“十四五”时期深化工业化进程的产业政策和竞争政策研究

中国社会科学院经济研究所课题组

2020年是中国全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年，也是中国基本实现工业化的关键时期。“十四五”时期中国即将开启全面建设社会主义现代化强国的新征程，这要求继续深化工业化进程，从基本实现工业化走向全面实现工业化。 “十四五”时期中国深化工业化发展面临一系列新的挑战，工业化战略需要从高速工业化向高质量工业化转变，而高质量工业化进程则需要政策体系调整和政策措施创新，其核心是从中国自身产业发展的要求和全球治理调整的趋势出发，切实强化竞争政策的基础性地位，并加快选择性产业政策的创新和转型。

一、“十四五”时期我国工业化进程的阶段与战略(1) 本部分内容作为本文后面产业政策和竞争政策研究的背景，这里不进行详细论述，主要参考了我们以前的研究，更为具体的内容可参阅黄群慧：《“十四五”时期深化中国工业化进程的重大挑战与战略选择》，载于《中共中央党校(国家行政学院)学报》2020年第2期。

按照工业化基本理论，一国工业化进程可以划分为前工业化、工业化初期、工业化中期、工业化后期和后工业化阶段，我们采用了人均 GDP、三次产业产值比例、制造业增加值占总商品增加值比例、人口城市化率、第一产业就业占总体就业比重等 5 个指标构造了综合工业化指数，测算出“十三五”时期整体处于工业化后期，到2020年工业化指数为95，可以认为是基本实现了工业化，完成了党的十八大提出的到2020年基本实现工业化的目标。一个拥有十几亿人口的发展中大国，用短短几十年时间将工业化从初期推进到后期，跃居世界制造业第一大国和全球第二大经济体，这是人类工业化史上前所未有的奇迹。

虽然我国工业化取得了伟大的成就，到2020年我国将全面建成小康社会和基本实现工业化，但是我国工业化还存在不平衡不充分问题，工业化的质量还亟待提升。一是各区域工业化进程不平衡，一些区域的工业化水平不充分。到“十三五”结束，上海、北京、天津、广东、浙江、江苏等已经步入后工业化阶段，其他东部省份和多数中部省份基本处于工业化后期，但仍有相当数量的中西部省份基本还处于工业化中期。二是产业发展的结构不平衡，创新能力和高端产业发展不充分。在集成电路产业的光刻机、通信装备产业的高端芯片、轨道交通装备产业的轴承和运行控制系统、电力装备产业的燃气轮机热部件，以及飞机、汽车等行业的设计和仿真软件等方面存在严重“卡脖子”问题。三是实体经济与虚拟经济发展不平衡，高质量实体经济供给不充分。中国经济开始呈现“脱实向虚”的倾向。四是工业化速度与资源环境承载力不平衡，绿色经济发展不充分，资源承载力和环境容量压缩与生态治理能力不足之间的矛盾日益突出。五是“四化同步”发展还不充分。工业化与信息化还需要进一步融合，城镇化与工业化良性互动发展还不充分，农业现代化成为制约我国现代化进程的短板。

基于对我国工业化进程的不平衡和不充分问题的认识，2020年后虽然我国基本实现工业化，但我们并未进入真正意义上的“后工业化时代”，我国还需要进一步深化工业化进程，解决工业化的不平衡不充分问题，从而推进工业化进程从基本实现工业化到全面实现工业化，开启全面建设社会主义现代化强国的新征程。另外，从现代化理论看，工业化与现代化有着密不可分的关系。现代化是人类社会从传统社会向现代社会变迁的历史过程，它的重要动力是经济增长和结构变革，也就是工业化。换言之，现代化是由工业化驱动的向现代社会变迁的过程，工业化也可看作经济现代化。那么，从时间进程看，工业化应先于或至少与现代化同步实现。这启示我们，建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，必须积极推进工业化，完善现代化的动力机制。

