应对新冠肺炎疫情影响的即期、中期和远期经济政策建议

国家信息中心 费太安

新冠肺炎疫情传播呈现全球化、长期化、反复化、不可逆化的特点，对我国和世界经济均造成重大影响，未来世界经济、地缘政治、军事风险等不确定性大大增加。2020年3月27日，中共中央政治局召开会议，在分析国内外新冠肺炎疫情防控和经济运行形势时指出，要加大宏观政策调节和实施力度，要抓紧研究提出积极应对的一揽子宏观政策措施。疫情正从内外两方面深度冲击我国经济，“急则治标，缓则治本”，当下既需要有力的财政货币政策保生存，也要避免应急之策成为将来的隐患。因此，当前从经济发展规律、现实制约和长远效率角度考虑经济政策尤为必要。

一、疫情对世界和我国经济造成深度和长期冲击

目前，国内疫情虽已基本得到控制，但欧美等国家和地区疫情进入加速上升阶段，世界范围的传播还在扩大。不少学者认为此次疫情对经济的冲击可能超过20世纪二三十年代的大萧条，将改变世界发展进程。

(一)疫情传播全球化、长期化、反复化、不可逆化

截至2020年4月14日，全球共有212个国家和地区存在新冠肺炎确诊病例，累计确诊病例数已接近200万例，有21个国家累计确诊病例超过1万例，并且传播速度还在加快，印度、非洲、南美洲等人口大国或地区疫情出现快速攀升迹象。全球疫情交叉传播，流行病学专家认为2020年11月份以后我国可能又将面临疫情的巨大挑战。疫情带来的重大影响已经形成并正在加深，具有不可逆性。

(二)疫情对世界经济造成全局性和系统性冲击

主要发达经济体和大型新兴经济体经济受疫情影响严重。截至4月14日，占全球GDP比重超过80%、GDP规模全球排名前20位的经济体中，有17个经济体确诊病例过万，其余3个经济体也均有5000例左右。出于疫情防控需要，这些经济体经济也基本趋向全面停滞，造成系统性影响。

(三)经济逆全球化倾向更趋突出

疫情加剧了世界经济逆全球化势头，无论美国还是欧洲，不少国家基于所谓安全考虑表示产业链要回归本国，日本计划拿出超过22亿美元帮助日本企业迁出中国，主要经济体相互之间封锁和贸易战迹象愈发明显。由于疫情阻隔加上逆全球化政策，在可见的未来经济增长过程中，我国出口对GDP的负贡献、产业链补短板将成为长期现象。

(四)受疫情影响我国经济下滑明显

2020年第一季度，我国GDP按不变价格计算，比上年同期下降6.8%。规模以上工业增加值同比下降8.4%，全国居民人均消费支出实际下降12.5%，全国固定资产投资同比名义下降16.1%，货物贸易顺差比上年同期减少80.6%。疫情对消费性服务业和出口部门冲击较大，对中低收入者尤其是农民工群体影响明显。同时，经过艰苦卓绝的努力，我国疫情防控阻击战取得重大阶段性成果，经济活动得到有序恢复，4月份主要经济指标明显好转。但外围疫情的影响还在持续深化，对外经济活动的影响仍在持续，经济全面企稳比较困难。

二、目前的政策思路和改进空间

(一)已出台的财税等经济政策还有改进空间

为减轻疫情对经济的冲击，我国连续出台了多项稳经济的财税政策。各地方政府均出台了相比往年更为庞大的投资计划。据统计，全国各省份宣布的投资总额近50万亿元。这些投资计划中，传统交通、能源等大基建项目仍占据主要位置。但是综合考虑疫情特点和我国财政经济情况，目前的经济政策力度和方式还有不足之处。

