新建墓地和新建别墅明显违规

常纪文

2019年，中共中央办公厅 国务院办公厅联合印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《意见》）指出：“坚持生态为民，科学利用。践行绿水青山就是金山银山理念，探索自然保护和资源利用新模式，发展以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系，不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要。”《意见》还指出：“坚持政府主导，多方参与。突出自然保护地体系建设的社会公益性，发挥政府在自然保护地规划、建设、管理、监督、保护和投入等方面的主体作用。建立健全政府、企业、社会组织和公众参与自然保护的长效机制。”这就为民营企业参与国家森林公园的经营管理和自然保护地建设指明了发展方向，奠定了政策基础。

中央支持民营企业参与生态环境保护

《意见》指出“生态产业化，产业生态化”以及支持民营企业参与生态环境和自然保护地建设，极大地调动了各方的积极性。广东观音山国家森林公园（以下简称“观音山公园”）按照生态产业化发展，不仅能把绿水青山保护得更好，还是一件利国利民的大好事，我们应该努力建立民营企业参与自然保护的长效机制。

《意见》规定非全民所有的自然资源资产实行协议管理。观音山公园涉及几个自然行政村，属于集体土地资产，观音山公园的经营管理权原来合法，现在依然合法，国家理应予以鼓励和支持。

地方政府要说话算话

《意见》明确地把森林公园纳入自然公园，自然公园是自然保护地的一种形态。21年前签订的协议仍然是合法有效的，相关地方政府要维护好营商环境，要保护好经营者权利。地方党委、地方政府要说话算话。很多地方都存在一种通病，企业初来投资之时，老百姓非常欢迎，但是等企业赚钱后，地方政府和部分老百姓就眼红了，寻找各种理由干扰企业发展，更有甚者就直接把企业给赶走了。这种做法是不利于地方产业和经济发展的，以后谁还敢来投资？不能关门打狗，不能卸磨杀驴。从民法典的角度看，必须维护合法经营者的合法权益，同时创造条件，让国家森林公园高质量地运转下去。

新建墓地和新建别墅明显违规

比如《意见》规定，实行自然保护地差别化管控。根据各类自然保护地的功能定位，既要严格保护又要便于基层操作，合理分区，实行差别化管控。国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动，结合历史遗留问题处理，分类分区制定管理规范。也就是说，对核心保护区、一般控制区，它是有严格要求的，包括老百姓要迁出核心保护区。严重影响森林公园景区环境的要搬迁，地方政府要加强管理，要有所作为。对村镇建设活动要有所限制和管理，如果在观音山公园景区内存在墓地和别墅，这都确确实实是不应该的，是不符合国家规定和园区规划的。

民营企业参与生态建设有两难

依据笔者观察，民营企业参与生态建设有两高、两大和两难。

两高是生态效益高和社会效益高。

第一，生态效益高。中央提出了2030年碳排放达峰的工作目标和2060碳中和的工作愿景。植树造林是碳排放达峰和碳排放中和的一项重要举措，对维护我国的生态安全和生态平衡是有战略支撑作用的。地方政府认为民营企业把公园承包了，不给予政策，也不加强管理是不对的。森林公园的有效维护，包括防火、防虫灾等都有利于森林公园的高质量发展。

第二，社会效益高。观音山公园的高质量发展有利于净化当地的空气质量，有利于改善当地城市形象，是城市的一张生态名片。同时，观音山公园的可持续发展也大大改善了老百姓生活条件，让当地老百姓有了一个休闲、旅游的地方。

两大是经营投入大和经营风险大。

第一，经营投入大。修路、修桥、供水、供电以及防火、防虫等方面的经济投入都不小。

第二，经营风险大。今年受新冠疫情影响，观音山公园有好几个月没对外开放，也就没有门票收入，但是公园的300多名员工的工资却必须正常发放。民营企业的压力有多大，真是可想而知。

两难是有效管理难和连续收益难。

第一，有效管理难。民营企业面对建豪华坟墓、砍树、盖房、建别墅等违法行为，没有执法权和执法手段。如果地方政府和地方执法部门不予以支持和监管，观音山公园的生态环境久而久之就被破坏了，最后受損的是国家自然资源以及当地政府和民众。观音山公园是50年的经营管理权，时间一到，留下的是满目疮痍的景色，无法向国家和子孙后代交代。

第二，连续收益难。承包企业没有收益时，或是收益不好时都还好说，但是一旦有收益，问题就来了，村委会可能就不高兴了，当地有的老百姓可能就不舒服了，可能还有的地方干部不痛快，因为这些地方干部可能不纯粹，未必是为人民服务，而是打着为人民服务的幌子，却是在为自己服务。

地方监管机构应该去追责

《意见》还要求加强对生态保护红线的管控，加强中央生态环保督察。按照文件要求，不能随便建房！不能随便砍树！不能随便修建墓地！凡是不符合《意见》要求的，地方监管机构应该去纠正，去整改，甚至去追责。该督察的应当督察，该向督察组反映的，应当向督察组反映，要切实坚守生态保护红线，特别是建立健全民营企业参与自然保护的长效机制政策问题，值得研究和思考。