工程质量检测管理体系之探讨

李觉明，王光辉

（成都天府新区建设投资有限公司，四川 成都 610000）

0 引言

2015 年底开始，笔者接手管理第三方检测机构，对房建与市政、水利水电、公路水运等工程质量检测管理体系进行了深入研究，结合几年来的实践，认为应该坚定 4+1 检测体系，抽样与试验不应分离，建设行业检测管理办法的更新比较紧迫，建设单位委托检测不应过度要求，强化抽样管理等。本文就此进行了探讨，希望能够对检测体系的完善起到助力作用。

1 工程质量检测管理体系的完善历程

1997 年 11 月《中华人民共和国建筑法》发布，2011 年进行了第四十八条的修订。2000 年 1 月《建设工程质量管理条例》发布，2017 年 10 月进行了修订。这些法律法规对工程质量检验提出了明确规定，迎来了建设、公路水运、水利水电等工程质量检测行业管理体系的完善与规范。

1.1 建设行业工程质量检测体系的完善历程

原建设部 2000 年 9 月 26 日发布了《房屋建筑工程和市政基础设施工程实行见证取样和送检的规定》（建建〔2000〕211 号），细化了质量管理条例的见证取样规定。2005 年 8 月 23 日原建设部发布了《建设工程质量检测管理办法》（部令 2005 年第 141 号），对地基基础工程检测、主体结构工程现场检测、建筑幕墙工程检测、钢结构工程检测等 4 个专项检测和见证取样检测资质管理做出了规定，并特别提出了建设单位委托“质量检测业务”的要求。至此，建设行业实质已经建立起了施工自检、监理平行检验、建设单位抽检的三方检测体系，这套体系沿用至今。141 号令的出台，对于规范检测业务起到了很好的作用，但是对于怎么执行建设单位的抽检，地方上理解不一样，做法也有较大的区别。例如，一些地方存在建设单位委托施工单位代建设单位委托“质量检测业务”；存在对“工程质量检测”的不同定义；存在有别于 141 号文质量检测资质的地方规定等，直到 2015 年，得到大幅度改善。住房和城乡建设部于 2018 年 4 月发布了新的《房屋建筑和市政基础设施工程质量检测管理办法修订草案（征求意见稿）》，但是正式文件至今未出台。GB 50618－2011《房屋建筑和市政基础设施工程质量检测技术管理规范》，JGJ 190－2010《建筑工程检测试验技术管理规范》等规范对施工检测管理进行了规范。

1.2 公路水运行业工程质量检测体系的完善历程

原交通部于 1999 年 2 月 24 日发布了《公路工程质量管理办法》（交公路发〔1999〕90 号）；2000 年 6 月 7 日发布了《水运工程质量监督规定》（交通部令 2000 年第 3 号）；2005 年 5 月 8 日发布了《公路工程质量监督规定》（交通部令 2005 年第 4 号）；2004 年 3 月 31 日发布了《公路工程竣（交）工验收办法》，之后发布《关于贯彻执行公路工程竣（交）工验收办法有关事宜的通知》（交公路发〔2004〕446 号），在 2010 年 2 月 25 日发布 《公路工程竣（交）工验收办法实施细则》取代了该通知。交通部建立起了施工自检、监理平行检验、监督机构检测鉴定（建设单位按监督机构组织要求进行委托检测）的三方检测体系，实施细则中的附件《工程质量鉴定办法》明确了监督机构需要检测鉴定内容与数量，通过规范标准对施工自检和监理平行检验进行了规范；2005 年 10 月 19 日发布了《公路水运工程试验检测管理办法》，对公路水运工程检测机构资质、检测试验活动等做出了规定，2016 年 12 月 10 日交通运输部进行了修订。2017 年 9 月 4 日交通运输部发布了新的《公路水运工程质量监督管理规定》，同时废止了《公路工程质量管理办法》《水运工程质量监督规定》《公路工程质量监督规定》，检测体系明确为施工自检、监理平行检验、建设单位验收检测和监督机构验证检测的四方检测体系。四方检测体系的变化，使建设单位与监督机构在检测方面的法律主体及其责任更加清晰明了。2017 年的工程质量监督规定第二十五条“公路水运工程交工验收前，建设单位应当组织对工程质量是否合格进行检测，出具交工验收质量检测报告……交通运输主管部门委托的建设工程质量监督机构应当对建设单位提交的报告材料进行审核，并对工程质量进行验证性检测，出具工程交工质量核验意见。”以前需要建设单位根据监督机构的要求以及检测鉴定办法委托第三方检测单位进行鉴定检测，现在是要求建设单位就“工程质量是否合格进行检测”和监督机构验证检测。这些提法与定位是非常准确的，但是《公路工程竣（交）工验收办法实施细则》应该及时进行修订。

