新时期国土空间总体规划用途管制分析

2020-03-08池永翔

工程技术研究 2020年20期

池永翔

（福建省地质调查研究院，福建福州 350011）

新时期国土空间规划的方法有三种，即土地规划的科学运用、乡村城镇结合规划和运用及城镇环境保护和规划。就我国国土空间的实际规划而言，这些总体规划有着显著的推动价值，但是多种因素的交叉作用也会影响我国国土空间规划工作，导致国土资源浪费的问题发生。因此，加强新时期国土空间总体规划用途管制势在必行。

1 新时期国土空间总体规划

1.1 国土空间总体规划内涵

国土空间指的是一个国家主权管辖范围内的地域空间，为国民生存所使用的场所及环境，包含不同地区的陆地和海域等国土空间资源。国土空间规划的内涵是对现有的国土资源展开科学规划的一种手段，还是国土资源及空间科学运用和划分等活动的总称。通常情况下，应结合不同的国土空间划分概念，比如生态空间、城市空间及农业空间等，而怎样更好地整合运用与科学划分国土资源，对国土空间的应用和可持续发展等方面均有巨大影响[1]。

1.2 国土空间总体规划方式

当前，我国国土空间规划方式比较典型的是土地规划的科学运用、乡村城镇结合规划和运用、城镇环境保护和规划等，上述这些规划方法有一定的差异，因此需要系统判断某国土空间的运用条件，科学判断并利用有关的国土空间规划方法，实现国土空间的科学划分和良好运用。对土地科学运用的规划，应从国土空间资源的整体规划入手，宏观规划国土空间资源的使用，从而展开细致的城乡科学运用规划，而在城乡科学运用规划过程中，不但要考虑国土空间规划和经济发展之间的关系，还需要考虑国土空间规划和环保、可持续发展等之间的关系，其中最不能忽视的便是环保。而不同的规划方法在不同时期对国土空间资源规划的水平及效率有不同的作用，这便需要相关规划人员对国土空间规划信息进行系统了解与掌握，进而提升国土空间的应用水平及效率，实现可持续发展[2]。

2 新时期国土空间总体规划的现状及问题

近几年，我国城市化发展的脚步越来越快，对国土空间资源的需求越来越多，特别是一些大中城市发展迅猛，不得不拓展城市空间，频繁重组城市内部空间等。尽管我国国土空间十分辽阔，但是适合开发和居住的空间并不大，而人均可开发的居住空间就更少了。由于适合城市化开发的国土空间较少，本质上便决定了我国城市化能够使用的地域空间有限，这表明我国国土空间资源在某种程度上欠缺有发展的规划设计，导致我国国土空间资源遭到大量浪费的情况十分严峻，且对国土空间资源未进行科学配置的问题也十分严重。另外，现今我国国土空间的规划在某种程度上欠缺系统性与协调性，同时对国土空间规划的整体调控合理性与科学性不足，这都会影响我国国土空间资源的运用和可持续发展目标的实现等。除了上述问题，还有一个问题便是国土集中化，该问题一直存在于我国国土空间规划中。目前我国国土空间资源的应用一般是以大城市发展为主，该规划发展方法在过去的几十年内确实起到了显著的刺激作用，推动了社会发展，但当前该发展方式缺少可持续发展的深入推动，因此需对国土集中化的问题进行进一步处理[3]。

3 新时期国土空间总体规划用途管制策略

新时期国土空间总体规划用途管制策略有很多，比较常见的是建立新兴的空间规划体系、健全空间规划用途管制制度、优化空间用途管制重难点、完善现有的用地分类标准、合理应用大数据技术。

3.1 建立新兴的空间规划体系

建立新兴的空间规划体系是目前国土空间规划水平及效率提升的首要条件，还是保障国土空间规划合理性与科学性的重要基础。因此需严格依据国家、省、市县、分片（分区）、单元五个细致的层级进行划分，并依据不同的层级与级别对我国国土空间资源进行划分。在具体的层级划分过程中，国家和省级国土空间规划是新时期国土空间总体规划方法，其规划体系的主要作用为统筹协调国家与省级发展战略和相关基础设施建设等；而市县级主要依靠划定的三线及三类空间展开空间划分，确定有关的用途分区，且构建与之相匹配的管制规则，另外全面实施有关的控制指标，落实市县级国土空间规划和分片规划的控制指标与转用规则。而在详细规划单元时，则要尽量满足有关国土空间规划要求，进而提升我国国土空间规划水平及效率[4]。

