京津冀大气污染协同治理困境与消解——关系网络、行动策略、治理结构

胡 一 凡

(中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 100088)

一、问题的提出

京津冀地区是全国大气污染最为突出的区域之一，但该地区的大气污染问题并非近几年才出现。根据有关数据，1980年北京全年的雾霾天数已达到135天[1]。随着城市化和工业化进程的推进，高速的经济发展和高密度的社会活动进一步加剧了京津冀地区大气污染的程度，雾霾逐渐被作为一种灾害性天气现象向社会公众进行预警。2013年1月1日至1月29日，北京市共出现4次雾霾天气，北京南郊观象台观测到的雾霾天数为24天，仅5天无霾[2]。2013年，京津冀地区的13个城市中，有11个城市排在全国污染最重的前20位，全国空气质量最差的10个城市中有7个在河北省[3]。

针对这种区域性的环境污染问题，2013年11月，党的十八届三中全会指出，要建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制[4]。在建立和完善大气污染联防联治机制的过程中，京津冀地区的空气质量得到了一定改善。2015年4月30日，中共中央政治局会议审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，明确推动京津冀协同发展的重大国家战略地位，并指出要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。我国学者在研究中也基于实践情况与可行性对京津冀地区的大气污染协同治理进行了论证[5]。对京津冀地区大气污染防治来说，“协同治理”既是政策导向下的发展趋势，也是具有现实性和可行性的治理模式。

尽管京津冀大气污染协同防治在2008年奥运会、2014年亚太经合组织(APEC)会议、2015年中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年纪念活动等重大活动举办期间都取得了显著成效，但近年来该区域内的空气重污染天气仍然时有发生。2018年8月，京津冀及周边地区“2+26”城市的平均空气质量优良天数比例为52.7%，同比下降7.2个百分点；北京市的优良天数比例为 64.5%，同比下降 9.7 个百分点[6]。以上数据表明，大气污染联防联治机制的建立已经在京津冀及周边地区取得了短期内的治理成效，但还未能形成长期发展的协同治理格局。

综合目前的文献来看，京津冀大气污染协同治理主要存在着主动参与意愿不足、机会主义行为、合作缺乏稳定性和协调性等现实困境。第一，主动参与意愿不足。孟庆国等通过结构和利益的双重分析，发现京津冀大气污染的府际横向协同是一种被动的协同，而不是在三地主观意愿推动下展开的协同[7]。第二，机会主义行为。邢华等认为，在信息不对称导致高交易成本的客观情况下，京津冀区域大气污染协同治理存在着制度性的集体行动困境，出现“上有政策、下有对策”、多地漏报瞒报大气污染治理数据的情况[8]。甚至还出现了河北省一些公司的数据弄虚作假和测量不准、天津市大气污染管控措施形同虚设等问题[9]。第三，合作缺乏协调性和稳定性。张亚军指出，京津冀各地环保部门出于保护地方利益的考虑都不愿承担大气污染管理责任，同时由于缺乏有效机制，京津冀大气污染联防联控仍然缺乏协调性[10]。贺璇等指出，京津冀在环保合作方面的动力和持续性不足，“甚至陷入环保投入依赖的恶性循环”[11]。大气污染联防联治机制在奥运会、亚太经合组织(APEC)会议等期间取得的成效并未达到稳定持续的合作效果。到2017年，北京市也并没有达到《大气十条》提出的PM2.5浓度管控目标[12]。

大气污染联防联治机制仅仅是京津冀大气污染协同治理的一个开端，未来要取得实效，就需要破除协同治理的现实困境。那么，目前我国京津冀大气污染协同治理存在这些困境的原因是什么？如何消解？本文通过将协同治理理论的基本意涵与京津冀大气污染防治的特点进行比照，建立了包含关系网络、行动策略、治理结构3个关键要素的分析框架，用于解释目前京津冀大气污染防治面临的困境，并为京津冀大气污染防治困境的消解及现状改善提供相关思路。