党的十九大确定了分两阶段实现第二个“百年”目标，2035年基本实现社会主义现代化的战略目标，21世纪中叶全面建成社会主义现代化强国。“十四五”时期是全面建设社会主义现代化强国的开局期，也是全面建成小康社会、基本实现工业化后进一步深化工业化进程的第一个五年，对全面实现工业化非常关键。我们预测，再经过10～15年的工业化深化过程，中国有关工业化水平的各项指标都会处于后工业化阶段，从各个省级区域看，绝大多数省份都会步入后工业化阶段，这意味着中国在2030年以后会全面实现工业化，这就为基本实现社会主义现代化提供了坚实的经济基础。但是，与历史上任何一个全面实现工业化的国家一样，深化工业化进程不会一帆风顺，一定会出现这样那样的障碍和挑战，中国也不会例外。“十四五”时期深化工业化进程将面临“去工业化”、逆全球化潮流、新工业革命等方面的重大挑战。

面对中国工业化发展的这些不平衡不充分问题，以及“十四五”时期重大挑战，“十四五”时期深化中国工业化面临着新的工业化战略的选择，即我国需要推动工业化战略从高速工业化向高质量工业化转型。党的十九大做出了新时代中国特色社会主义发展的战略部署，提出以创新、协调、绿色、开放和共享新发展理念为指导，从全面建成小康社会到基本实现现代化，再到全面建成社会主义现代化强国的战略目标。高质量工业化战略，一定要体现出五大发展理念要求，具有创新是第一动力、协调成为内生需要、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的基本特征。高质量工业化战略应该重点满足三方面要求：一是满足应对新工业革命挑战、通过技术创新实现产业结构高级化、智能化、服务化、绿色化的要求；二是满足联合国2030可持续发展议程提出的包容和可持续的工业化要求；三是满足与信息化、新型城镇化和农业现代化的同步协调发展的要求。具体而言，实现从高速度工业化进程向高质量工业化进程的转变，实施高质量工业化战略，要求从以下几个方面着力。

一是实现从投资驱动向创新驱动的工业化动力转变，通过深化供给侧结构性改革和大力实施创新驱动战略，建立工业化的创新驱动机制，促进中国产业高端化、智能化、绿色化、服务化，进而形成创新驱动的高质量发展的现代化经济体系。二是围绕实体经济供给质量提升推动高质量工业化进程。从快速的工业化进程向高质量工业化进程转变，必须把着力点放在提高实体经济供给质量上，这也正是供给侧结构性改革的主攻方向，而建设现代化经济体系所要求的实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，也要求以提高实体经济供给质量为核心。三是实现新型工业化与信息化、城市化和农业现代化的协同发展。高质量的工业化进程，必须是与信息化深度融合、促进农业现代化水平实现、与城市化协调发展的新型工业化。这一方面要求坚持把创新作为发展的第一动力，牢牢把握信息化这个大的创新发展方向，推动智能化、数字化、网络化制造技术创新和扩散；另一方面要求进一步加快完善社会主义市场经济体制，以市场化导向深入推进体制机制改革，形成有利于提升“四化同步”水平的要素市场化配置机制。四是以大力发展绿色制造业为先导推进可持续工业化。通过开发绿色产品、建设绿色工厂、发展绿色园区、打造绿色供应链、壮大绿色企业、强化绿色监管等措施构建现代绿色制造体系，进而带动整个工业化进程的可持续性。五是通过区域协调发展战略提高工业化的包容性。协调各区域生产要素配置，促进生产要素跨区域的有效流动，化解资源配置在地区间不平衡、不协调的结构性矛盾，更加突出东中西地区内部增长极的培育，即通过促进区域中心城市和城市群的发展，实现区域间均衡和区域内均衡双轮驱动，促进区域要素供给质量不断提升。