1.3 水利水电工程行业检测体系的完善历程

《水利工程质量管理规定》于 1997 年 12 月 21 日发布，此时《建筑法》已经发布但还没有实施，到 2017 年进行了修订；《水利工程质量检测管理规定》于 2000 年 1 月 4 日发布（此时《建设工程质量管理条例》还没有通过），2008 年 11 月 3 日进行了重新制定并以部令形式发布，2017 年 12 月进行了局部修订。《水利工程质量管理规定》明确了监督机构对检测机构的规划、管理和资质审查，明确监督机构可以委托检测单位对材料和设备进行抽检，对建设单位检测没有明确提出要求。《水利工程质量检测管理规定》是对检测单位资质审查、检测活动及其监督的管理规定。2006 年 12 月 18 日水利部发布《水利工程建设项目验收管理规定》，于 2014 年、2016 年和 2017 年进行了修订。《水利水电工程施工质量检验与评定规程》（SL 176）1996 年制定试行规程，2007 年修订，修订增加了委托检测机构检测的内容，明确了建设、施工、监理、设计、质量监督机构等单位可以根据需要委托相应资质的检测机构进行检测；明确施工单位要按照质量评定标准进行自检；监理平行检测和跟踪检测应该符合监理规范和合同约定；提醒工程竣工验收前建设单位应该委托检测机构抽检。《水利水电建设工程验收规程》（SL 223）于 1999 年制定，2008 年进行了修订，修订增加了工程质量抽样检测内容，即项目法人应该按照项目竣工验收主持单位的委托要求进行委托抽样检测。因此，水利水电工程行业从 2007 年开始也形成了施工自检、监理平行检验、项目主持单位竣工验收抽检（项目法人按要求进行委托检测）+设计检测+监督机构检测的检测体系。SL 734－2016《水利工程质量检测技术规程》的出台就更加明确了施工自检、监理平行检验、建设单位全过程抽检、监督机构和项目主持单位竣工验收检测检查体系的内容、数量。

2 坚定“4+1”工程质量检测管理体系

通过建设、公路水运和水利水电 3 个行业检测管理体系的发展历程，依据国家法律法规，为保障工程质量达标，应该建立起施工自检、监理平行检验、建设单位抽检和监督机构验证检测的四方常规检测体系；同时还要看到项目业主或者使用方的出于自身利益需求的检测，这就是“4+1”工程质量检测体系。

1）施工自检是《建筑法》和《建设工程质量管理条例》明确的责任与义务，是应该坚定不移地执行的法律规定。

2）监理平行检验是《建设工程质量管理条例》的明确的责任与义务，建设单位、监理单位以及施工单位应该严格执行。

3）建设单位抽检没有法律法规的明确规定，但是工程质量涉及建设单位自身利益，同时建设单位也是工程质量验收中的组织者，也有责任与义务进行适当抽检，以确保工程质量达到目标要求。

4）工程质量监督机构受政府职能部门委托对工程实施各方责任主体和工程实体进行监督，根据实际需要进行必要的检测，以验证工程各方责任主体工程质量评定结论的正确性，也是其责任与义务，因此质量监督机构进行必要验证检测也是应该的。