二、理论基础及分析框架

1.协同治理理论的基本意涵

协同学理论由德国物理学家赫尔曼·哈肯提出。协同学是通过研究系统中大量不同性质的组成部分如何受到普遍规律支配、通过协作形成有序结构的一门理论[13]9。其支配原理指出，事物发展呈现出无序部分被卷入有序状态之中、并受到有序状态支配的规律[13]7-8。协同学理论的一个重要概念是“序参数”，是一种由系统各部分协作产生、又反过来对各部分产生支配作用的“无形之手”[13]8。当事物在客观条件下的发展方向仅剩某几种可能时，偶然因素会使事物朝其中一种方向发展，其他因素也受到“序参数”支配而共同向着这一因素发展变化，最终形成有序格局。

“治理”在20世纪80年代被首次提出，后被广泛应用于各学科领域。在西方学界，治理理论以多元主体间持续互动、各主体间达成共识性规则为特征。国内治理理论的主要内涵是政府与多元主体互动、共同应对和处理公共事务，核心价值在于实现公共利益。俞可平将各国学者观点总结为：治理涉及政府和政府外的社会公共机构和行为主体；治理意味着国家与社会、公共与私人部门间界限与责任的模糊性；治理肯定了参与集体行动的各组织间存在权力依赖；治理参与者将形成自主网络并与政府合作；治理的方法技术是多样的[14]。

协同治理理论正是在协同学与治理理论的基础上形成的，其核心是系统各个子系统通过建立紧密联系，使原本无序的各部分逐渐发展成互动和协作的有序状态。协同治理的理论框架可从3个层面概括：

(1)开放系统中的复杂关系网络

协同治理理论强调一个具有复杂关系网络的开放系统。协同学认为系统由大量不同性质的子系统组成，子系统间存在相互关联，并且协同是基于系统与外界的能量或物质交换而得以发生的，因而系统内外也存在着关联。治理过程本身也是一种开放系统，不同主体间存在复杂的关系网络。因此，协同治理理论承认多元主体之间存在着复杂的关系网络。

(2)多元主体行动下的自组织行为

协同治理理论认为不同主体的行动策略在互动中会形成自组织的集体行为，而这种自组织在实现协同治理中具有重要作用。协同学指出，自组织能促使系统从无序状态向有序结构发展，这是一种没有任何外来指导的集体运动[13]31。换言之，系统各部分并不是有意识地发生集体行为，而是在偶然因素下发生的。治理理论认为政府、企业、社会组织等都是治理的主体。在协同治理理论中应当看到多元主体间形成自觉的集体行动的可能性。同时还需要认识到社会资本与公权力介入对整个系统自组织行为的影响[15]。

(3)无序状态到有序结构的发展

协同治理理论强调从无序状态到有序结构的形成。协同学认为事物发展是在“序参数”的支配下、从无序到有序、在宏观性质上发生改变的过程。治理理论也强调各行动主体间的有序性。有序结构的形成实质上是协同治理的一种结果。在从无序向有序发展的协同治理过程中，不同主体也处于持续的互动之中。从长期来看，互动的过程会形成有序的治理结构，这种治理结构反过来也会对各主体之间的相互关系甚至整个系统产生影响。

2.协同治理理论的适用性分析

协同治理理论对跨区域公共事务研究具有重要的理论价值，其理论逻辑与京津冀大气污染防治过程亦存在高度契合性。

(1)跨区域公共事务的开放性

京津冀大气污染防治作为跨区域公共事务具有较高的开放性。大气污染物具有流动性、复合性，北京市、天津市、河北省3地的地理位置相邻，这无疑会导致3地之间、甚至更多城市之间的相互污染，从而加剧污染带来的严重后果。京津冀大气污染防治不再是各城市内部的公共事务，而成为跨区域性的公共事务，即“那些需要两个以上的地方政府联合供给、其消费的外部性一般会溢出一定地域界限的公共服务和公共物品”[16]。跨区域公共事务具有较高程度的开放性，使得该区域成为一个开放的系统空间，需要不同类型主体的参与，容易形成复杂性的关系网络。

