我国教育智库的现状、问题及发展策略*

徐魁鸿

随着我国教育改革的逐步深入，许多问题和矛盾也更加复杂，政府和相关部门在做出判断和选择时也面临着更多的困难，原有的经验模式显然难以有效应对这种更为复杂的局面，向外部寻求政策建议已成为决策过程中重要的环节，教育智库也逐渐走进人们视野。然而，尽管某些业已存在的机构或组织在一定程度上发挥了为教育决策提供建议的功能，但真正意义上的教育智库在我国尚属新生事物，人们对它的认识还比较模糊。例如，在论及我国目前教育智库发展状况时，有学者认为“已经初具规模，成为影响教育决策的重要力量”[1]，也有学者认为我国目前仅有中国教育政策研究院、21世纪教育研究院和长江教育研究院三所教育智库[2]。导致这种分歧的根本原因在于理论界对于教育智库的内涵和外延等基本问题研究不足，没有形成较为清晰的认识。本文将对教育智库的内涵、现状、存在的问题以及发展策略进行分析。

一、教育智库的内涵

智库（think tank）一词源于英国，牛津大学出版社出版的《新牛津英语词典》对其做出的解释是“就一些具体的政治或经济问题提出建议和办法的专家团体”[3]。作为全球最有影响力的智库研究项目之一，美国宾夕法尼亚大学“智库和公民社会项目”（Think Tank and Civil Societies Program）在其发布的《2008全球智库报告》中认为，智库是就国内外事务进行研究、分析、提出建议，并帮助决策者和公众做出正确选择的组织。[4]尽管学界对于什么是智库还存在较大的分歧，但以下几点认识却得到广泛的认可：一是智库是由专业人员组成的团体；二是智库的功能和价值在于为决策者提供合理的建议；三是智库是一种公共性组织，即不以营利为目的。根据以上认识，我们认为，教育智库是指运用专业知识为教育决策行为提供建议的实体性组织机构。根据这个定义，教育智库应具备如下几个基本特点：第一，教育智库要从事教育理论研究，这是其赖以生存和发展的基础；第二，教育智库不能仅从事理论研究，而要将理论研究和教育现实问题紧密结合起来；第三，教育智库的主要任务在于利用自身的专业知识为外界提供有价值的建议，这意味着教育智库的主要任务不是培养人才，也不是纯粹的科学研究，而是利用自身的人才和知识优势为社会各界提供咨询服务；第四，教育智库既可以是独立存在的法人实体，也可附设于其他机构之中；第五，教育智库是常设性的实体机构，有一支稳定的由专职研究人员组成的队伍（根据需要可招聘一定数量的兼职人员），不包括各种主要由兼职人员构成的咨询委员会。

二、我国教育智库的主要类型

2015年1月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，提出要重点建设一批定位清晰、特色鲜明的高端智库。在此影响下，我国教育智库也迎来了良好的发展契机，截至2018年底，全国31个省区都根据自身实际建立了教育智库。根据智库与政府部门关系的密切程度和经费来源状况，教育智库可划分为依附型教育智库、独立型教育智库和中间型教育智库三种类型。

依附型教育智库是指由政府设立的、依附于某个政府机构之下并享受全额财政资助的教育智库。这类教育智库设立的直接目的便是为政府部门提供决策咨询。在所有类型的教育智库中，依附型教育智库与政府的关系最为紧密，甚至可以将其视为特殊的政府机构。政府直接任命智库的管理人员，全额拨付所需经费，直接下达咨询任务，因此政府相关部门的需求是这类教育智库赖以生存的基础。由于成立时间较早，具备稳定的资金支持和独特的机构身份，因而依附型教育智库在人才、经费、研究课题、信息渠道、建议采纳等方面具有得天独厚的优势。目前，依附型教育智库主要包括隶属于各级政府及教育行政部门的研究所或研究中心，例如，隶属于教育部的教育发展研究中心、中国教育科学研究院、教育部民族教育发展中心、教育部职业技术教育中心研究所；各省人民政府直属的政府研究室下设的关于教育的研究机构，等等。

