汉中市南郑区生态公益林建设现状及保护对策

苏宽，秦小康，杨丽

汉中市南郑区林业局，陕西汉中723100

近年来，汉中市南郑区积极响应党中央号召，坚持贯彻落实中、省、市林业政策，大力实施长江流域防护林体系建设、天然林保护、秦岭巴山生态环境保护治理、退耕还林（草）、林权制度改革等项目工程，保护天然林资源，实行封山育林，不断加强森林防火、森林病虫害防治，坚决打击偷伐、盗伐、乱砍、滥伐森林资源的行为。林权制度改革后，山有其主，林权所有人成为山林名副其实的主人，护林、造林积极性持续高涨，发展林下经济意识明显增强，大大加快了全区林业现代化建设步伐[1-4]。

1 南郑区概况及森林资源现状

陕西省汉中市南郑区位于陕西省西南部、汉中市南面，东临陕西省城固县、西乡县，南接四川省通江县、南江县，西连陕西省宁强县、勉县，北临汉江与汉台区隔江相望。地理坐标为32°24′N～33°07′N，106°30′E～107°22′E。区政府驻地汉山镇周家坪，距汉中市政府12km，距西安市280km(经西汉高速公路)。区内最东面是福成镇佛头山村，最西面是黎坪镇松坪村，最南面是福成镇底坪村，最北面是梁山镇梁西村，东西最长约83km，南北最长约79km。

南郑区土地总面积282378.5hm2，其中林地面积208820.2hm2，占土地总面积的73.95%（其中有林地面积17111.1hm2、疏林地面积360.4hm2、灌木林地面积16130.2hm2、未成林林地939.6 hm2、苗圃地面积13.2hm2、宜林地14265.0hm2)，非林地面积73558.3 hm2，占土地总面积的26.05%，森林覆盖率65.45%，林木绿化率68.43%[5-7]。

2 南郑区生态公益林的分类及现状

按照《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》，在充分发挥林业多方面功能的前提下，根据用途不同，将林业区划为生态公益林和商品林两大类，分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施进行分类管理。生态公益林是保护和改善人类生存环境、维持生态平衡、保存物种资源、科学实验、森林旅游等需要为主要经营目的的森林、林木、林地。南郑区林业主管部门根据林业分类经营的原则和经济社会发展的需要，将全区生态公益林分为国家生态公益林(重点生态公益林)和地方生态公益林(一般生态公益林)2 种，按不同的管理方法和经营理念分类管理。南郑区生态公益林地面积为153907.50hm2，占林地总面积的73.70%。其中，国家生态公益林地面积为74120.00hm2，占公益林地面积的48.20%；地方生态公益林面积79787.50hm2，占公益林面积的51.80%；商品林地面积为54912.70hm2，占林地总面积的26.30%，全部为一般商品林地。

表1 南郑区公益林构成Tab.1 Composition of public welfare forest in Nanzheng District

2.1 国家生态公益林

国家生态公益林也称重点生态公益林，是指位于生态地位非常重要和生态环境非常脆弱的重点保护区域的森林、林木、林地。按照国家生态公益林区划界定要求，南郑区国家生态公益林面积74120.00hm2，占全区林地面积的35.49%，主要分布在该区的福成、碑坝、黎坪、红庙、小南海、法镇、黄官等米仓山主脊两侧生态区位比较重要的7 个镇45个村和3 个林场。其中面积最大的是国有碑坝林场,面积29373.76hm2，占国家公益林面积的39.63%；其次是国有黎坪林场,面积16395.34hm2，占国家公益林的22.12%；最小的是汉中实验林场, 面积2445.96hm2，占国家公益林的3.30%。

表2 南郑区国家级公益林主要分布Tab.2 Main distribution of national public welfare forest in Nanzheng District

2.2 地方生态公益林

地方公益林也称一般生态公益林，是指由各级人民政府根据国家和地方的有关规定划定，并经省林业主管部门核查认定的公益林。按照地方生态公益林区划界定要求，南郑区地方生态公益林面积79787.50hm2，占全区公益林面积的51.80%，占全区林地面积的38.20%，广泛分布在全区21 个镇1 个街道办。