(2)行动主体及策略的多元性

京津冀大气污染防治责任相关主体的多元性使自组织集体行动成为可能。京津冀地区大气污染防治涉及不同类型、不同性质的多元主体。大气污染防治既是作为公共利益代表者与公共服务提供者的政府的责任，作为大气污染物生产者的企业也应承担相应责任。与环境保护相关的社会组织也是大气污染防治的重要参与者。不同性质的主体在采取不同行动策略进行相互博弈和互动过程中，将形成自组织的集体行动，从而决定整个地区的大气污染防治过程的发展方向。

(3)无序到有序的治理逻辑

京津冀大气污染防治是从无序向有序发展的过程。在过去属地主义的大气污染防治模式下，京津冀地区在大气污染治理上的关联和互动并不多，是一种相对分散和孤立的、“各扫门前雪”的无序状态；京津冀大气污染协同治理实际上是一种有利于加强北京市、天津市、河北省各地方政府、企业、社会组织间关联性和互动程度的模式，通过不同主体间的持续互动，各行动主体间状态也能够实现从无序向有序的转变。

因此，京津冀大气污染防治问题的主要特点与协同治理的3个关键要素完全相符。运用协同治理理论分析京津冀大气污染防治困境具有高度契合性。

3.京津冀大气污染协同治理分析框架

根据协同治理理论的关系、行为、结构3个关键要素及京津冀大气污染防治的特点，本文以地方政府为核心行动主体，构建了包含关系网络、行动策略、治理结构3要素的分析框架，如图1所示。

(1)关系网络

京津冀大气污染协同治理是一个开放的系统，系统内部的政府、企业、社会组织间具有复杂的关系网络。关系网络主要用于描述大气污染防治过程中地方政府与其他不同主体之间关系的类型和强弱程度。理论上，京津冀大气污染防治中的关系网络主要涉及中央政府、地方政府和企业。如果进行细化和类型化，不同主体间的关系非常复杂。本文以地方政府作为最重要且最关键的行动主体来进行研究。地方政府是京津冀地区大气污染防治的主要行动主体，具体包括北京市、天津市以及河北省3省份11个地级市政府。京津冀大气污染防治中最主要的是北京市、天津市、河北省3省份之间的关系网络，同时在分析中还需考虑中央与地方政府间的关系网络，以及政府与企业间的关系网络。因此，从宏观、中观、微观可将关系网络分为3个层次：中央与地方层面的关系网络、地方政府层面的关系网络、政府与企业层面的关系网络。

(2)行动策略

协同治理理论所强调的“协同”是在自组织的集体行动上实现的。要实现不同部分要素的协同，就需要通过行动主体在特定条件下基于一定共识、采取相应的行动策略进行协作。行动主体在行动策略选择时一般要考虑收益预期与风险预测两方面。

①收益预期

对收益获得可能性的预期和评估直接影响了行动主体能否主动参与协同治理。地方政府是由理性人个体组成的，其行为必然受决策者主观因素影响[17]。因此，地方政府的协作意愿具有一定主观性。换言之，地方政府能否产生协同治理意愿，除了与经济发展、环境治理、公共安全等客观目标相关，同时还与地方政府官员的价值实现、组织认同、个人获得感有关。当实现这些公共或个人目标的可能性较高，就可能出现主动寻求协同治理的意愿。

②风险预测

由于跨区域环境问题具有负外部性，一旦涉及协同治理，则意味着一部分行动主体很可能需要承担其他主体所不愿意或没有能力负担的成本，包括自然资源、资金、人力、信息、技术等。因此，行动主体在采取行动前也会对协同治理可能带来的风险进行预测评估。出于对风险的规避，区域内部的关键行动主体可能不愿主动参与到协同治理中来。