5）作为项目最终拥有或者使用的业主或者使用单位，常对一些工程质量存疑。为了工程的使用功能与使用安全，提出一些检测需求也是正当的利益述求，制度应该考虑到。

3 质量检测管理体系的规划与规范

施工、监理单位是法人企业，建设单位是项目的业主或者是受托的管理单位，实质也是一个法人企业，质量监督机构则是政府职能部门委托的质量监督事业单位。因此对于四方责任主体的检测管理行为可以通过规范标准进行约束与管理，对“4+1”工程质量检测管理的基本要求可以通过规范性文件进行规定。水利水电行业检测管理体系是比较清晰明确的，值得借鉴。

3.1 通过部门规章或者规范性文件对“4+1”的检测体系进行规划

一定要明确施工单位作为工程施工质量的责任主体，严格按照设计、施工、质量验收、检测等建设标准进行检测，是责任，也是法定义务；监理平行检验是监理的检查手段与监督工具，质量验收必不可少；建设单位与工程质量息息相关，必要的抽检是应该的，注意对其要求不能过度；监督机构验证检测是质量监督的手段；社会利益相关方有监督检测的需求与必要。

3.2 通过标准明确规范 4 方检测行为规范

施工自检：设计标准要明确提出设计检测指标；施工标准要明确试验检测体系、施工工艺检测、施工措施涉及的检测；质量验收标准要明确质量验收检测内容与数量；检测试验标准要明确检测取样、试验方法、试验管理等。

监理平行检验：《建设工程质量管理条例》第三十七条第 2 款很明确地把监理单位界定为施工工序和竣工验收的把关者，第三十八条明确了监理人的平行检验责任。公路和水利水电行业监理规范对监理人平行检验明确提出了检测内容与数量要求，《建设工程监理规范》只是规定通过监理合同去约定监理平行检验的内容与数量，不过上海、四川等很多地方政府通过规范性文件或者地方标准明确了要求。

建设单位的抽检，在法律法规层面是没有明确要求的，各行业管理也是在最近几年才逐步加大了要求。一是建设单位与工程质量有直接的厉害关系；二是各行业质量验收规范性文件或者验收标准，建设单位都负有不同程度的组织验收责任；三是要考虑到建设单位的社会角色与实际能力，开发商都有一套自己的建设管理队伍，而工厂、商场、学校等往往就没有一套完整的工程建设管理队伍。比较建设、公路水运、水利水电三个行业的做法，公路水运工程行业要求建设单位在交工验收前就工程质量是否合格进行检测是适当的。建设单位应该根据自身实际以及对工程现场的把控能力自主决定抽检的内容与频率。当然，如水利水电行业，国家对建设单位的抽检明确最低的检测要求也是可取的。

工程质量监督机构往往有政府职能部门的一些执法授权，进行“双随机、一公开”的验证检测是很有必要的；对工程实体，对工程安全设施，对检测机构等进行适当的验证检测也是必要的；对验证检测的标准进行规范化应该是比较好的做法。

从法律关系上讲，建设单位购买的是施工单位代工的建筑产品及其服务，施工单位应该出具检验合格证明。因此，4 方检测行为规范，应该以施工单位自检要求为核心，其他 3 方检测主要是验证、监督。

3.3 规范检测单位的责任与义务及其行为

检测单位是“4+1”工程质量检测管理体系之中的工程质量检测践行者，因此它的规范非常关键。检测单位的管理主要是单位资质与人员资质，设施设备，样品抽取到试验到试验报告的过程管理等。检测资质包括了 CMA 计量认证资质和行业检测资质，行业都有比较具体完善的管理规定，包括对人员、设施设备、试验及试验报告等的规定。建设、交通、水利三个行业的行业检测资质建议在横向上应该可以出台互认的规定。