独立型教育智库是指由民间团体或个人利用自筹经费创建和运营的、独立于政府部门之外的教育智库。独立型教育智库大多由颇具声望的教育家或民间教育机构创立。由于在智库的创立及运行过程中，政府没有或很少直接参与，也缺乏相应的资金投入，加之成立时间较短，影响力不足，所以大多数独立型教育智库都面临着经费短缺等生存性问题。然而从另一角度来看，由于政府与独立型教育智库之间的关系并不紧密，因而独立型教育智库具备其他类型智库所不具备的独立性和自主性。因此，相对而言，独立型教育智库在问题分析、政策解读、建言献策等方面更能保持独立、客观的立场。目前，我国独立型教育智库还处于起步阶段，无论从数量、规模还是影响力上都有待进一步发展，最具代表性的机构是21世纪教育研究院。

中间型教育智库是指既不附设于政府部门，又和政府保持较为密切关系的智库。目前，我国中间型教育智库主要是指在高校内设立的各类教育研究机构，这其中尤以教育部在各高校设立的教育类人文社会科学重点研究基地为典型代表，如北京师范大学教师教育研究中心、厦门大学高等教育发展研究中心，等等。从数量上看，中间型教育智库是我国教育智库的主力军。和其他类型教育智库相比，中间型教育智库具有以下特征：第一，具有半官方性质的身份。从人员身份上看，中间型教育智库大多设立在公办高校内部，人员身份属事业编制，从经费来源上看，智库的运行经费直接或间接来自政府财政拨款。第二，由于中间型教育智库不是由政府部门设立和直接管理，因此在人事和财政上有较大的自主性。第三，中间型教育智库的任务目标更加多元化。目前我国依附型和独立型教育智库的任务主要集中于理论研究和建言献策两个方面，而中间型教育智库由于设在高校内部，因此除了以上两个基本任务，还承担了培养人才的任务。

三、我国教育智库存在的主要问题

由于我国教育智库发展时间较短，还存在很多问题，这其中既有教育智库自身的问题，又有外部环境的问题；既有体制机制上的问题，又有方式方法上的问题，深入分析这些问题将有利于教育智库的长远发展。

（一）教育智库面临体制性障碍

教育事业的持续发展和教育改革的逐步推进为教育智库的发展提供了广阔的历史舞台，然而现有的一些体制性问题却在很大程度上影响了教育智库的可持续发展。从影响教育决策的过程及结果上看，教育智库的处境不容乐观。智库发展需要一个重要的外部条件，即相关部门自上而下形成一个尊重、倾听并采纳专业建议的决策氛围及程序。[5]换言之，只有决策部门在决策过程中给予教育智库建议献策的机会和舞台，后者才能展现自身的价值和存在意义，也才能具备进一步发展的动力和资源。而现实情况是，决策部门要么将教育智库视为无足轻重的摆设机构而置之不理，仅凭决策人员的个人经验和主观意志做出决定；要么仅仅将智库看作是政策的解释及宣传机构，对已经出台的政策进行说明和辩护。即便是决策部门内设的依附型教育智库也经常被排斥在决策过程之外，而与决策部门关系较远的独立型和中间型教育智库更是难以进入决策者的视线之内。在这种情况下，教育智库的咨询价值很难得到体现。

从教育智库的构成上看，也存在较为突出的问题。如前所述，三类教育智库与政府部门维持着不同的关系状况，因而各自的财务状况也迥然不同。依附型教育智库由于隶属于政府部门，享受运营经费由政府财政包干的优待政策，加之“近水楼台先得月”的便利条件，在课题申报、信息获取、咨询合同等方面具有无可比拟的优势。与此形成鲜明对比的是，由民间团体或个人创立的独立型教育智库则很难享受到政府的经费支持，在课题、信息等方面也无法与依附型智库比肩。因此，独立型教育智库发展很不理想，数量极为有限，而且大多处于困境之中，真正有较大影响力的独立型教育智库屈指可数。中间型教育智库的发展状况也并不理想。尽管此类智库也能获得政府财政经费，但却是以高校内部二次分配的方式得到的，并且是以教学和科研的名义获取的。这就意味着，设在高校内部的中间型教育智库在行使智库的职能之前，必须承担相应的教学和科研任务，这很可能导致智库不堪重负，甚至无力承担作为一个智库应该承担的建言献策的职责。简言之，无论是因为经费缺乏导致独立型教育智库发展受限，还是因任务过多过杂而导致中间型教育智库难以履行智库职责，都将可能出现教育智库格局中依附型智库一家独大的局面，难以形成必要的竞争格局，从而不利于教育智库事业的整体发展。