(3)治理结构

协同治理本身是由不同要素间相互联系和互动而逐渐形成有序状态的治理过程。根据协同学理论，这种有序状态一定是结构化的，那么行动主体在协同治理中建立起来的治理结构也就成为分析的关键要素。治理结构是在协同治理中产生、具有有序性和结构性特征的制度安排，具体表现为协同治理的组织、协议、机制等等。治理结构由协同治理的各方行动主体在互动和协作中逐步建立起来，并具有一定稳定性。

①协同治理组织

协同治理组织是不同行动主体间相互交流、共享信息以及共同决策的机构或平台。如协调组织、合作论坛、团队小组、联席会议、洽谈会等等。尤其是在多行动主体参与的情境下，如果具有较高的组织化程度，协同治理关系的稳定性就越强。

②协同治理协议

协同治理协议是行动主体间因达成协同治理而共同制定的、为各方所接受的、并且对各行动主体具有约束力的合约。协同治理协议具有形式的多样性，各种协议、规划、框架、纲要、宣言、意见、纪要、备忘录、会议决议、共识、共同行动纲领等都可以视为协同治理的协议。

③协同治理机制

协同治理机制是不同行动主体间一致同意的、有关协同治理具体事项安排的一系列机制或方案。协同治理机制是一整套完整、综合的安排，既包含对不同行动主体收益、成本等的具体分配，也包括行动主体在公共事务中的责任与风险分担。

三、京津冀大气污染协同治理困境的原因解释

根据构建的分析框架，本文从3个层面解释了京津冀大气污染协同治理的困境：一是从关系网络角度分析了主动参与意愿不足的原因，二是从行动策略角度解释了机会主义行为的原因，三是从治理结构角度阐述了合作缺乏稳定性和协调性的原因。

1.关系网络分析

(1)中央与地方政府：自上而下的压力型关系

京津冀地区是我国的“首都圈”、国家的政治与文化中心，与中央政府的关系也非常紧密。京津冀3地之间的大气污染联防联控机制，主要是依靠中央政府自上而下的外部压力推动形成的。从更深层次来说，这种动力机制是在长期的行政体制及权力运行过程中逐步形成的。这种机制能促使地方政府在中央政府的指示下采用集中化的手段方式来应对公共问题，促成临时性或专门性制度的建立。北京奥运会期间，在前环保部和北京市政府的牵头组织下，京津冀3地及有关部门共同制定了《第29届奥运会北京空气质量保障措施》，成立了奥运空气质量保障协调小组，采取强力措施治理大气污染，使奥运会期间大气污染物排放量与2007年相比下降约70%，达到北京市近10年来的最优空气质量水平[18]。2014年北京市举办亚太经合组织(APEC)会议期间取得的大气污染治理成果，也是在上级政府组织下由横跨北京等6省区市通力合作共同实现的。世博会、亚运会等重大赛事活动期间，京津冀大气污染状况也得到了严格控制，空气质量得到有效提升。治污的短期成效似乎显示出了大气污染共同防治的作用，但仍未真正调动地方政府的积极性。

(2)地方政府：“强-中-弱”的发展格局

我国行政区划的条块分割导致了区域内权力的分散性和不均衡性。在“行政区行政”的背景下，京津冀3地尽管在地理位置上相邻，但在公共事务治理中仍然是一种“各扫门前雪”的状态。这种行政区划及权力分配现状很容易加剧区域环境中的信息不对称，造成地方政府的辖区化控制，阻碍资源要素在区域内部自由流动[19]。同时，北京市、天津市作为直辖市，要比河北省的地级市拥有更多资源和话语权。特别是北京市作为全国的首都、政治中心以及中央政府所在地，其在大气污染防治相关决策方面具有更加主动的地位，天津市和河北省则处于相对被动的地位。北京市的重要地位决定了其在决策和执行方面都占有一定优势。尽管建立了京津冀大气污染联防联治机制，但3地之间并没有形成“三足鼎立”的局面，而是“强-中-弱”的发展格局，容易造成经济实力和话语权较弱的地方政府“搭便车”。长期发展下去，3地参与大气污染防治的积极性都会消减。

