新形势下做好军队工程质量监督工作的思考

罗 伟，张 迪

（军委后勤保障部工程质量监督中心，北京 100083）

0 引言

军队工程质量监督机构成立三十多年来，地位和作用不断加强，监督成效显著，已成为机关信任、部队信赖的一支重要力量，为推进全面现代后勤，特别是“十五”到“十三五”军队工程建设发展时期，保障部队官兵生命财产、武器装备设施建设起到了显著作用［1］。随着军队规模结构和力量编成改革，军队工程质量监督体系实现体系重塑，军委机关、各军兵种工程监督机构相继组建运行，军队工程质量监督工作向上向好发展势头迅猛。但也应清醒地认识到军队质监机构自身建设存在的短板弱项，直接削弱了监督工作的针对性和权威性，与北京、上海、浙江等质量监督工作技术水平发达地区相比，军队工程质量监督工作仍需改进和完善。

本文结合军队工程质量监督工作开展现状，分析目前存在的主要矛盾问题，对提高军队工程质量监管效能提出了意见建议，目的在于充分发挥质监机构职能作用，切实提高军事设施建设水平效益［2］。

1 军队工程监督工作现状

军队工程涵盖房屋建筑、设防阵地、军港码头、机场场道、铁路军专线、小型公路和电力线路等多种类别，对应国家住房建设、交通运输、水利、电力等多部门建设工程。此外，军队工程建设点位分散，除海军工程多位于沿海城市外，其他各军种工程建设地点遍布全国，有的甚至延伸海外。根据作战和保障需要，大部分工程位于高原高寒、荒漠戈壁、高山丛林、沿海岛礁。当前，正值军事设施建设“十三五”规划落实的攻坚期，质监力量相对薄弱与工程建设任务异常繁重的矛盾逐渐凸显。以军队某工程质量监督机构为例，目前在编工作人员仅 5 人，在监项目 200 余个，2020 年底前还将有 200 多项工程即将开工建设，遍布中国内地所有省份。军队各层级工程质量监督机构不同程度存在以下四方面的问题。

1.1 重点工程监管不够

军事设施建设服务备战打仗。但从军队工程质量监督实践上看，监督机构为完成好上级赋予的各项监督任务，监督重点和监督频次未区分战备工程和一般工程，所有项目一视同仁，片面追求工程质量监督覆盖面，对每个工程平均使用监督资源，忽视工程建设项目个体特性。突出表现在几百平方米的门卫房和几万平方米的大跨度钢结构工程到场监督次数没有明显区分，监督力量对于一般营房水电气暖改造项目，在设防阵地、机场码头等战备工程上没有明显倾斜。

1.2 质量监督模式单一

新形势下军事设施建设蓬勃发展，工程建设水平不断提升，但军队工程质量监督在一定程度上还是沿袭了十几年前的做法，即按照 2001 年制定出台的《军队工程建设质量监督管理实施办法》，按照定点监督工作方法、以具体工程实体项目为对象的监督模式。根据该办法，军队工程质量监督主要分为 3 个阶段：①开工前，完成监督注册资料审查后下发监督计划，对参建单位进行质量监督交底；②施工过程中，参加验槽、地基基础、主体结构、装饰工程以及重要的隐蔽工程验收监督；③完工后，对竣工验收组织形式、验收程序、实体质量和档案资料等进行监督。按照传统的预约式和固定节点的监督模式，一般营房工程从开工到竣工应按节点到场监督 4～6 次，与质量监督工作的动态性和随机性要求相悖，监督检查时实体质量等方面与真实施工管理水平可能不相符合。

1.3 专业监督人员匮乏

初步统计，军队工程质量监督机构中文职人员占编制人数总数约为 60 %～80 %，考虑到文职人员仍在不断招聘过程中，目前尚未完全配备到位且缺乏相关工程经验，军队工程建设蓬勃发展与质监力量薄弱的矛盾问题十分突出。新形势下军队工程类型的多样性，对质监人员专业能力和技术水平提出了更高要求。除传统建筑、结构、暖通、给排水、电气、安全专业外，还需要配齐防护伪装、地下工程、港口（水工）、机场（场道），以及满足特殊工艺要求的设备等专业人员。目前军队工程质量监督机构人员数量少，且多是房屋建筑工程领域相关人员，监督工作开展的针对性不够，专业性较为欠缺，无法高效支撑军队工程质监工作开展。

此外，军队人员调整频繁的客观事实决定了质量监督机构相应负责人变化较快，一定程度上制约了对工程实体质量及参建单位行为质量的监管，表现出监督管理执行不到位、对工程监管责任性不强等问题。

