浅议优化公共支出结构助力城乡居民共同富裕

杨雨航

摘  要：市场经济体制强调利益为先的竞争模式，但为防止垄断，不能只依靠市场规律分配社会资源，而应该同时依靠政府主观调控，以保证社会资源在健康、公平的土壤中孕育经济果实。可以说，政府部门承担着调控市场经济进而发展各地区经济建设的主要重担。而公共支出是政府实现地区经济调控的主要手段，本文通过探讨公共支出结构存在的问题及原因，提出了基于共同富裕的财政支出结构优化策略。

关键词：公共支出  经济发展  资源优化  共同富裕

贫富差距问题起初可能只是一个村子或一个地区的问题，但随着时间的推移就会逐步演化成了全社会的问题，而解决贫困、均衡各地区社会资源是政府不可推卸的责任。因此，各级政府职能部门通过公共财政的支出来调节各个地区的经济投入和资源分配。但是，在不同的时期，公共财政支出的项目和结构不尽相同。1949年，新中国成立时，我国处于经济发展能力低下，百废待兴的时期，各行各业都需要依赖政府补助和计划经济来解决贫困和落后的窘状，所以，公共支出巨大且几乎是支撑各地区经济发展的唯一经济来源。但1978年以后，由于各地拨付的公共支出计划指标无法满足日益发展的生产需要，计划经济正式向市场经济转变。此后，公共支出的投入发生了改变：由政府直接向落后地区提供粮食、衣物等扶贫物资的方式转变为提供交通设施、通信设备、技术支持、人才储备等方式。通过加强基础设施的建设和对人才的培养，可以为贫困地区提供交易的平台、条件，以及更高阶的人才、教育资源的输送。由于不同地域的致贫因素不同，应采用不同的公共支出结构均衡社会资源，通过这些资源的整合、优化和再分配，减少城乡差距、贫富差距，实现城乡居民共同富裕。

一、公共支出结构存在的问题

（一）公共建设性支出不足阻碍产业结构调整

改革开放以后，我国加入世贸组织，一步步迈向了市场经济的时代，在此过程中，我国经济增长迎来了一段黄金时代。然而，在取得经济发展成果的同时，我国的生产方式仍然存在投入高、产能低下、可持续能力弱等一系列产业结构不优问题。

一般来说，用产业结构的指标能够比较准确地衡量一个地区经济发展的水平，而且良好的产业结构可以使得资源得到合理的配置，达到各项生产能力的最大化，用有限的产业资源创造更多的生产成果，从而促使产业穩定、有序发展。产业结构的升级，必须依靠市场这只“看不见的手”来调节;但是，由于市场调节机制面临着利益导向单一、垄断等难以彻底解决的问题，所以，政府需要依靠公共财政的投入解决产业结构升级所面临的市场失灵等一系列问题，规划产业结构调整的大方向。公共支出结构中主要包括社会保障支出、医疗与卫生、教育、公共建设性支出和公共服务支出。通过对各项支出比例的调整和投资结构的变化可以影响地方产业结构的规模。由于经济发展和社会需要的改变，公共支出结构也总是在变化。近些年来，主要表现为医疗卫生、国防支出一直在上涨，文化教育支出环比基本保持不变，公共建设支出却呈现下降的趋势。众所周知，产业结构升级仅仅靠市场利益导向是难以维系和优化的，很多公共建设需要政府出面利用公共支出项目打造适合产业发展的平台。因此，在公共支出结构中，公共建设性支出的不足严重阻碍了产业结构的调整和优化。

（二）公共支出结构固化影响财政资金分配效率

随着经济体制的不断革新和进步，公共支出结构也发生了变化。由计划经济时期的市场经济为辅到现在完全向市场经济的转化，公共支出的投入方式也由统一集中拨付的方式转变为了中央领导、各级地方政府分责的方式。这种方式的改变无疑是政府对于财政资金拨付权力的下放，而地方政府拥有一定程度的财务自主权，本质上更应该针对地方需要制定预算计划。但是，由于中央对各地方的教育、医疗、农业、社会保障等支出有固定输出，这就削弱了地方政府对上级拨付的可支配财政资金，肢解地方政府的财务自由;与此同时，地方政府的国防、行政、公共服务支出也面临固有预算的影响，造成了“专有项目”和分块预算的财政资金分配困境。

2016年我国取消了公共支出预算的挂钩项目，但是其预算基数与增量算法依旧影响着公共支出的结构。财政资源是有限的，公共支出的刚性预算缺少合理支配财政资金的空间，会导致财政资金分配效率低下，难以达到优化配置的效果。公共支出作为国家对统一集中的社会资源的再分配，其支出目的就是为了满足社会需要，改善民生，弱化城乡居民的贫富差距。但公共支出结构的固化，会导致财政资金分配不能随着财政收入的变化而变化，造成公共支出效率低，从而阻碍经济增长，拉低城乡居民的福利待遇水平。

（三）费用化支出约束弱化

公共支出项目主要包括国防安全、社会保障、文化教育、医疗卫生、基础建设、公共行政费用以及其他公共支出。公共行政费用是政府实行公共服务职能的基本保障，目的是各类公共资源能够更好地配置到教育、安全、医疗等福利待遇中，这类费用支出不能直接对地方的经济增长作出贡献，杨胜（2016）基于空间计量模型检验出行政支出与产业结构升级存在完全负相关的作用，说明行政管理支出是公共支出中的纯费用类的消耗性支出。资本的积累和市场经济的发展，使得财政收入和公共支出的总量都在大幅度增长，但政府还未建立起成本控制意识，导致在公共支出预算编制中的公共行政费用类支出也呈同向增长，出现许多浪费政府公共支出预算的项目，例如机构人员编制赘余、臃肿，挪用专项财政资金，甚至是腐败和贪污情况的产生，严重影响公共支出的根本职能和政府形象，不利于实现社会资源的优化配置。超额的公共行政费用造成了社会资源的浪费，导致公共支出结构的不平衡，难以实现社会经济效益的统一，如果公共行政费用支出一直居高不下，势必会压缩其他有利于社会福利的公共支出项目，造成公共支出结构的不协调。

二、公共支出结构中存在的问题原因分析

（一）地方政策与产业转型不匹配

中央及各地方政府出台的公共服务政策和调整政策对各地区经济建设及产业转型产生了至关重要的影响，各级政府对政策的解读不同也影响着区域经济的发展。一项适应民生、有的放矢的政策出台可以通过协调公共支出达到帮助产业优化升级的作用，但一项与产业结构不匹配的政策出台，可能存在阻碍经济发展和经济体制改革的进程。由于经济体制还未完全转化为市场经济体制，各地政府出台惠农、惠商以及惠民政策时难免受到市场利导性和信息不对称的影响，存在盲目追寻利益最大化或政绩最大化，造成优化企业的政策不能贴合实际情况的可能。