(3)政府与企业：不对称的资源依赖关系

在京津冀大气污染防治中，企业是排污源，也是重要的社会责任主体。2014年1月22日，北京市人民代表大会通过《北京市大气污染防治条例》，提出建立健全政府主导、区域联动、单位施治、全民参与、社会监督的工作机制，将企业、社会组织等多元主体都纳入大气污染防治之中。企业对地方政府拥有的资源存在较高的依赖，主要体现在依靠政府对其予以政策优惠和赋予更大的行动空间。地方政府在政策制定和执行中能够采用强制性方式要求企业遵守大气污染防治制度、减少排污量。同时，地方政府也对企业所拥有的资金、人力、技术等资源存在一定程度的依赖。因此，政府并不会一直采用高强制性措施对企业施加压力，而主要是在重大会议、赛事举办以及上级检查期间采用集中控制性手段，平时则会采用相对缓和的政策手段。这种治污模式的激励机制不够完善，难以充分调动企业主动参与大气污染防治的积极性。

2.行动策略分析

行动主体在采取行动策略前，往往会对预期的收益和风险进行比较和计算。“收益-风险”的分析结果会通过谈判与协商的方式，直接影响地方政府的协作意愿，进一步影响其行动策略的选择。若协作产生的预期收益远高于可能的风险，那么行动主体很可能采取积极行动加入到协作之中；若协作的预期收益仅仅略高于可能的风险，或二者相当，那么行动主体就可能采取消极的“表面”协作；若协作的预期收益低于可能的风险，那么行动主体很可能会选择不协作，如图2所示。

(1)中央政府的行动策略

京津冀大气污染防治既是中央政府致力于实现的环境保护和生态治理目标，也是中央政府向社会作出的公共利益的承诺。对于中央政府来说，京津冀3地如果实行大气污染协同治理，其带来的公共利益收益是显而易见的。因此，中央政府在京津冀大气污染防治中一直扮演着“积极主导”的角色。一方面，中央政府通过法律政策来引导地方政府间建立大气污染联防联治机制，并赋予地方政府一定的自主权。2013年9月12日，国务院发布《大气污染防治行动计划》10条措施，提出在京津冀区域建立大气污染防治协作机制。2013年9月17日，前环境保护部、发展改革委等6部门联合印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，要求建立京津冀及周边地区大气污染防治协作机制，结合环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等措施对区域大气环境实施综合治理。2013年9月18日，北京、天津、河北等6省区市与前环境保护部签订《大气污染防治目标责任书》，进一步落实了各地方政府在大气污染防治中的目标、责任及重点工作任务。另一方面，中央政府也向地方政府提供一定的资金支持。2013年10月，中央政府向京津冀及周边地区拨出50亿元的专项资金，全部用于进行大气污染防治，并采用“以奖代补”的方式，依据预期污染物减排量、污染治理投入、PM2.5浓度下降比例3项因素在京津冀及周边地区进行分配[20]。

(2)地方政府的行动策略

一方面，从收益角度来看，在过去属地主义的大气污染防治模式下，各地政府主要承担的是行政区划内部的大气污染防治任务；而在协同治理模式下，3地政府需要共同承担大气污染防治任务，取得的成效是整个区域空气质量的提升和环境的改善。理论上，大气污染协同治理能使3地都共同获益，但京津冀3地在大气污染防治上存在着“利益差”，各地在大气污染防治方面的局部利益与区域利益也存在差异。

另一方面，从风险角度来看，京津冀3地在经济发展水平、产业结构、资源禀赋、治污能力等方面具有较大差异，地方政府在大气污染防治中可能承担的风险大小也不同。具体来看，北京市的第三产业占最高比重；天津市第二、三产业共同发展，同时处于第二向第三产业的转型期；河北省则是第二产业比重较高，“高能耗、高污染、低附加值”的特点非常突出[21]。与北京、天津相比，河北省各城市的经济发展水平处于弱势，产业结构也比较落后，造成的环境污染相对更加严重。单纯从污染排放量来看，这些城市的地方政府应当承担更多的治污责任。但河北省城市的经济发展水平较低，污染防治能力和资源比较缺乏。这种治污责任和治污能力之间的不对称等使河北省在大气污染防治中即使“心有余”也容易出现“力不足”的情况。