（二）智库成员的学科背景比较单一

在现代社会，教育和政治、经济、文化等社会子系统之间的关系比以往任何时候都要复杂，因此，分析、解决教育问题也必然要求从不同的角度出发，综合运用多种知识和方法。正如伯顿·克拉克在论述多学科的研究方法和思想对高等教育研究的意义时所说，在探索高等教育的复杂现实的过程中，求助于一些相关学科和他们所提出与运用的观点，是很有好处的。[6]在教育问题越来越复杂的情况下，教育决策行为也变得更加困难，这使得为教育决策提供建议的教育智库不能从单一的视角出发，必须运用不同学科的知识，如社会学、管理学、经济学、统计学等，多视角、多维度地审视教育现象和问题。这意味着，教育智库要形成一支由不同学科背景的研究人员组成的科研团队。以美国著名的智库兰德公司为例，该智库下属的兰德教育部是美国久负盛名的教育咨询机构，该机构有54名专职研究人员，他们的学科背景涵盖了教育学、经济学、社会学、数学和政治学等多个学科，而具有教育学学科背景的研究人员仅有17人。[7]研究人员的多元化为兰德教育部系统、科学地分析和解决教育问题奠定了良好的基础。从目前我国教育智库研究人员的构成情况看，其学科背景较为单一，绝大部分研究人员的专业属于教育学的范畴，教育智库似乎成了“教育学智库”。在教育咨询的实践中，这种情况也屡见不鲜。以《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》为例，参与 “职业教育发展研究”内容制定的9名成员均是职业教育、成人教育领域的专家或管理人员。[8]同质化程度过高的研究团队无法从不同学科的角度审视教育现象和问题，因而也很难为复杂情景下的教育决策行为提供科学有效的咨询服务。

（三）教育智库定位不清晰

由于我国教育智库的发展历史还比较短，很多机构对自身属性和发展目标等方面的认识还存在一些误区，致使其在机构的定位上还比较模糊。如前所述，教育智库的主要任务是为教育决策提供咨询服务，然而，受很多因素的影响，教育智库的发展目标可能会出现不同程度的偏离。这种目标上的偏离在不同类型的教育智库上有不同的表现。就依附型教育智库而言，由于该类型智库多由政府部门设立，运营经费也主要来自财政拨款，因此对其主管部门形成很强的依赖性，而由于独立性和自主性不足，便难以从客观、中立的立场建言献策，最终可能沦为政策解释和宣讲工具。就独立型教育智库而言，由于和政府部门之间不存在紧密的依存关系，因而在客观上其具备了独立自主地探究教育问题、实事求是地评说教育现象的体制条件，但也正是这种身份使之缺乏充足、稳定的经费来源，所以大多数独立型教育智库都面临经费紧张的困难局面。为了解决经费问题，许多机构开始走上市场化的道路，大力兴办培训公司，出版畅销书籍，大搞有偿排名，借此赚取巨额经济利益，违背了教育智库做为不以营利为目的的公益组织的基本原则。就中间型教育智库而言，由于隶属高校的身份特征，其成员大多是事业编制的教学、科研人员，这意味着教学和科研是他们必须承担的基本任务。而要完成这两大任务，必然会占用研究人员大量时间和精力，影响他们履行做为智库人员应尽的咨询义务。特别是在高校现有的评价体系之下，学术论文发表和专著的出版是高于一切的衡量指标，无论是职称评审还是年终考核，咨询性服务都很难进入学术评价标准体系之中。受此影响，中间型教育智库可能会因为强调教学和科研而逐渐偏离原本的智库属性。