3.2 健全空间规划用途管制制度

健全空间规划用途管制制度，有助于新时期国土空间总体规划用途管制，同时还是提升用途管制水平及质量的有力保障。要从以下两点展开强制的管控：

（1）重点保护生态红线保护区和永久基本农田保护区，定期修复，开展正面清单管理与强度控制工作。

（2）针对普通生态区和普通农地区，着重展开整治优化工作，开展正面清单管理与强度控制工作；针对村镇建设用地、独立工矿区以及城镇，集中开发，开展建设用地总面积与开发强度控制工作。

对于国土空间规划实行、评估以及监督管理，应构建空间准入标准及土地用途转让标准等规划实行制度，第一时间评估并监管规划控制指标以及空间形态等，而其中的空间形态包含很多方面，其中比较典型的是结构、布局以及效率，另外，还要动态更新国土空间信息，实现空间形态更优[5]。

3.3 优化空间用途管制重难点

优化国土空间资源用途管制应构建“三个统一”，即统一的基础支撑结构、统一的规划编制结构以及统一的规划管控结构。其中，统一的规划编制结构就是要正确理解蓝图。蓝图管理控制的底线是指标与界限，每一类规划都不可以超出空间规划所确定的刚性管控及底线约束的强制性要求。蓝图有多重表达形式，比如不同领域、不同尺度以及不同深度等，一定要有长远的战略，还要结合实际。另外，构建统一的规划结构面临下述两点难题：第一，碎片化的管理现状能否重启；第二，怎样丰富建设空间的规划内容。统一的管控结构就是要对开发许可及用途管制进行优化。当前有多种管控手段，比如规划指标管控和“三区三线”等界线控制，但难点是怎样把用途管制有效落实到全部的国土空间，怎样把开发许可由城乡建设延伸到非建设空间。除此之外，统一的支撑体系应构建统一的法律法规、行政事权以及技术标准。统一的法律法规应丰富国土空间资源规划的立法内容，确定国土空间资源规划的编制内容及依据，构建覆盖国土空间资源的开发以及管控保护方法管控流程[6]。

3.4 完善现有的用地分类标准

林业、海洋、土地、城乡等多个分类标准都属于我国土地资源运用的标准范围，而当前标准之间没有太强的衔接性，使用范围也存在局限性，不能得到其他部分的认可，故此问题越发严重。在自然资源统一管理、生态文明建设以及全域全类型用途管制下，一定要构建一系列规划的分类标准。另外，要衔接、继承及创新规划用地指标的思路，其中继承是让规划分类结构在已有的分类优点的基础上，使土地与林业等现有的行业标准相衔接；衔接是让规划分类结构在调查现状的基础上，满足国家空间系统且深入的管理程度；创新是实现国家或地区全类型用途管制，构建包含湿地、耕地、草地及林地等所有自然资源类型的资源规划的重要举措，并且需要严格遵照新产业、新动态等要求进行规划，以保障用地达到合理分类的目的[7]。

3.5 合理应用大数据技术

如今，国家迅猛发展的保障条件便是新时期的国土空间资源规划，这是国家健康稳定发展的基石，也是合理、高效以及集约的国土空间规划和运用格局，为具体使用过程中可以全面发挥作用的基础。基于此，应制订更具合理性的整体规划措施，这便需要全方面地获取有关的城市规划信息以及数据，然后经过大数据的处理，最终实现对我国国土空间资源规划的整体布设。随着大数据技术的全面运用，有关的经济及空间规划方法也随之展开了调控，而这些调控在大数据技术的支持下，不断为社会基础设施建设以及经济可持续发展提供有利条件[8]。