因此，虽然京津冀3地之间已经签订了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，一定程度上达成了大气污染联防联控的共识，但综合收益预期和风险预测的考虑，3地政府仍然可能采取“消极协作”的行动策略，即在中央政府的指令下才进行协作，而在缺乏中央政府的外部压力时，地方政府就可能出现机会主义行为，从而导致不能有效参与协同治理。

(3)企业的行动策略

从规范层面进行分析，企业具有市场生产者与社会责任主体的双重身份。在市场方面，企业是重要的市场生产者，在获得经济效益的同时能使整个城市的发展获益；在社会方面，企业的排污行为对区域内部环境很可能造成严重破坏、威胁社会的长期发展，因而企业也应当在大气污染防治中承担相应的社会责任。从现实层面不难发现，企业在经济人动机的驱动下，容易缺乏主动承担社会责任和绿色发展的动力。企业出于自身发展考虑，其根本动机目标仍然在于追求经济利益的最大化。大气污染协同治理则恰恰意味着企业需要放弃和牺牲一部分经济利益、承担更多的社会责任。如果没有市场机制的经济激励以及政府的政策激励，企业作为市场主体很难真正参与到协同治理当中。因此，在京津冀大气污染防治中，多数企业对于政府的政策采取的是“表面配合”的策略，但实际上很可能通过机会主义行为逃避责任。

3.治理结构分析

(1)中央与地方之间：“金字塔形”的治理结构

我国过去大气污染防治主要采取的是中央政府控制下的行政区单一责任分担模式，这种模式实质是一种单一的属地主义大气污染治理模式[1]。这一时期依据的《中华人民共和国大气污染防治法》是2000年修订的，无法很好地适应当前的社会需求[22]。2015年修订通过、自2016年1月1日起施行的《中华人民共和国大气污染防治法》中明确提到建立重点区域大气污染联防联控机制，并规定了联席会议、重点项目会商、联合执法、跨区域执法、交叉执法等内容，从而使属地主义与重点区域大气污染区域联防联控相结合被确定为我国的大气污染防治模式。从单一责任分担到属地主义向联防联控相结合模式转变，尽管明确了地方政府在大气污染防治中具有共同责任，但并未从根本上改变中央政府自上而下推进大气污染防治的现实。这反映了在大气污染治理方面地方与中央政府之间“金字塔形”的治理结构，如图3所示。

“金字塔形”治理结构导致的问题包括：

首先，地方政府之间的法律责任分配不明确。当前已有的法律和政策对于各地方政府的责任分担具有一定约束力，但缺乏具体明确的细则。当中央政府发出指令时，地方政府尽管会采取一致行动来治理污染，但在具体的责任划分上并不明确，部分地方政府的“搭便车”现象仍然存在。其次，中央政府主导下的大气污染防治缺乏有效监管。京津冀地区在中央政府主导下进行大气污染防治，能够在短期内获得成效，但长期来看缺乏稳定性。当中央政府采取督察行动时，地方政府容易出现“突击”性的短期治污行为。最后，在争端处理上也缺少有效的调控。京津冀地区地方政府合作中产生摩擦时缺乏有效的解决方式，尽管2013年成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，但法律层面的区域协调以及争端处理机制仍然不够成熟。当地方政府在责任和权益方面产生争议时，仍然需要依靠中央政府来进行处理。