4 一些检测管理做法值得研究、完善

全面审视检测管理体系，从体系规划搭建，到各方责任主体的检测行为，到检测内容、数量、结果与影响，有一些做法值得思考，值得改善。

4.1 样品抽取不应该与检测试验分离

正是因为样品不是检测单位抽取的，所以才有实质上的“仅对来样负责”，会造成部分检测单位的恣意妄为，因为不能区分工程质量样品检测不合格是样品不合格还是试验有问题。

建议确定承担按建设工程质量标准进行工程质量检测的检测单位为第六大工程质量责任主体，作为专业指定分包商与施工单位承担连带责任，真正发挥检测单位抽样与检测的专业特长；施工合同中附带检测协议文本，检测费用从施工费用中单列出来，由建设单位直接支付。

4.2 进一步更新完善建设行业的检测管理体系

原建设部 211 和 141 号文以及上文提到的两个检测管理规范，构成了建设行业的检测体系，但是要真正理解透彻却是较难的。

4.2.1 准确理解 211 和 141 号文

《房屋建筑工程和市政基础设施工程实行见证取样和送检的规定》（建建〔2000〕211号）是对具体落实国务院《建设工程质量管理条例》的见证取样规定。《建设工程质量检测管理办法》（部令 2005 年第 141 号）则是对质量管理条例提到的见证取样和检测资质进一步细化。仔细查阅，141 号文最主要的是对检测的资质管理及监督规定，并没有否定施工单位见证取样检测的法规规定，只是额外提出了建设单位检测的规定，因此法规规定的施工单位检测义务并没有任何变化，部门规章也不能改变法律法规的规定。同时，141 号文第二条第 2 款“本办法所称建设工程质量检测（以下简称质量检测），是指工程质量检测机构（以下简称检测机构）接受委托，依据国家有关法律、法规和工程建设强制性标准，对涉及结构安全项目的抽样检测和对进入施工现场的建筑材料、构配件的见证取样检测。”按照此定义，建设单位委托质量检测业务应该仅限于建设标准强制性条文的检测，仅限于涉及结构安全的 4 个专项检测的抽检和见证取样检测。应该说，141 号文这样的规定是适当的。对于哪些应该见证取样检测，结合211 号文应该理解为：141 号 及 211 号文规定的见证取样，工程规范里面明确要“见证取样”的检测项目，政府明文规定见证取样项目。

住房和城乡建设部 2018 年 4 月发布的《房屋建筑和市政基础设施工程质量检测管理办法修订草案（征求意见稿）》第二条第 2 款“本办法所称工程质量检测，是指工程质量检测机构（以下简称“检测机构”），依据国家有关法律、法规和工程建设标准，对建筑材料、建筑构配件、设备以及工程实体质量、使用功能等进行测试以确定其质量特性的活动。”把“工程建设强制性标准”替换成“建设标准”，定义的变化就极大地放大了检测范围。这个定义本身没有问题，但是在此定义下，建设单位委托检测内容与数量实质就是施工单位要检测的内容与数量，就出现了系列问题：施工单位与建设单位重复检测；如果施工单位不再做检测，全部由建设单位委托检测，那么施工质量真正责任主体即施工单位不用履行法定义务，那么如何界定施工质量安全事故责任？施工单位是否可以认为是建设单位委托检测有问题才导致工程质量安全把关出问题，导致质量安全事故？

通过法律法规以及文件出台的先后次序及其内容，可以看出：见证取样是施工单位章节里面的法规规定，施工单位理应严格执行；随后 211 号文规定明确了见证取样的内容、频率；141 号文规定了见证取样和 4 个专项检测的检测资质管理，并额外提出建设单位要做强条且涉及结构安全的 4 个专项检测的抽检和见证取样，但是并没有进一步具体明确检测内容、频率等要求。

4.2.2 建设单位抽检不应过度要求

五方责任主体的工程质量法律责任明确，施工单位是施工质量的责任主体，而建设单位不是，是施工质量的最利益攸关方；建设单位有部分是代建者，尤其是基础设施与公建项目，其施工质量最利益攸关方是政府职能部门与广大的民众；法律法规并没有明确建设单位工程质量检测的质量责任；141 号令并没有具体明确建设单位该怎么样委托检测。建设单位对施工、监理单位等有较强的监督管理优势，同时要特别注意到建设单位组成差别很大，因此建设单位抽检应该进一步进行规范，同时要注意对建设单位检测要求不应过度。