1.4 监督执法属性弱化

军队工程质监机构是对军队工程建设质量实施第三方强制性监管的执法机构，承担军队工程建设的监督职能，履行行政执法等相关工作职责［3］。但目前执法属性弱化，与施工现场工程监理技术服务职能有所混淆，在具体工作开展过程中，监督人员往往更像是“质检员”，重视工程实体质量的检查，对施工现场各方责任主体质量行为的监督和执法力度较弱。近年来，军队各级质监机构少有针对建设、施工、监理、勘察、设计等参建主体违法违规行为惩戒和处罚措施。特别是规划任务攻坚、建设项目落地的大背景下，在全面引入央企、省企参与军事设施建设和全过程工程咨询、EPC 工程总承包建管模式创新实践中，更需要通过强有力的执法监督活动，压紧压实建设单位首要责任和参建单位主体责任，牢牢兜住工程质量安全底线，稳住基本盘。当前工程质量监督执法效能、信息化监管等现代化管理手段与形势任务要求存在较大差距。

2 提高质量监督效能的思路举措

为充分发挥军队工程质量监督机构职能作用，切实当好质量安全守护神，必须转变思维观念，在优化监管模式、拓展军民融合等方面下大功夫，推动质量监督工作高质量发展。

2.1 突出监督重点

百年大计，质量第一。党的十九大报告明确提出：军队是要准备打仗的，一切工作都必须坚持战斗力标准，向能打仗、打胜仗聚焦［4］。军队质监机构应在聚力服务备战打仗、提升规划落实质量上精准发力，确保监督力量“好钢用到刀刃上”。在军队工程建设领域，各级质监机构应进一步优化调整监督力量，紧紧围绕备战打仗这一主责主业，牢牢聚焦事关部队战斗力生成的战备工程、重点工程，为军事设施建设质量保驾护航。在年度监督计划和方案制定时，应统筹好人员力量、技术措施、节点频次，突出保障军事设施重点建设项目，强化对指挥防护工程、战场设施、海外工程等与战斗力保障力生成直接相关项目监管力度，切实推进军队工程质量监督向备战打仗聚焦。

2.2 调整监督模式

传统监督模式下，质监机构依据项目特点和规模制定监督计划和监督方案，按照工程进展对地基基础等重要分部工程、主体结构和竣工验收等到场监督。随着军事设施建设任务批量展开，现有技术力量完全按照节点计划到场监督难度较大，容易造成监督缺位，且传统监督模式对监管水平提高和监督作用发挥仍有待商榷。必须建立规范高效的工程质量监督巡查抽查机制，常态开展不打招呼、直插现场“飞行检查”，重点查验参建各方质量行为和责任制落实情况，兼顾工程实体质量和安全文明施工检查，推动“管实体”与“抓行为”有机衔接、相互策应，提高监督管理针对性、有效性。

2.3 依托军民融合

一是依托地方质量监督机构开展工作。全国各省、自治区和直辖市都编设有工程质量（安全）监督总站，各县、市也编配了相应等级的工程质量监督机构，人员分工明确，监管体系健全；军队质监力量并未完全按照地域布设，相较地方而言，军队工程质量监督机构对于“小散远”项目覆盖明显不足。针对保密性不强的一般项目，应充分发挥地方质监机构优势，积极探索军地联合监管的模式，切实解决军队质监系统编制员额少、力量薄弱、分布不均等突出矛盾问题。

二是购买第三方服务补充监督力量。国务院办公厅 2013 年印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96 号），鼓励各级政府部门向社会力量购买服务，加快政府职能转变、改革创新公共服务提供机制和方式。2019 年，《国务院办公厅转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》（国办函〔2019〕92 号）再次明确指出：“鼓励采取政府购买服务的方式，委托具备条件的社会力量进行工程质量监督检查和抽测，探索工程监理企业参与监管模式”。参照国家行业领域经验做法，通过委托权威第三方检验检测单位和相关工程咨询机构开展巡查抽查、质量评估，建立军地融和“专家库”，固强工程质量监督智囊“外脑”，切实提高监督执法专业化水平。

2.4 加强执法监督

军队工程质量监督机构受军队大单位工程主管部门委托，承担着对军事设施建设质量的监管职能，履行的是行政执法的责任。监督机构应定位于参照机关管理的行政机构，改“监督检查”为“监督执法”，从工作源头确立质量监督机构的执法性质，逐步理顺工程主管部门对工程质量监督管理的关系，制定相对完善的规章制度来区分主体责任和监管责任，充分体现建设工程质量监督的职责，在工程质量管理中当好裁判员，有效保障监督执法的威慑力。下步，可结合修订《军队建设工程质量监督管理规定》，着眼质监工作政策制度体系性重塑，推动军队工程质量监督从技术型监督向执法型监督发展，将监督重点从传统的建设项目落实工程建设、设计文件，向监管参建各方质量行为合法性、质量保证体系建立及运行可靠性转变，加强参建企业违法行为查处力度，切实发挥工程质量监督工作的警示震慑作用。

3 结语

军队工程质量监督机构经历了从无到有，从不完善到逐步完善的三十多年的发展道路，随着军队规模结构和力量的编成改革基本定型。军队工程监督系统发展任重道远，需要进一步开拓创新、努力奋斗，按照“监督任务区分重点”“监管模式积极创新”“监督过程军民融合”“监督执法规范严格”等建设目标，努力开创监督工作和监管事业新局面，切实提高军队工程建设的质量监督水平，为促进军事设施建设行业正规有序健康发展发挥出更大作用。