一是财税政策的力度还不够。目前财税政策难解中小企业燃眉之急。疫情对实体经济带来很大冲击，中小企业面临大范围倒闭风险。中小微企业解决了80%以上的就业，如果大量倒闭，就业势必会出问题。2020年1～2月份中国增加了近800万的登记失业人口，这种冲击还在深化。二是财政收支压力比较大。2020年第一季度，全国一般公共预算收入同比下降14.3%，全国税收收入同比下降16.4%，全国政府性基金预算收入同比下降12%。面对经济下行压力，减税扶持政策将进一步减收增支，政府投资也将大大增加政府支出，再加上地方政府债务到期偿还等因素，财政收支压力很大。三是大量基建的投资效率问题不容忽视。新基建里面有不少传统“铁公基”的项目。与中央原有的提法相比，新基建已大幅扩容。传统基础设施建设中的铁路、公路、机场、港口、水利设施等项目，不少也出现在新基建的大框架里。城市轨道交通、特高压是多年的老基建。城市轨道交通项目更是一遇到经济刺激政策便会浮出水面。有的城市地铁项目超出实际需求且负债过高，前些年类似项目还因缺乏可持续性未能审批通过。四是新技术项目的投资风险需要重视。新基建中有不少是成长中的新技术项目，技术路线和市场前景不确定性强，投资风险较大。面对风险性较高的项目，国内外经验都表明应由企业和市场选择。如果由政府进行投资，项目甄别、运作的风险更大，一旦选择失误，大量投资将无法收回。

(二)产权和人力资本是改革开放以来发展红利的主要来源

改革开放后中国经济的高速发展，形成的共识是主要得益于体制上由计划经济转向市场经济，市场在资源配置中发挥了越来越重要的作用。不少学者也指出，技术的快速发展与应用、劳动力的有效转移与利用等为中国经济的持续增长提供了重要保障。再进一步，从人类社会几千年的进步发展史、历代王朝的兴替史、改革开放的生动实践史，我们不难发现产权的优化配置、人力资源的有效开发，是经济快速发展、社会安定兴旺的内生动力和根本原因。改革开放后，家庭联产承包责任制改革、国有企业改革、商品房住房制度改革等，为经济发展带来了极大的动力源泉；允许城乡劳动力流动就业、改革高考制度和大学毕业生自主择业制度、全面对外开放充分利用外部需求等，人力资本得到更广泛更充分的积累、发挥和利用，为经济发展带来了前所未有的活力。

经过近40多年高速发展后，我国经济进入中高速增长的新常态，不仅速度在转变，发展基础、技术条件、外部环境、人力资源等都在相应改变，传统的产权和人力资本红利正在削减。

(三)通过产权和人力资本改革推动隐形财富显性化，释放超大规模市场潜力是应对经济下行压力的有效方式

应对当前经济形势，既有宏观经济政策思路主要通过刺激消费和启动政府基建投资来稳增长，中央提出的“六保”(1)“六保”即保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。新任务是根据实际情况制定的有力举措。需要配套的是要有庞大的财源，仅依靠赤字、国债或货币政策难以满足或副作用很大。可以研究的另一条途径是，推动社会隐性财富显性化，增加居民特别是中低收入者财富，提升消费能力带动社会投资，实现消费、投资、就业的良性循环。

一是从消费市场来看，我们有着14亿人口，并且居民储蓄率相对较高，经济政策需要在兜底和安心上做文章，减少一般人群的不确定性和后顾之忧，增加中低收入者的显性财富。同时，释放超大规模消费潜力也会形成巨大的需求能力和带来相应的供给能力。二是从劳动力的数量看，我们有超过8亿的劳动力，未来每年还有大量的新出生人口；从人力资本积累看，目前每年大约有800万大学生毕业。充分调动人的积极性，开发利用好人力资本，会给经济带来新的长期活力。三是从经济结构转型和生产力发展看，我国农业人口市民化和城镇化还有很大的提升空间。2019年城镇化率只有60.6%，远低于发达国家80%的平均水平。稳步推进城镇化和农业转移人口市民化，特别是绿色都市圈建设将会带动公共卫生、教育、医疗、房地产、基建、环保等诸多行业的发展，这又会带来需求和投资的良性循环。四是加快数字化转型，利用我们已有的数字经济发展基础和优势，抢占数字经济发展先机。数字经济对疫情后的复苏、消费、投资、就业、产业升级、消费迭代，制造业、服务业以及城乡的融合发展，国际竞争力的提升，都有非常显著的积极作用，是未来经济的增长亮点。