2.3 森林生态效益补偿在脱贫攻坚工作中的成效

南郑区林业主管部门按照森林生态效益补偿金兑付要求，对区划界定在国家和地方公益林范围内的林权所有者实施生态效益补偿，补偿标准为国家生态公益林195 元/hm2·a、地方生态公益林71.25元/hm2·a。南郑区国家生态公益林74120hm2，其中集体所有的国家生态公益林共25893hm2，地方公益林生态效益补偿共6666.67hm2。按照生态扶贫及公益林生态效益补偿优先支持符合规划区条件的贫困村和贫困户的原则，南郑区森林生态效益补偿兑付涉及贫困群众共1378 户3891 人。其中，在国家生态公益林中，补偿兑付涉及贫困村37 个、贫困户792 户2309 人，兑付补偿资金55.10 万元；在地方生态公益林中，补偿兑付涉及贫困村12 个、贫困户586 户1582 人，兑付补偿资金11.35 万元。全区森林生态效益补偿金兑付涉及8 个镇41 个村，兑付惠及贫困户1444 户4284 人，兑付补偿资金72.05 万元，户均增收500 元。

3 生态公益林建设存在的问题

3.1 对生态公益林建设重要性认识不足

南郑区土地类型主要以林地为主，长期以来由于经济发展相对滞后和交通条件落后的原因，对森林资源的作用还停留在薪炭柴火、建筑领条、木工家具等传统认识，人们对现代林业建设发展作用和意义的观念认识依然陈旧。生态公益林在保护生态环境，维护生态系统平衡等方面，发挥着非常重要的不可替代的作用。但由于林业生态效益具有长期性和间接性，短期内效果不明显，使得人们对林业生态效益和社会效益认识不够，忽视了林业作为生态效益主体而应有的重视程度[8-10]。

3.2 林地补偿机制不健全，补偿费偏低

随着南郑区集体林权制度改革的完成，150100.2hm2的集体林地实现了“山有其主，主有其权”，农民领到了属于自己的林权证。国家在此基础上实施了对保护生态环境、维持生态平衡起重要作用的生态公益林进行生态效益补偿。具体实施发现，部分区域生态公益林补偿资金只按照面积发放，没有充分考虑生态质量、生态区位、林分类型等其他具体的因素，往往存在在同一区域的山林，不同的补偿标准，导致不同的管护模式，不同管护效果，利益矛盾十分明显。比如立地条件、森林植被相同的区域，由于区划面积不同，导致补偿差距较大。福成和碑坝两镇同处区西南山区，福成镇区划公益林8698.4 hm2，碑坝镇区划公益林11251.3hm2，每年得到国家公益林生态补偿分别为87.62 万元和126.36 万元，补偿差距较大；同一区域，由于区划性质不同，也存在补偿差距较大的现象。碑坝镇国家公益林3732.7 hm2，地方公益林7518.6hm2，由于区划性质、补偿标准不同，面积多出一倍的地方公益林比国家公益林每年得到的生态补偿少了近20 万元。

3.3 生态环境持续改善，生态功能仍需加强

南郑区地处南水北调水源涵养区，林业用地面积208820.2hm2，占全区土地面积的73.95%。近年来,该区大力依托长江流域防护林体系建设、秦岭巴山生态环境保护治理、天然林保护等林业生态项目建设，植树造林11366.7hm2、退耕还林4766.7hm2、荒山造林5933.3hm2、封山育林666.7hm2，森林覆盖率由2010 年的62.94%上升至65.45%，提高了2.51%。区域内生态植被有所恢复，水土流失有效控制，生态环境保护成效明显，但该区部分区域生态脆弱的现状尚未得到根本改变，水土流失、湿地退化等问题仍然存在，时时威胁生态安全，要完全实现南郑区生态环境的良性可持续发展，仍需继续实施保护措施，加大治理力度。

3.4 生态功能区位与短期利益的矛盾

目前，南郑区国家生态公益林74120.00hm2全部纳入了中央财政森林生态补偿范围，地方生态公益林补偿面积仅落实了6666.67hm2， 还有65725.88hm2占地方公益林面积的90.79%没有纳入省级财政森林生态补偿范围。一方面，近些年随着国家投入的补偿资金逐年增加，没有被纳入生态公益林补偿范围的农民要求国家“同等对待”给予补偿的呼声越来越强，管护工作落实困难；另一方面，社会经济的迅速发展，木材的市场价格迅速攀升，已达到1500 元/m3，经营生态公益林获得的补助远低于木材的经济价值。生态公益林禁止伐木导致很多农民的收入减少，客观上增加了盗砍滥伐的行为发生，加大了管护工作落实难度。