二、“十四五”时期产业政策与竞争政策的边界及其相机选择

产业政策一般分为选择性产业政策和功能性产业政策。选择性产业政策是政府选择特定的产业或企业，通过行政性干预要素市场及产品市场以促进资源向特定产业和企业集中的产业政策(如针对特定产业和企业的补贴政策)。功能性产业政策，也就是服务于整体产业的政策，是政府通过市场或非市场的方式为产业提供科学技术、人力资本等公共服务(核心是制造业创新体系)，从而直接提升行业中整体企业能力的产业政策。从政策合理性看，选择性产业政策是扭曲市场，其适用情境是当出现市场失灵时，政府通过干预要素市场和产品来矫正市场失灵。功能性产业政策基本的政策目标是增强市场，其合理性是当出现“系统失败”时政府通过创新体系建设或公共服务体系建设，为产业和企业提供特定的服务以提升其能力。从政策工具看，选择性产业政策的政策工具主要是目录指导、税收优惠、财政补贴等，功能性产业政策的政策工具主要是产业创新体系建设和公共服务体系建设，如共性技术研发机构、技术扩散服务机构和项目、针对中小企业的法律、会计服务等。可见，选择性产业政策更多是通过“行政指令”的方式干预市场，而功能性产业政策则主要以“非强制性的服务提供”的方式弥补市场。

竞争政策是维护市场公平竞争的政策，核心是反垄断和反不正当竞争政策。竞争政策的合理性是恢复市场，其基本假设是公平竞争是最有效的资源配置方式，竞争政策的作用是防止市场和非市场的力量破坏公平竞争。竞争政策的政策手段主要是反垄断和反不正当竞争，竞争政策则更多通过“法律”的方式干预市场，与选择性产业政策的核心作用是矫正市场失灵不同，竞争政策的核心作用是维护公平竞争。

有关产业政策和竞争政策的使用，是一个复杂、动态的相机选择过程，是与其工业化阶段和国际竞争规则相适应的，也就是说，一国工业化的阶段(产业发展水平)和国际竞争规则是塑造一国产业政策体系、竞争政策地位的主要因素。

从工业化阶段看，“十四五”时期中国总体基本实现工业化，开始高质量工业化深化时期，补贴等选择性产业政策越来越不适用了，产业政策资源更多地导向了科技服务体系建设，产业政策应该从选择性向功能性转型，而竞争政策将越来越发挥其基础性作用。在机理上，一国的产业结构越不完备、产业技术水平越低，选择性产业政策越积极，而随着产业结构的完备和产业技术水平接近全球技术前沿，竞争政策和功能性政策应该越占据主导。之所以如此，原因是当产业结构不完备、技术水平较为落后时，政府可以以发达工业国家为对标，更有效地选择应当优先发展的产业和技术，而到了工业化后期或者后工业化，需要原始性创新和颠覆性创新，竞争政策和功能性产业政策更为有效。

从国际竞争规则看，当前面对全球化的“大变局”，全球贸易规则和竞争秩序正处于不断变化甚至秩序重构过程中，各传统大国都在努力掌握和增强其在新兴技术和新兴产业领域的主导权。在这种情况下，“十四五”时期中国要通过更大范围、更高水平的市场开放、加强知识产权保护、强化竞争政策等积极融入新的多边贸易投资规则。以世界贸易组织(WTO)协定为核心的国际贸易投资规则的宗旨在于维持自由、公平、透明的全球市场秩序，致力于形成一套符合市场经济发展的规则。在没有合法性目的的前提下，我国产业政策不应违背WTO协定所确立的最惠国待遇原则、国民待遇原则和透明度原则，我国政府或公共机构对企业或行业给予的补贴应避免具有专向性。唯有如此，我国产业政策特别是补贴政策才能获得国际法上的合法性。产业政策与竞争政策都是国家促进产业发展和经济增长的重要政策工具，也是资源配置的重要机制，二者有相互冲突的一面，也有相互补充的一面。成熟市场经济国家更加重视竞争政策的使用，而产业政策在发展中国家促进经济发展中发挥着至关重要的作用。

总之，正确处理产业政策与竞争政策的关系一直是我国经济发展和市场经济体制完善的一项重要任务。进入“十四五”时期以后，无论是从适应“十四五”时期我国工业化阶段看，还是从适应国际竞争的要求看，推进产业政策从选择性向功能性转型、真正确立竞争政策的基础地位，都是十分必要的。

三、“十四五”时期产业政策的实施原则和转型方向

基于以上分析，按照推进国家治理体系和治理能力现代化以及聚焦创新驱动的要求，“十四五”时期制定实施产业政策应遵循以下主要原则。

一是严格控制选择性产业政策数量。我国已基本过了继续大量开展产业政策的阶段，产业政策要强调“少而精”。要大幅减少重复性的、低效的产业政策和政策规划，产业政策的研究、制定和出台要归口管理，未经国务院审议，各部门不得发布产业政策。