面对新冠疫情长期、深度、内外冲击，我们既要有短期应急处置措施，更要有中长期防范风险、提高经济潜在增长率的重大举措。寻找关键领域深化产权和人力资源制度改革，将疫情风险最小化、隐性财富显性化、发展动力内生化，激发活力、增加动力、培育潜力，又将为中国经济带来新的几十年发展红利。

三、即期、中期和远期经济政策建议

以产权制度和人力资本为核心，着眼可持续的新增长动能培育，分短期、中期、长期统筹研究储备一揽子宏观经济政策，做好应对新冠肺炎疫情的长远打算。

(一)即期：以财税和国资产权改革保生存、减风险

当务之急是恢复被疫情打断的产业循环和经济秩序，通过财政货币政策帮助那些处境艰难的企业和个人，特别是中小微企业和低收入人群。围绕国有资产和国有资本产权改革，保障财政经济可持续性，投融资能够循环运转。

创新财政政策，研究一次性、普惠性、差异性救助政策体系。以稳就业为重点，增加财税政策的灵活度和适用性。一是研究出台一次性救济政策。考虑更大幅度的出口退税，一定期限内降低社保费率，房地产税和城镇化土地使用税减免，提供财政补助金或帮扶基金支持。主要用于救助符合发展方向，处于创业创新期，或者临时遭遇巨大冲击，短期资金链断裂的企业。同时，前瞻经济发展趋势如果冲击过大，形成系统性大衰退，短期内财税政策与经济的良性循环机制被破坏，将无法起到作用。二是从税率、课税范围、纳税人等税制主要方面，研究重大普惠性或行业性优惠政策。如针对明显遭受巨大损失的旅游、餐饮、住宿、文体等，出台行业性政策。深入评估经济和财税互动关系、税收减免和政策优惠效果。三是对特别低收入群体直接发放现金、低收入群体发放消费券、中等收入群体由工会等提前发放年度购物卡券等。四是增加政策的柔性空间。在实施全国层面的减税降费和支出帮扶政策基础上，地方政府对本地企业和人群情况掌握更多信息，非常时期可以考虑赋予地方政府出台财税帮扶政策的自主权，可一地一策，一企一策。

改革国资产权实现财政增收减支。一是加强国有资产管理，研究提高国有资本充实财政的领域和额度。逐步提高国有资本收益上缴公共财政的比例。动态编制国有资产、国有资本资产负债表，规范对国有企业和各级国有资产的处置和收益分配。通过增加国家财政收入，增强财政的宏观调控力度。二是深化混合所有制改革，带动社会资本投资。国有企业需要资金做大做强，民营企业需要拓宽投资渠道。重点对石油、天然气、电力、铁路、通信、金融等领域，加快混改步伐，降低进入门槛，形成撬动社会资本、促进竞争、利益共享的良性局面。三是充分利用社会资本，创建包容市场力量的建设新模式。政府和社会资本合作(PPP)模式前些年调动了社会资本参与基础设施建设，为地方政府以发展的方式摆脱债务困境提供了新路径。当前要创新发展政府和社会需求合作模式，更加有效地对社会资本产权进行保护，形成社会资本和地方政府合作的载体，更大限度地调动社会资本的积极性。

创新利用国有资源财富。发挥社会主义制度所特有的优势，创新国有资源矿藏、水流、森林、土地和其他天然资源等财富显性化方式。每个公民出生即享有一笔同等份额的国家公共财富，作为自己养老、医疗等的保底资产。将国有资源财富显性化配置作为特定用途，既不会动摇破坏国有资源，也不至于即时挤兑，但却可以起到充实居民财富、托底保障的功能，特别是对受疫情影响较大的中低收入者。

(二)中期：利用好人才资源，向人力资本要活力动能

改革束缚人力资源潜能有效发挥的体制机制，充分发挥科技创新、社会服务和生产供给三个领域的人力资源优势。千方百计稳定外贸出口，结构性降低劳动力生活成本。强化人力资本积累，为经济发展积蓄后劲。