3.5 生态公益林开发水平不高，林地生产率较低

南郑区林地总面积208820.2hm2，占全区土地面积的73.95%，森林面积占全区土地面积的62.949%，森林资源非常丰富，但由于受经济发展水平、交通条件、传统观念等因素影响，人们林地开发利用还仅仅停留在木材使用、林下粗放种养殖方面，对林地现代化立体化深开发利用不足。生态公益林受林业法律政策限制，林木不得砍伐，林地不得转让、抵押，更是加大了生态公益林开发利用的难度。据统计南郑区林业生产率仅为86.8m3/hm2，明显低于全省、全国水平。

4 生态公益林建设对策

4.1 切实提高人们生态公益林保护建设意识

生态公益林建设是社会系统工程, 是改善生态环境、维护生态平衡和促进经济发展的重要举措。一要加大生态保护、公益林建设等方面的宣传力度，增强人们对公益林建设在生态保护中重要作用的认识，努力形成全社会共同参与生态公益林建设的良好氛围；二要通过举办林业技术培训班、专家讲座等形式，邀请林业技术专家对农民林业实用技术进行面对面、手把手的培训，切实增强农民开发利用林木、林地技术水平，提高农民收入；三要政府倡导、全民参与，开展多种形式多样，内容丰富的爱林、造林活动，通过实践活动提高人们保护建设生态公益林的意识。

4.2 加大资金投入，健全生态公益林补偿机制

按照“政府引导、农民主体、企业牵引、金融部门支持、社会参与”的原则，扩大资金来源，持续稳定投入，不断完善补偿机制。一是加强与上级政府、财政金融等部门单位沟通协调，积极争取资金，建立持续稳定投入机制；二是鼓励和引导农民、企业、社会团体广泛参与造林绿化、林业产业、公益林保护建设等项目，营造全民参与良好氛围；三是不断完善造林、抚育、保护、管护补贴制度，对未纳入地方公益林补贴范围的公益林给予适当补贴，提高农民生态公益林保护建设积极性；四是继续完善森林保险机制，保障投资权益，鼓励保险、银行开发林业投资项目，为多元投资主体打造创业平台。

4.3 统筹区域管理，合理规范有序开发

根据南郑区地形地貌、气候条件、植被分布等因素，按照主体功能将南郑区林地划分为三个主体功能区，分别是重点开发区、限制开发区和禁止开发区，具体分区见表1：

表1 南郑区林地区划Tab.1 Forest land division of Nanzheng district

结合南郑区生态公益林地理分布，统筹兼顾生态环保、经济发展、生活居住等各方面，完善开发政策，控制开发强度，合理开发利用林地资源，严格做到：重点开发区域主要涉及县城周边15 个镇，面积84279.8hm2，是该区人民生活和经济发展的主要区域，多为人工林，适宜林业建设利用为主，通过科学管理，增加林木蓄积，使林地年蓄积量提高到98m3/hm2以上；限制开发区域主要涉及位于米仓山南北两侧丘陵地带的12 个镇，面积173492.5hm2，以天然林为主，风景优美，交通便利，适宜发展森林旅游；禁止开发区域主要涉及位于米仓山主脊两侧高山地带的6 个镇，面积24606.2hm2，天然林分布95%以上，担负着生态环境保护的重要责任。

4.4 增强科技含量，加大生态公益林建设力度

一是依托脱贫攻坚、乡村振兴等重大项目建设，大力开展植树造林、荒山绿化等活动，掀起全民参与生态保护的浓厚氛围；二是充分利用黎坪、碑坝和福成等地独特的自然地貌、优美风景和森林植被，招商引资，精心打造黎坪国家森林公园、陕西龙头山森林公园等著名景区，继续开发完善汉山景区、南湖公园、红寺湖公园、川陕革命根据纪念馆等风景名胜；三是鼓励引导圣水、胡家营等镇发展壮大苗木花卉产业，面积突破万亩；四是依托南郑农产品生产交易中心，充分利用南郑绿色、有机、环保等优势，全面整合旅游服务、交通运输、康养医疗等方面，倾力打造农副产品和林特产品加工；五是大力推广卫星遥感、无人机等高科技用于生态公益林管理，加强实时监测，防止森林火灾，采取现代管理技术，提高林业生产率。