(2)地方政府间：沟通协调不足的治理结构

《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等一系列政策及方案为地方政府协作治理大气污染提供了制度层面的行动依据及刚性约束。但在大气污染防治中，地方政府仍然缺乏足够的执行力和彼此间协作的积极性。不可否认，这种状况源于信息不对称的环境以及个体的有限理性，但地方政府之间缺乏沟通协调的治理结构则是执行失败的关键原因。首先，尽管已经成立京津冀及周边地区大气污染防治协作小组及其委托之下的“大气污染综合治理协调处”，但该合作机构的行政级别较低，在当前的行政体制下容易受到多方约束，从而难以有效协调各方、推进合作。其次，京津冀地区的环境保护合作框架协议明确规定将首先在联合立法、统一规划、统一标准、统一监测、联动执法等方面实现突破，但在具体的政策实施方案中未能提供详细可行的依据。例如，《京津冀及周边地区2017～2018 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》在建设完善空气质量监测网络体系、统一预警分级标准、统一各预警级别减排措施、统一区域应急联动进行了具体的工作安排，而在其他很多方面仅仅是提出了总体性目标任务，而对于地方政府的分工与协作缺少详细的指导和可行的措施。最后，过去单一的分级式属地管理体制仍然具有很大的制度惯性，许多地方政府仍然是在各自辖区内进行相对独立的决策[23]。由于缺乏有效沟通与协商，北京、天津、河北省各地分别实行的《大气污染防治条例》在规定上并不统一，在大气污染治理方面的依据、标准各不相同，很难进行有效的协作。

(3)政府与企业间：缺乏市场激励的治理结构

从经济学角度来看，一方面，环境问题的根源在于外部性。作为生产者的企业为了节约私人成本，需要通过环境污染去牺牲社会和他人的利益，这就是生产或消费的外部不经济性。另一方面，环境问题的产生源于环境资源的公共物品属性。环境作为公共物品，兼具效用的不可分割性、消费的非竞争性、收益的非排他性，因而难以通过市场进行供给，也难以具体分割环境的所有权，在缺乏有效管制的情形下，就很可能导致“公地悲剧”的发生[24]。因此，政府介入环境治理是必要的。那么，如何在地方政府和企业之间建立有效的治理结构也就成为一个不可回避的问题。

奥尔森认为，只有建立独立的、“选择性”的激励，才能促使“潜在”集团中的理性个体做出有利于集团的行动。这种激励可以是积极的，也可以是消极的，但必须是有区别的，即“选择性的激励”[25]41-42。依据奥尔森选择性激励的思路，国家需要为地方政府合作提供双重激励制度：一是包括更加公平的利益分配规则在内的正向激励机制；二是包括风险分担规则在内的负向激励机制。但从现阶段京津冀大气污染防治的情况来看，市场的积极和消极激励作用都还没有得到很好的发挥。目前我国大气污染物排放及污染治理方面的收费机制仍不完善，大气污染的行为成本还没有被提升到一定高度。企业作为污染排放者缺乏经济上的约束机制，仍然会不断牺牲环境效益和社会效益来谋取经济利益；作为污染治理者，企业也缺乏持久投资和治理污染的动力。

四、京津冀大气污染协同治理的困境消解

1.明确中央政府与地方政府之间的权限划分

区域大气污染治理的关键在于中央政府对地方政府的授权，前提是中央通过颁布法律来界定这种“部分优先权”[26]。从京津冀大气污染防治现状来看，地方政府间的协作仍然主要依靠中央政府的介入和主导，地方政府的自主性仍比较欠缺。在中央政府强势推动的主导模式下，地方政府在协作过程中难以很好地运用自身的能力。从协同治理理论来看，实现协同的基础是“自组织的集体行动”，发挥各行动主体在其中的自主性非常重要。因此，为了真正实现高效的协同治理，需要中央政府与地方政府之间划定清晰权力边界，赋予地方更多的自主权。

一方面，中央政府需要保留在宏观层面制定政策以及指导监督的权力。另一方面，可通过立法赋予地方政府在协作中一定的自主决策和执行权，使地方政府跨越行政区划的界限、打破心理约束，强化彼此的认同感，与对方充分达成协作共识，促进协同治理的稳定性与持续性。同时，中央政府需要通过立法进一步明确中央和地方在协同治理中的权力与责任，将大气污染防治任务和责任分解细化，实现权责高度匹配，通过法律将不定期地执法检查行动确定为常规化的日常指导和监管工作，促进协同治理的长期性、有效性。