二是强调产业政策质量为先。要进一步健全科学、民主、依法决策机制，完善公众参与、专家讨论、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等制度，充分考虑各个利益相关主体诉求，在提高政策质量和含金量上下大功夫，出台质量不高的政策还不如不出台。

三是强化产业政策的协同配套。政出多门、政策效应相互抵消是很多产业政策效果不好的重要原因。要健全部门协调配合机制，强化政策协同配套，制定和调整政策要充分考虑关联行业和领域实际情况，避免简单化“一刀切”。要抓住数字经济、平台经济机遇并管控其负面影响，产业政策还必须与就业等相关政策进一步协同，以达到相互促进、相得益彰的效果。

四是加强对产业政策全程管理。强化全过程管理，对提高产业政策质量和确保实施效果意义重大。要寓管理监督于产业政策，从研究、决策、执行、组织到评估的全过程中，不断提高产业政策法治化水平和权威性。同时，把开展全过程成本收益分析作为加强管理的重要方面。

在上述原则的基础上，“十四五”时期我国产业政策转型的方向，概括起来是三个“最大限度”和一个“始终坚持”。

第一个“最大限度”是最大限度地从选择性产业政策转向功能性产业政策。要以功能性产业政策为基本框架，重点是推动高质量要素形成，尽量避免对要素组合方式进行干涉，建立完善一整套符合国家治理体系现代化要求的产业政策体系。要大幅度减少政府通过“产业指导目录”等方式直接选择产业、指定企业的做法，全面实施市场准入负面清单制度，改革生产许可制度，实质性减少绝大多数行业的前置性准入限制，减少政府对市场资源的直接配置和对市场活动的直接干预。强化产业政策完善市场功能和弥补市场失灵的作用，重点包括完善优胜劣汰机制和落后产能退出机制、健全破产制度、产业发展重要信息公开机制、“走出去”平台搭建工作、健全公共科技资源开放共享机制等。支持基础研究，提高研发税收抵免，鼓励企业开展技术创新和成果转化等。

第二个“最大限度”是最大限度地从“刚性”产业政策转向“柔性”产业政策。产业政策制定和实施要充分体现竞争政策的基础性地位，营造公平竞争的市场环境。加大知识产权保护力度，建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度，加强保护企业商业秘密。与其他政策工具协同配合，引导地方政府减少在招商引资、吸纳人才等方面的“优惠条件竞赛”，鼓励地方政府塑造良好产业生态和竞争环境，因地制宜发展本地区优势特色产业。强化各类标准的引领作用，提升产业基础能力和产业链现代化水平。

第三个“最大限度”是最大限度地从封闭环境下的产业政策转向开放条件下的产业政策。把产业政策的高开放性作为对外开放的重要内容。要实现产业政策与国际通行规则惯例的兼容，提高产业政策的普惠性，减少针对一般竞争性行业的财政补贴、税收优惠等政策。及时清理一批过时、空泛、粗放、低效的产业政策，加强规范性文件备案审查，建立相关政策清理的长效机制。完善政企沟通机制，充分听取国内外各类企业和行业协会、商会意见，增强产业政策制定透明度和公众参与度。在我国牵头组织的国际大科学计划和大科学工程中，面向全球吸引和集聚高端人才。健全外商投资国家安全审查、反垄断审查、国家技术安全清单管理、不可靠实体清单等制度。