以机制改革激发科技创新、社会服务和生产供给三个领域生产力。将人才资源与数据经济结合，提高科技含量，打造数字经济发展新平台，推动实现经济高质量发展，赢得未来发展主动权。一是以人为核心，打破对人才创新的束缚，培育更多具有经济价值、更利于转化利用的科技成果。改革科研考评体制，将知识产权与个人职称晋级等直接挂钩，科研产生的经济价值折算为相应科研成果，用于聘期考核和职称晋升。应用型课题资助可让企业参与课题申报和结题审核等。二是以实现医师多点执业为目标，改革医保支付制度。建立医师服务费支付新机制和医师多点执业市场平台，推动形成多种力量办医。正如民营经济的发展为国有企业改革提供重要支撑一样，加快医师多点执业，推动形成多种社会力量办医，有望成为深化医改，解决医疗卫生市场顽疾的重要突破口。三是在基本公共服务预算分配上，国家财政按照上一年度各地常住人口配置公共资源，充分发挥2亿农村剩余劳动力的创造力。此次疫情对农民工就业带来较大冲击，要发挥大城市对多层次劳动力人群的包容吸纳作用，公共资金随人口走，中央财政民生支出依据各地常住人口为重要计算权重。在就业、医疗、养老等方面，形成全国统筹、异地结转、覆盖全国的“保基本”社会安全网。

降低劳动力生活成本，动态调整对外经贸战略，最大化发挥人力资源比较优势。对外开放既是过去40多年经济高速发展的重要条件，也是未来社会发展的重要支撑点。根据我国农村劳动力资源规模数量大、多层次的特征，对外贸易要从单一规模扩张向质量效益提高转变，从成本和价格优势向综合竞争优势转变。一是简政放权探索减税清费空间，切实降低企业税费负担和企业的制度性交易成本。二是继续高度重视引进外资。考虑人力资本在区域间的差异，赋予地方政府在引进外资中的政策空间，促进引资引技引智相结合，增强对制造业外资的吸引力。三是加快推进各类出口、科技、自贸园区建设，园区建设重点由政策洼地型向有利于交易费用节约型、人力资本积累型转变，提高经济内生增长动能和产品综合竞争力。四是要降低中低收入阶层的居住成本。近年居民住房价格快速上涨，不仅加重了居民购房负担，更加剧了农业人口向城镇转移的难度。研究显示，外出农民工居住支出占生活消费支出的比重为46.9%，降低居住成本是降低劳动力成本、减轻企业负担、减少城镇化阻力的重要环节。五是降低“五险一金”缴纳比例，改革职工社保制度。目前各地缴纳“五险一金”的比例虽有不同，但绝大部分省市的缴纳比例都在工资总额的40%以上。相关数据显示，在与125个国家的社保费率对比分析后，只有11个国家的社保费率超过40%，而且主要是发达的福利国家。六是降低交通成本。我国幅员辽阔，不仅城乡差距大，东中西部也差距明显。在高铁建设运营的同时，我们仍要看到贫富差距的存在，乘坐高铁出行对农民工等一般打工者而言费用相对较高。建议继续保留一定比例的传统列车，保障低收入群体基本的出行通道。

以高质量发展为契机，强化人力资本积累。从总体受教育水平来看，我国与发达国家有明显差距。根据国家统计局数据，2015年美国高等教育毛入学率为85.8%，德国为68.27%。就劳动年龄人口来看，受教育水平也显著低于发达国家。有资料显示，我国劳动者的受教育年限与美国相比，在20岁这个年龄组低29%，30岁年龄组低35%，40岁年龄组低39%，50岁年龄组低47%。农村人口教育水平比城镇更低。根据三农普资料，在农户受教育程度上，84%左右只受过初中及以下教育。其中，未上过学和只有小学教育水平的占近45%；受过大专及以上教育的只有3.92%。同时，保障农村人口基本教育尤为重要，一方面，发挥中央财政和中央对官员考核两个引导机制作用。以列计划、定时限的方式推动农民工平等享受城镇基本公共服务，建立农民工随迁子女平等接受教育的体制机制。另一方面，建立农村地区孩子教育保障机制，不仅要“有学上”，还要“能上学”“能完成学业”。加强对农村劳动力教育和技能培训。强化对农村劳动力的教育和知识技能培训，是做大做强我国实体经济，进行产业结构转型升级的必备环节。一是平衡人才结构与经济发展阶段、经济结构的关系。仍需要积极发展一定比例的专科、职业教育，为制造业、生产生活服务业培养所需人才。二是提高务农人员专业技术水平，对从事农业种植或农业产业化工人加强专业技能培训。三是引导企业和社会组织，加强对城镇就业务工人员进行职业技术培训。