2.加强协作小组在地方政府间的沟通协调

协同治理成功的关键是各主体通过对话、协商进行互动，彼此间达成共识，这往往需要一个独立的协作组织来进行。2013年底，京津冀及周边地区就已经成立了大气污染防治协作小组；2015年5月，协作小组成员单位扩大到8个中央部委和7个省份。尽管大气污染防治协作组织已经广泛覆盖京津冀及周边地区，但该组织目前仍然主要是在形式上起到联络作用，并没有实现实质性的协调和协作，同时由于受到原有分散的、不平衡的府际权力结构的影响，协作组织在沟通协调各地方政府方面仍然存在一定障碍，难以在地方政府之间形成深层次的协作。

因此，协作组织能否有效发挥作用的核心在于地方政府能否将部分权力让渡给协作组织、真正发挥其在沟通协调方面的作用。为加强地方政府间的联系和凝聚力，需要通过法律法规和政策进一步明确界定大气污染协作小组的权力、完善协作小组的组织和职能配置，增强协作小组促进沟通与协调的能力，形成地方政府间畅通高效的协商机制。未来还可结合网络信息和大数据技术，通过建立统一的网络数据库、制定统一标准，为地方政府间交流和合作提供可靠的技术支撑。

3.完善行动主体间收益分配和风险分担机制

协同治理强调公私部门间的合作。通过分析不同行动主体的行动策略，可以看到，各方主体特别是私人部门能否主动参与协同治理，关键在于能否提供一种各方都接受的、相对公平的收益分配与风险分担机制。在京津冀协同发展的政策背景下，2015年12月4日，京津冀3地环保厅局正式签署了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，作为京津冀地区各地方政府有关大气污染防治的正式合作协议。该协议打破了京津冀及周边区域相对割裂和分散的大气污染防治格局，但却未能真正在地方政府间以及政府与企业间建立有效的收益分配和风险分担机制。

一方面，考虑到不同地方的政府和企业在大气污染防治中存在“利益差”，需要建立公平有效的收益分配机制，对北京市、天津市、河北省各市在大气污染防治中的收益进行界定和划分，使各方主体都能共享大气污染防治的成果和收益，实现“三赢”。另一方面，行动主体参与协同治理的主要动机除了利益的获得，还包括风险规避，因此，有必要在地方政府和企业之间建立完善的风险分担机制，增强整个京津冀地区在大气污染防治中进行风险识别、风险评估、风险应对的能力，从而降低不确定性，提高协作的效率。

4.建立健全对企业的选择性激励机制

大气污染协同治理的实现需要通过提供激励机制来充分调动政府以外行动主体参与的积极性。美国在洛杉矶“光化学烟雾”治理中建立了政府、企业组织、专家、民众等多元主体参与的合作机制，并引入了市场机制、推动实行允许企业买卖排放配额的交易计划，鼓励企业主动运用新技术降低排污量、出售排放余额获利，促使企业积极参与雾霾治理[27]。英国在经历了1952年的“伦敦烟雾事件”后，也逐渐建立起了政府主导、企业和社会公众多元主体参与的大气污染协作治理机制。英国采取了“谁污染、谁治理”的经济措施，通过建立竞争机制鼓励企业改善工艺水平、控制排污行为、参与环保投资等，敦促其积极承担社会责任[28]。

从国外的成功实践经验来看，这种激励机制包括正向和负向的双重激励，符合“选择性激励”要求。京津冀大气污染协同治理的真正实现也需要一种有区别的、选择性的激励制度。一方面增强政府和市场对企业的补贴、鼓励企业积极参与；另一方面明确企业违法成本、加大对违法行为的处罚力度，为参与协同治理的各方提供有效的双重激励，真正发挥企业参与的积极性，推动大气污染问题的协同解决。