一个“始终坚持”是坚持在极个别关乎国家发展全局和国家产业安全的关键领域实施选择性产业政策。在当前及今后相当长一段时期内，我国在少数关键核心技术领域被美国等西方国家“卡脖子”的危险性会越来越大。面对非常之势，必须要有非常之举。要在持续加大基础研究投入、健全鼓励支持基础研究和原始创新体制机制的同时，充分发挥我国制度优势和经济规模优势，通过健全国家实验室体系、开展全产业链协同等多种方式，在尽可能结合市场机制的前提下开展实施选择性产业政策。具体从产业安全管理看，核心工作是强化我国产业链安全管理。在发达国家将产业链安全置于产业政策和竞争政策核心位置、加快完善产业链安全管理顶层设计和综合体系的同时，我国的产业管理仍然以“分散支持各类产业发展”为重心，产业链安全管理在产业政策和竞争政策中事实上处于“边缘”状态，在体系上几乎处于“空白”状态，资源投入和人才保障严重不足，既缺少有力的抓总机构，也缺少有效的跨部门协同机制，产业链安全管理的法律法规和管理体系几乎处于空白状态。“十四五”期间，从顶层设计、机构设置、协同机制、调查评估等多方面入手，建立符合我国国情的产业链安全管理体系，使产业链安全管理工作能够为制造业发展规划、反垄断等产业政策和竞争政策的制定与实施创造坚实、可靠的前置基础，具有紧迫而重要的战略意义。在借鉴别国经验的基础上，针对提升我国产业国际竞争力、确保产业链安全的需求建立起全覆盖的产业链安全管理框架，建议我国产业链安全管理范畴包括以下“两大类五个方面”：第一大类是内向产业链安全，即来自国外的主动竞争性行为或不可控因素对我国产业链安全形成威胁的情形，具体包括四类：(1)对国外核心技术、基础材料、零部件(器件)或高端装备的依赖而造成的产业链安全风险；(2)国外企业对通用技术或特定行业的底层技术路线进行调整，对我国基于传统技术路线的产业链形成根本性的冲击；(3)竞争性国家掌握并操控关键国际技术标准，从而对我国产业链形成实际上的控制和打压；(4)因国外不可控因素(如政治动荡、地震、疫情等)导致的我国供应链安全。第二大类是外向产业链安全，即我国产业对外输出技术或产品而对自身产业控制力或竞争力形成损害。随着我国企业原始创新能力的逐步提升，对于涉及我国全产业链竞争力的核心技术、关键材料或装备，除了企业自身的知识产权和竞争策略保护，需要国家政策力量的主动干预和介入。

四、“十四五”时期强化竞争政策基础地位的政策建议

竞争政策基础性地位是指竞争政策在其他经济政策中处于统领地位。从产业政策和竞争政策协调的角度来看，竞争政策基础性地位主要表现在两个方面：第一，竞争政策本身作为一种重要的经济政策，通过反垄断法、反不正当竞争法、竞争中性、放松管制等方式破除行业中垄断和不正当竞争行为，为产业高质量发展提供可竞争的市场环境；第二，竞争政策的核心思想是保护市场公平竞争和市场机制的作用，其基础性地位的另一表现是以竞争的思想统领产业政策，对产业政策中有损公平竞争的要素，竞争政策要予以约束和限制。

2015年，中共中央、国务院印发《关于深入推进价格机制改革的若干意见》，明确提出“逐步确立竞争政策的基础性地位”。2016年，国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称《意见》)，提出在市场体系建设中建立公平竞争审查制度，指出“为规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法”。《意见》被普遍认为是竞争政策对产业政策进行约束的纲领性文件，在确立竞争政策的基础性地位、建立产业政策与竞争政策协调机制等方面迈出了关键一步。根据《意见》的精神，竞争政策对产业政策的约束体现在两个方面：一方面要求通过公平竞争审查，防止出台排除、限制竞争的产业政策；另一方面要求逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的“存量”产业政策。然而，中国的产业政策主要由行政部门负责制定和执行，在这样的政策制定程序及组织机制下，各部委在制定产业政策的过程中，往往通过政策的制定来寻求本部门自身利益的最大化，这主要体现在为本部门设置更多的(干预市场竞争、管制市场竞争)权力、寻求支配更多财政资金(更多选择性配置政策资源的权力)与承担更少的责任。因此，在现行制度框架内，上述竞争政策对产业政策的约束无法从机制上保障、从根本上解决。所以，推动产业政策转型的关键在于产业政策制定程序与组织机制的再造，以及如何将公平竞争审查机制嵌入产业政策的制定机制中。

基于此我们建议，产业政策和竞争政策协调的组织保障可以考虑以下方案：组建国家竞争政策与产业发展委员会，负责管理竞争政策和产业政策的集中制定，各相关部委负责相关产业政策建议和具体实施。该方案与目前我国竞争政策和产业政策治理体系的区别，一是将政策制定部门与政策执行部门分离；二是将政策协调的重心由政策出台后的事后协调调整为政策出台时的事前协调。该思路具体方案设计如下。