(三)远期：以数字经济和绿色都市圈作为核心培育新增长极

抓住数字经济发展机遇，抢占未来发展制高点。构建多个经济增长极，提高经济潜在增长率，扩容国内市场。以都市圈产业园区为着力点，推进产业绿色转型升级，实现可持续发展。

明晰和保护数字产权，推动数字经济高质量发展。在新时期数字经济发展与人力资源潜能充分发挥，互为重要支撑，相得益彰。目前，数字经济、数据平台在市场和企业层面建设发展得最快最好，而政府在数字技术开发应用方面相对落后。要牢固树立产权思维，明确政府与市场边界。具体的研发投资最大可能是由市场主导，政府可在以下三个方面大力推进：一是为市场提供更好的服务——提供规划、标准、法律，提升政府信息的透明度，联通各部门的大数据并有序向市场开放。通过明晰和保护各类数据产权，促进数据市场的健康发展。二是政府系统的办公自动化改造。目前政府部门还远没有实现办公自动化，与国际化企业的数字化差距更大，要加快实现政府系统办公自动化的软硬件改造。三是结合事业单位分类改革，创新产权投资收益。出台指导意见，明确数字化目标，通过明晰产权收益，加快推进公立医院等事业单位数字化，实现病历电子化、互通互认以及远程诊疗，构建医师多点执业平台。在社会领域挖掘类似投资改造项目，既不需要政府全额投资，又具有可观的投资回报，也是高质量发展的应有之义。

因人利导建设世界级都市圈。未来经济发展的希望在都市圈，中国经济增长的新动能、转型升级、创新驱动，大部分也将出现在大都市圈、城市群。政府要做的基础而有效的工作是推动优势效率聚集，消除人力资本等要素的流动壁垒，补齐公共服务短板。一是依托于长三角城市群、长江中游城市群和成渝城市群，把武汉、重庆打造为除上海外的其他两个特色鲜明、分工明确的全球城市，发挥中心城市的引领作用。将长江经济带变成黄金经济带，推动长江经济带高质量发展。二是统筹城乡生产要素一体化利用。用地指标和常住人口直接挂钩，农村集体建设用地和国有土地同价同权同等入市。农民工市民化过程中构建第二推拉力，通过农村土地流转、宅基地转让等提供推力支撑，通过全国社保体系、农民工安居工程等提供拉力支撑。三是依据自然环境承载力等客观实际，将水资源等作为硬性指标，科学分析评价西部地区资源环境承载能力和开发密度，建立各具特色的区域发展格局。四是做好安全和公共卫生设施配置改造。建设适度规模的传染病患者收容治疗机构、改造老旧住宅小区以及做好防空设施维护等。五是破除各种发展阻碍，提升市场效率。优化都市圈营商环境，消除生产要素流动壁垒。政府引导社会资本加大城市内部和城际重大基础设施建设，重点推进产业、环保市场、社会事业一体化建设。