（四）教育智库影响力不足

教育智库的主要任务是通过学术研究，为政府的决策和公众的选择行为提供科学有效的建议，因此，它的影响力也主要体现在学术影响力、教育决策影响力和公众影响力三个方面，是这三个方面的综合考量。从整体上看，由于我国教育发展的时间还不长，尽管各机构在某些方面，如学术水平等，具有一定的优势，但综合考察学术、政府决策和公众三个方面，教育智库的影响力还亟待提高。当前我国教育智库在很大程度上还停留在“自我言说、自说自话”的状态，很多研究成果被束之高阁，并没有真正成为教育变革和决策的重要来源。根据上海社会科学院智库研究中心于2014年1月发布的《2013年中国智库报告——影响力排名与政策建议》，仅有21世纪教育研究院1家教育智库跻身于国内顶级智库行列。[9]如何提高自身影响力，更好地发挥政策咨询和观念引领作用，是教育智库必须思考的重大问题。

四、发展教育智库的基本策略

在教育内外部关系错综复杂的当代社会，教育智库的价值已毋庸置疑，如何应对和处理各类问题和矛盾，提高咨询服务的质量和水平，是教育智库可持续发展所亟需解决的重大课题。

（一）营造良好的发展环境

由于我国教育智库发展的时间较短，其功能和价值还没有充分体现出来，社会各界对教育智库的认可度还不高，教育智库生存和发展的环境还有待改善。首先，优化教育决策程序，把征询教育智库的观点作为出台政策的必要步骤。不断发展变化的社会使政府决策者不得不面临更加多样化、更加复杂的政策选择，适时做出正确的抉择对决策者提出了巨大的挑战。[10]面对日益复杂的教育形势，决策者单凭少数人的经验很难做出正确的判断和选择。因此，在每一项重大的教育政策出台之前，决策部门应委托教育智库就新政的必要性、可行性及其具体内容进行论证，充分听取他们的建议，提高决策的科学性和有效性。其次，形成有利于教育智库发展的社会氛围。政府相关部门应通过举行听证会、大众传媒等形式，给教育智库提供展示价值的平台，在全社会形成尊重专业人员及专业知识的社会氛围。再次，构建公平合理的竞争环境。目前，依附型教育智库由于和政府保持着非常紧密的关系，因而在经费获取、课题申报、建议采纳等方面占有得天独厚的优势，而民间举办的独立型教育智库则很难分享这些资源。特别是在运营经费上，独立型教育智库无法获得来自政府的经常性财政拨款，只能通过社会捐赠和产品销售等有限的方式获取必要的资源，显然，受当下捐赠文化和智库自身有限的影响力的限制，这些方式也很难带来充足的经费，严重影响了独立型教育智库的健康发展。这种状况带来的直接的结果是我国教育智库发展不平衡，无法形成公平、健康的竞争环境，不利于教育智库的整体发展。为此，政府应积极扶持独立型教育智库的发展，在经费划拨、课题申报、信息共享等方面给予独立型教育智库公平的竞争机会，并使其发挥“鲶鱼效应”，激活其他教育智库的活力，从而推动教育智库的整体发展。

（二）加快教育智库的专业化建设

教育智库的专业化建设是提高咨询质量、推动教育智库可持续发展的必经途径。具体而言，教育智库的专业化建设主要包括加强教育智库的理论研究和培养专业人才两大方面。开展教育智库理论研究是为了对教育智库的内涵、目的、结构、功能等基本属性形成更为明晰的认识，为更好地发挥教育智库的作用奠定理论基础。我国教育智库发展时间不长，少有研究者开展这方面的探究，有影响的理论成果更是凤毛麟角，不利于教育智库的长远发展。为改变这种不利状况，理论界应采用积极措施，加强教育智库的理论研究，例如，举办教育智库理论研讨会，在学术期刊上开辟教育智库研究专栏，等等。在人才培养方面，高校等机构可设立专门的研究生培养方向，培养教育智库研究的后备人才，例如，在教育经济与管理专业或公共事业管理专业下开设教育智库研究方向，同时具备条件的教育智库本身也可就地培养智库研究人员，通过这些方式，为教育智库的理论研究和实践工作提供源源不断的人力资源。