(1)国务院下设国家竞争政策与产业发展委员会，负责竞争政策和产业政策的协调审议。该委员会为国务院直接管理的有关制定和实施竞争政策和产业政策的议事协调机构，可在目前的国务院反垄断委员会及其专家咨询组、国家制造强国建设领导小组及其战略咨询委员会等基础上进行整合组建，国家所有竞争政策与产业政策都要经过该委员会审议后上报国务院常务会议最终决策。在国家竞争政策与产业发展委员会下设立国家竞争政策与产业发展委员会办公室，该办公室为副部级政府部门(可整合相关部门新设或者考虑由现有某综合部门代为行使相关职能)，竞争政策和产业政策的制定由竞争政策与产业发展委员会办公室负责，国务院各其他相关部委对政策制定具有建议和参与起草权，但主要负责各项竞争政策和产业政策的执行，这样能避免行政部门在政策制定决策过程中出于部门利益而制定干预、限制与扭曲竞争的产业政策。竞争政策与产业发展委员会办公室下设研究室、审议会、专家咨询组等机构。

(2)国家竞争政策与产业发展委员会办公室下设立研究室，研究起草竞争政策与产业政策。该研究室负责产业发展战略、竞争政策和产业政策的长期研究工作，负责对接各相关部委进行产业政策和竞争政策的草案的收集、起草与评估，并对提交竞争政策与产业发展委员会审议的产业政策草案，广泛征求公众、学术界、智库与相应利益群体的意见与建议。研究室还应成为政策部门、学术界、科技界、企业等部门沟通、交流的重要平台。

(3)国家竞争政策与产业发展委员会办公室设立审议会，通过建立审议会制度保证出台政策科学性、公平竞争性和社会广泛参与性。审议会委员主要由产业界、学术界、金融界、新闻界、智库或研究机构、民间团体(行业协会、商会等)等代表人物或专业人士担任，在审议会委员中必须有反垄断专家或代表成员，在就专门政策或议题展开讨论时，还需增加与此密切相关的利益群体代表、行政部门代表以及民间企业代表等人员参与。竞争政策与产业政策审议会负责竞争政策、产业政策草案的意见征询与审查，政策草案提交竞争政策与产业发展委员会表决之前，必须经由竞争政策与产业政策审议会审议且取得较为一致意见，其中审议会委员中反垄断专家必须提交书面审议意见，政策草案提交竞争政策与产业发展委员会时，必须附上审议会的主要审议意见。此外，竞争政策与产业政策审议会会议应本着公开、透明的原则，审议会议应允许公众和媒体参加，所有评议意见都应记录在案。在制定产业政策采取公平竞争审查例外条款时，政策制定者与各方政策参与者及相关利益群体进行更为充分的讨论，准确判断政策可能带来的社会福利损失与收益。

(4)竞争政策与产业发展委员会办公室要建立专家咨询组，形成竞争政策和产业发展研究咨询的支撑网络。竞争政策与产业政策咨询委员会由反垄断专家、智库专家、高校学者、行业专家与企业家代表组成，为竞争政策与产业发展委员会及竞争政策与产业发展研究室提供咨询服务，其办事机构可设在竞争政策与产业发展研究室。支撑网络主要由行业协会、商会、智库、研究机构、院校、部分企业等重点联系单位组成，竞争政策与产业发展研究室负责与这些机构保持较紧密的联系与协作关系，这些机构为产业政策的研究与制定工作提供研究与信息上的支撑，其中行业协会、智库等机构亦可向竞争政策与产业发展委员会提交政策启动的建议及政策方案。

(5)竞争政策与产业发展委员会办公室要积极组织开展政策的中期评估与后期评估。对于重要政策的实施情况与政策效应，竞争政策与产业发展委员会应持续关注，并进行中期评估与后期评估；竞争政策与产业发展委员会亦可委托独立第三方进行中期评估或后期评估；对于评估中发现的问题应及时纠正与调整。对于涉及公平竞争审查例外条款的政策，还应对政策的收益和成本进行更为全面深入的评估。