以产业园区为重点推动建设绿色都市圈。产业园区承载着我国经济发展的重要支撑力量，是经济发展的重要引擎。目前，我国共有168个国家级高新区、219个国家级经济技术开发区，加上其他类型的产业园区，全国约有2.5万个产业园区，对国家经济的贡献率约为35%。同时，各类产业园区也是污染的集中地，存在资源、能源消耗高，生态环境风险大的特点。产业园区产业绿色升级，是推动绿色都市圈建设的有效抓手。产业园区主要集聚在经济较发达的长三角、珠三角以及环渤海地带。以产权改革为重点推进产业园区产业绿色升级，明确政府与园区、园区与企业、企业与企业等各方投资收益保障。一是围绕重点环节，实施园区差异化改造升级方案。根据原有园区企业的生产方式、物流配送、服务保障、资源利用、污染处理以及土地开发利用等方面的不同特征，制定相应的指导方案，采取不同的绿色化升级推进策略和工作重点。主要有以下三种模式：规划全新型、深化改造型、网化虚拟型。规划全新型的生态产业园前期资金投入较高，适合在具有一定资金基础和招商吸引力的地区发展。深化改造型，就是在现有经济开发区、工业园区或高新技术园区的基础上，对园区内企业的技术经济联系按照工业生态学原则进行重新整合或引进若干能够建立工业共生关系的企业。虚拟型工业园区，是在园区之间寻找合适的企业，采用合理有效的链接，充分利用各种需求和供给信息，拓展物质的循环，最大限度实现物质集成。二是建立绿色化运转体系，夯实园区绿色发展的基础要件。绿色化工业园区的建设和发展需要相应的以绿色化为核心的运转体系，绿色化工业园区运转体系主要包括基础设施、技术装备、科技创新、信息系统、管理系统、交易平台、人力资源、联动机制等方面。围绕这一运转体系，各地在中央有关部门的指导下，根据自身基础条件和具体产业特点，夯实运转基础。采取PPP模式等投融资方式，加大基础设施投入力度。鼓励企业技术设备更新，提高技术装备的现代化和国产绿色化水平。采取个体创新与互联网联合创新相结合，提高科技创新水平。加大信息化投入，充分发挥信息化在产业融合、互联网经济中的重要作用。借鉴西方发达国家产业园区管理的良好经验模式，提高园区科学化管理水平。协调建立生产要素、科研成果、污染排放等交易平台，充分发挥市场调节的效率优势。高度重视产业园区的技术、管理人才，做好人才引进、管理、服务工作。建立多方面的协商协调机制，及时解决跨企业、跨园区、跨部门、跨区域的问题。三是统筹用好中央预算内技改资金和绿色发展基金，推进产业园区重点产业绿色化升级，带动全社会技术改造和产业升级。四是园区做好外部性较强的公共基础设施等软硬件投入维护，逐步建设生态产业聚集区。五是通过贴息贷款、税收优惠、产品认证等方式鼓励企业建设行业领先的绿色生产体系和绿色产品体系，政府切实加强对绿色产权的保护。

完善农村产权制度，引导农业农村现代化发展。目前我国农村人口的劳动生产率只相当于城镇的1/8左右。农业人口的有序转移，既需要城镇经济发展的拉力，也需要农村改革、农业现代化的推力。为此，一是在实践基础上不断完善利用农业社会化服务体系、农业合作社等方式实现农业规模化经营。二是加快探索农地流转和农村宅基地置换、融资等，为农业人口转移完善制度条件，构建支撑机制。同时，在土地置换过程中，注意区分等级，土壤的肥沃程度、地块位置、所处环境等对农业产量有直接影响，不能将优质农田与贫瘠土地同等置换。三是发挥市场机制在农业科技、农业具体经营方面的作用，引导更多社会资源配置到农业，促进新型农业经营方式发展。政府建机制加上市场价格的引导，共同推动农业现代化和农村的繁荣。四是改革财政支农方式，引导农业规模化经营。目前我国财政支农补贴政策是以谁的田地补贴谁，而不是谁种地补贴谁。真正种地的人往往不能获得多少种地补贴，这实际上既提高了土地流转的成本，也降低了从事农业的生产者的积极性。通过改革完善财税支农补贴政策，改按地补贴为按种地人进行补贴，降低农地流转成本，形成持有土地付出成本和种地收益的格局。改变微观、分散的粮食生产补贴方式，建立更加宏观的综合性补贴引导机制，提高农产品的竞争力和种粮积极性。创新财政支农具体形式，可考虑创建更多农业生产基金，以发挥财政资金的扶持引导作用。