真正把 141 号令理解透很不容易，因此在 2005 年到 2015 年很长一段时间，各地方执行或多或少出现了偏差。对建设工程质量检测的定义与住房和城乡建设部 2018 年发布的检测管理办法征求意见稿一致，与 141 号令不一致，所谓建设单位“100 % 检测”的说法与理解就此诞生，很多人质疑是否造成重复检测，因此造成了现在检测方面的执行问题；有地方文件提出“施工单位委托检测机构出具的检测报告不得作为工程质量验收资料。”这样的提法与质量验收规范是有冲突的。有地方文件提出“由建设单位委托的检测报告，才能作为有效的工程质量保证资料、验收资料、城建档案归档资料……施工单位可以委托相关检测机构对施工现场质量、建筑材料等进行检测，检测结果可以用于工程质量内部控制、材料采购质量控制、施工过程质量控制等，相关资料可作为工程质量保证的参考资料，但不得作为工程质量验收文件和城建档案归档资料。”建筑产品质量的法律责任主体的义务不清，当出现重大工程施工质量事故时，城建档案找不到施工单位的检验资料，是否合适？是不是可以认为建设单位委托检测把关不严而造成重大施工质量事故？

4.2.3 建设行业检测管理办法适应制度变革的要求变得很紧迫

141 号令从内容上看，主要涉及的是土建和装饰工程，建设单位抽检的具体办法不明确。工程涉及的检测面特别广，从内容上说，涉及建筑土建、装饰、安装、道路、桥梁等，涉及消防、人防、防雷、环境（含室内环境）等；从施工上说，涉及确定参数、方法的工艺试验（如焊接工艺试验，涂料防火检测，装饰样板房空气检测等），质量验收检测，支模架扣件检测等施工措施需要的检测，为处理工程质量问题进行的检测或者鉴定等。现在，建设阶段的消防、人防、防雷等又纳入建设行业管理，新形势更是要求进行新的制度更新，要求考虑更多更全面的检测问题。

另外，相应的检测管理技术规范也应注意及时修订。例如：2017 年 9 月《公路水运工程质量监督管理规定》的出台，对建设单位和监督机构的检测进行了明确定位，相应的《公路工程竣（交）工验收办法实施细则》应该及时进行修订，进一步细化建设单位和监督机构的检测规定。

4.3 施工单位以及建设行业的建设单位都应见证取样检测

见证取样的说法来源：《建设工程质量管理条例》第四章“施工单位的质量责任和义务”第 31 条“施工人员对涉及结构安全的试块、试件以及有关材料，应当在建设单位或者工程监理单位监督下现场取样，并送具有相应资质等级的质量检测单位进行检测。”因此无论哪个行业，见证取样检测都是施工单位的法定义务。对于建设行业，见证取样，施工单位应该按照质量管理条例和 211 号文执行，同时建设单位也要按照 211 号和 141 号文进行见证取样项目的抽检。

4.4 进一步强化抽样管理

样品的真实性与代表性同试验本身同等重要，样品与试验任一个出问题，那检测就完全没有了意义。取样随意，不原位取样，不按科学的取样方法取样，这些现象很普遍。因此要强化抽样管理：一是要强化施工、监理、检测等单位对样品的责任规定与行为规范；二是进一步明确科学的抽样方法，特别要强化原位取样的规定；三是强化监理见证与跟踪检测的规范；四是强化监督机制。

5 结语

总之，进一步完善“4+1”检测管理体系，就是要依法通过规范性文件、地方法规、规范标准等明确工程建设各方的检测责任与义务，规范各方行为，对建设单位检测要求不宜过度，样品抽取与试验不应分离，同时要强调原位抽样等样品抽取管理等。建设工程的建设、监理、施工、监督、检测单位以及工程的使用者，在工程质量检测上，能够清晰地知道需要做什么，应该做什么，怎么正确地做，这就是一个完善的检测管理体系，这就是所有工程建设者祈愿之所在，也是本文论述之意义所在。