（三）提高咨询服务的质量

提供科学、有效的咨询服务是教育智库的基本目标，也是其赖以生存与发展的基础。为提高咨询服务质量，教育智库要综合运用以下几种方式方法：

在研究方法上，将研究教育理论和考察教育实际状况结合起来。教育理论研究是教育智库进行建言献策的基础，缺乏理论基础将会使智库工作沦为就事论事的经验之谈，无法从宏观上、整体上把握问题的实质。而智库工作又不等同于理论研究，对实践的观照也是其不可或缺的重要内容。美国卡内基教学促进基金会之所以能成为最有影响力的教育智库之一，原因在于它所发布的研究报告都是在大量调研的基础上形成的。[11]因此，智库工作者要在熟悉教育理论的基础上，深入考察当下教育的现实状况，获得大量有价值的第一手资料，做到有“理”有“据”，才能为教育决策提供客观真实、科学有效的建议。

在研究选题上，把解决当下紧迫的现实问题和思考长远问题结合起来。一般而言，教育政策都是针对具体的现实问题而制定的，因此，教育智库应关注最新的热点问题，及时为决策部门提供有针对性的建议。但同时教育智库也应对那些具有全局性、宏观性的重大问题进行长期、持续的关注和研究，以增强政策建议的预见性和系统性，既要做到“想政府之所想”，还要做到“想政府之未想”[12]。

在研究队伍方面，应组建一支结构合理的专业团队。教育决策是一项系统性很强的决策行为，涉及许多相关的领域，如政治、经济、文化等，如果教育智库研究人员的学科背景过于单一，则很难为决策者提供系统、科学的建议。为此，教育智库应改变目前大多数研究人员都属于教育学科的状况，根据需要聘用具有不同学科背景的研究人员，提高咨询服务的系统性和科学性。此外，在研究团队建设上也可合理借鉴美国智库常见的“旋转门”机制，即智库成员在研究者和政府决策者两种身份之间变换。美国威斯康辛州教育研究中心主任马歇尔·史密斯（Marshall Smith）就曾担任过联邦教育部副部长。[13]尽管中美两国教育体制不同，但“旋转门”机制仍值得我们借鉴和思考。一方面，教育智库成员可积极主动地与决策部门取得联系，适时宣传、推介自己的教育思想和主张，更好地发挥建言献策的作用；另一方面教育智库也可聘请已退休的政府决策人员为兼职研究员，以更好地了解决策部门的决策程序和经验，提高教育智库咨询服务的实效性。

（四）采用多种方式扩大影响力

与学术研究机构不同，教育智库除了学术研究、出版科研成果，还需通过各种方式对外宣传自己的思想和主张，以影响教育决策行为和大众教育观念。因此，采用多种途径和方法，努力扩大自身影响力，是教育智库重要的工作内容。除正式出版研究成果，教育智库还可通过以下途径和方式扩大知名度和影响力。一是充分利用大众媒体进行宣传。随着社会对教育关注程度的不断提高，电视、网络等现代传媒也越来越多地开办各类教育评论节目，教育智库可充分利用这类平台，通过担任解说嘉宾、开辟专题栏目、撰写教育时评等方式，宣传自己的教育思想，引导社会舆论，进而影响教育决策行为。二是建立智库网站，及时在网上发布最新的研究成果和教育主张，开辟专栏探讨教育热点问题，吸引广大民众参与讨论，扩大自身影响力。三是举办学术研讨会，邀请相关专家、教育官员、知名人士以及媒体参加，努力营造关注教育问题、围绕教育问题建言献策的良好氛围。四是主动联系教育决策部门，积极参与关于教育问题的讨论，及时把研究成果呈送决策部门以供参考。