联邦机构每年提交年度绩效报告并公开发布。美国的科研机构评估以项目绩效目标完成情况为事实依据，其中优先绩效目标的实施进展情况是重点内容；评估的方法主要是自评估，但内容会向社会公开，因此社会公众可对机构的自评估形成有效监督。

1.2 德国对科研机构实施合同制管理，科研机构评估依托第三方专业机构

德国倡导科学自治，研究机构拥有很大的自主权，根据机构章程实行自主管理，政府采取合同制管理科研机构，同时提供科研计划、项目以及人员资助经费，引导和监督科研机构的科研和目标朝着政府既定方向前进。基于这种管理模式，德国构建了一套不同层级的完整评价体系：德国科学委员会统领科研机构绩效评价；四大研究组织（马普学会、亥姆霍兹联合会、莱布尼茨学会和弗朗霍夫协会）则在各自职责范围内对其下研究所进行有针对性的同行评价。

为提高科研评价的公信力，德国依托独立于政府部门之外的权威的第三方专业机构——德国科学委员会，开展部分科研机构评价工作。德国科学委员会于2011年通过的《关于科研绩效评价与监管办法的建议》，成为德国科研绩效评价的行动指 南。考虑到各学科质量标准的差异性，委员会建议尽可能宽泛地理解科研成果，因此将科研机构按照其业务类型分为科研类和服务类。其中，科研类主要评价项目、论文、专利等科研产出情况；服务类主要考察客户满意度、社会效应等服务质量情况。出于评价可靠性的考量，评价数据以具有较高稳定性和权威性的国际公开出版物为来源，在定量分析的基础上对评价对象进行有针对性的同行评议，并将评价结果予以公开发表。

四大研究组织也建立了常态化、专业化的内部自评，主要包括专家遴选、报告初稿形成、专家考察、评价报告提交等四大环节；且在评价过程中大力推行外聘专家尤其是国际专家的做法，使评价活动趋于国际化和尖端化，马普学会的评价中外籍专家所占比重甚至超过50%。由于研究领域的分化，四大研究组织在评价标准上也各有差异，如基础研究领域的马普学会，评议重点在研究成果与研究绩效；高新技术研究领域的亥姆霍兹联合会，评议重点在研究质量、研究优势、潜在的创新能力及成果转化的可能；应用基础研究领域的莱布尼茨学会，评议重点在科研、咨询与服务工作的质量和国际知名度，青年研究员素质等，每7年对下属研究所进行一次评议，评价结果不合格的研究所将被关闭。

1.3 韩国对科研机构实行理事会管理，通过立法来推动科研机构评价结果的运用

在韩国，科研机构的职能和运营方式由法律法规确定，实行财团法人制度，政府无权干预机构的业务运营，机构内部采取理事会制度管理，理事会是最高议事决定机构。科研机构评估流程包括：确立评估计划、机构开展自评、专家现场评价、报告制作等。绩效评价组由国家科学技术研究会来成立，分为综合评价小组、组织经营评价小组和研发评价小组。其中，研发评价小组会根据不同研究机构的技术领域再行分组；人员由来自企业、大学和各研究机构的专家组成。这种多元化的组成模式保证了科研机构绩效评价的相对客观性、专业性和实效性。

韩国政府对科研机构绩效评价结果的运用已经通过法规和制度确立下来，评价结果可作为科研机构存续及机构负责人聘用的直接参考，也与机构年度预算安排、项目经费、人员劳务费、负责人年薪密切联系起来。

为进一步减少科研人员的非科研时间支出成本，韩国政府从2012年开始将“组织经营评价”的指标数量减少了40%～50%；从2013年起将综合评估周期从每年1次延长至每3年1次，近期正在考虑改为5年。

2 我国科研机构评估现状

我国科技评价制度以量化评价手段为主的，建立了以论文数量、专利数量、科技项目和科研经费数量等为主要指标的科技评价体系。这种评价制度和评价体系为我国实现科技追赶和超越起到了一定的积极作用，但也导致科研圈的重数量轻质量、重个人轻团队、重短期轻长期等不良倾向的产生。

为满足新形势下深化科技评价制度改革的需求，科技部、财政部、人社部于2017年联合印发《中央级科研事业单位绩效评价暂行办法》，提出将中央级科研事业单位分为基础前沿研究、公益性研究、应用技术研发等三类进行评价，要求建立包括综合评价、年度抽查评价等评价类型的科研事业单位绩效评价长效机制。

在具体行动上，部分地方先行先试，在科研机构绩效评价上勇于创新，起到了一定的示范作用。如青海省科技厅于2013年印发《青海省科研机构创新绩效评价方案（暂行）》，正式启动科研机构创新评价工作，以各单位科技创新绩效自评估为基础，科技管理部门进一步按开发类和基础类开展分类评价，相关评价结果直接作为是否给予科研机构基本科研业务费的参考。

3 若干建议

建立并完善科研机构评估制度，发挥好评价指挥棒作用，是促进广东科技事业健康可持续发展的重要途径，也是落实创新驱动发展战略的必然要求。在机构评估的实践上，发达国家积累了大量先进经验，我国也进行了积极有益的探索，对广东推进科研机构评估都有较强的借鉴意义。

3.1 推行现代院所制度

美国、德国和韩国都通过改革建立起现代科研院所制度，科研机构代表的战略性科研力量不断强化。广东省级科研事业单位改革可以以建立现代院所制度为目标，探索发展与各类科研机构相适应的组织模式。在强化创新目标导向的同时，充分赋予省级科研事业单位在岗位设置、内部机构调整、科研组织、人员聘用、经费使用、绩效奖励、科研成果处置等方面的自主权。

3.2 建立内外部评价协调推进机制

美国要求联邦机构必须定期提交绩效报告，德国和韩国都把机构自评作为机构评估的重要一环。参考国际经验，广东在推行科研机构评估时，可考虑在科技主管部门设立综合评价小组，研究并建立涵盖职责定位、运营目标和创新效益等方面的科研绩效评价制度，全面负责绩效评价工作的指导和督查。科研机构则需要开展专业化、常态化的自评工作，定期提交中长期战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告。

3.3 建立分类评价体系

德国科学委员会将科研机构分为科研类和服务类，我国将中央级科研事业单位分为基础前沿研究、公益性研究、应用技术研发三类，对不同类型的机构采取不同的评价标准和方法，对结合国情和省情，广东可参照国家的分类方式，分类制定科学合理、各有侧重的评价标准；基础前沿研究类科研机构绩效评价重点聚焦研究质量、原创价值、实际贡献等，综合采用同行评议、国际评议、文献计量等方法；公益性研究类科研机构绩效评价重点聚焦实现战略目标和履行社会责任的情况，综合采用用户评价、实地调研等方法；应用技术研发类科研机构绩效评价重点聚焦成果转化、技术转移和经济社会价值等，综合采用市场调查、案例分析等方法。

3.4 强化评价结果运用

德国科学委员会5～10年才会对科研机构进行一次综合评估，广东的机构评估尚处于起步阶段，只能通过年度评价过程中的探索试验，尽快建立并完善中长期绩效评估制度，中长期评估周期以3～5年为宜。在绩效评价的结果运用上，可以充分参考韩国的做法，通过规章制度，将科研绩效评价结果的运用落实落细，如探索建立绩效评价与机构负责人薪酬挂钩的制度等，强化绩效评价结果在创新政策制定、科技规划编制、创新人才选拔、科技项目评审中的应用。