论企业犯罪防控与公安机关职能优化——以企业刑事合规为视角

张嵩悦

(中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110854)

一、问题：企业合规面临的现实问题

根据《2017-2018中国合规及反商业贿赂调研报告》提供的数据，通过对近300家各类型中国企业2017年接受境外调查执法情况进行问卷调查和访谈，结果显示有27.27%的企业受到刑事调查。也就是说，刑事合规问题已成为我国企业对外经营的问题和难点之一。随着近几年“中兴通讯事件”与“华为事件”相继爆发，为了推进企业全球发展，国家相继出台了《中央企业合规管理指引(试行)》《企业境外经营合规管理指引》等规范性文件，帮助中国企业应对国际合规执法风险[1]。相关规范的出台，表明合规问题已经得到了国家层面的高度重视。虽然实践中我国在企业合规方面已经取得了一定成绩，但是在我国企业合规的法律定位、功能属性与发展趋势等实质问题尚未得到深入研究[2]。现阶段，公安机关在对负责区域内企业进行刑事合规问题的处理中，由于相关知识储备和执法意识都很淡薄，对企业出现的状况往往无法做出实时的准确判断。由于缺少前期的宣传教育和监督检查，企业因刑事犯罪而走向没落的事件屡见不鲜。随着经济全球化的不断发展，“人类命运共同体”理念下“共享融合发展”的国际经济合作不断深入，中国企业走向世界的脚步也不断加快。在新的历史发展时期，一方面国家整体层面的“走出去”战略倒逼着公安机关做出改变，以服务于企业的发展新态势；另一方面，传统的理念、思想、规章、程序仍制约着公安机关执法工作的深度转变。企业刑事合规源自西方国家，如何在满足我国企业长远发展的基础上实现与中国本土化的对接，也是公安机关服务营商环境建设面临的必然挑战。

二、概述：企业合规的内涵

涉及刑事合规，首先要对合规的概念和适用有确切的了解。合规就是符合规范要求，在法律语境中，“规”指“成例、标准、法则”，即规范之意。德国著名刑法学者 Sieber 教授认为，“合规计划规定的是一种法定的，有时又是伦理的或其他的预订目标的遵守程序”[3]，我国在中央企业合规管理(试行)中对此做出了明确解释(1)合规是指中央企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求。在企业境外经营合规管理指引中，合规又被解释为企业及其员工的经营管理行为符合有关法律法规、国际条约、监管规定、行业准则、商业惯例、道德规范和企业依法制定的章程及规章制度等要求。。虽然各方对合规的解释并不完全一致，但我们可以总结出合规的几方面特点。一是超前性。合规是一种预防理念的体现，它的主要作用点是事前的阻碍企业的风险行为的蔓延和演化。二是能动性。与传统的风险防范不同，它更多是依靠企业自身的优化与程序设计来实现整个合规功能的实现，在这个过程中，公安机关等传统机关的作用应该是促进者而非传统的主导者模式。由此，合规计划是一种预防、发现和制止企业内部违法犯罪行为的内控机制。

其次，关于企业所承担的犯罪责任，大致分为民事责任和刑事责任两种。民事责任相对应的大多是经济方面的赔偿和补偿，而刑事责任往往会使得企业面临失去营业执照，失去市场、客户和员工，股价下跌以及持续不断的恶意监管的后果[4]。虽然关于刑事合规还没有官方的准确定义，但是刑事合规在目的上要求企业在日常的管理和运作上参照相关的法律规范，并赋予企业进行对自我刑事风险进行管理的积极义务。可以这样认为，刑事合规是出于避免因企业或相关员工的行为给企业带来刑事责任风险的目的，并且国家有着刑事政策方面正向激励和责任归咎的意向，进而促使企业以刑事法律为基准识别、评估和预防刑事风险，制定相应的计划和措施[5]。企业合规的特点要求作为企业刑事合规制度建设单位的公安机关努力扮演好自己的角色，不能一成不变地坚持旧的执法方式，对违规企业一棒子打死；亦不能操之过急影响企业生存发展；更不可一味照搬国外的刑事合规经验。对此，首先需要总结现阶段公安机关在具体的合规管理中所暴露出的问题；然后，公安机关以刑事合规引导者的身份针对相关问题做一个全方位和分析和比对；再次，吸收多方意见和建议使落实的环节变成一个不断完善的过程；最后，实现宣传、监督、救济等程序的合理衔接和全面落实。

三、冲突：公安机关与企业的刑事合规政策推进存在隔阂

企业刑事合规具有预防犯罪的积极效应，能起到提升企业经营管理安全性和制度性作用，是法治社会背景下现代企业模式的内在要求。刑事合规不仅可以提升企业管理的严密性，更会提升企业整体防控法律风险的能力[6]。因此，可以将刑事合规的推进看做一个完整生命周期，以此为基础来分析公安机关与企业刑事合规不同阶段的衔接之问题之所在，从而避免对相关问题的赘述或疏漏。

(一)刑事合规定位不明晰

刑事合规源于西方国家，那么我国目前是否存在企业刑事合规法律？赵赤教授认为，虽然近年来我国单位犯罪刑事责任的宽度已经显著扩大，但由于单位犯罪刑事责任的厚度方面未能实现预防转型，因而我国目前并不存在典型的企业刑事合规制度[7]。由于缺乏明确的制度与规范，导致公安机关在前期疏于对企业刑事合规政策的宣传；从企业角度来看，仅有某些大型企业对刑事合规有所关注，中小企业往往并没有企业刑事合规的概念，使得这些企业承担刑事责任的风险大大增加。以美国为例，根据美国量刑委员会资料显示，超过90%因合规问题被联邦法院定罪的企业均为员工人数50人以下的小公司，原因是刑事合规的发展初期，相关机关往往疏于理念的推广。国外的教训已经提示我们，公安机关前期宣传的缺失对企业刑事合规理念培育会造成负面影响，应当以此为鉴，结合现阶段相关工作的不足展开对公安机关职能优化的思考。

(二)追责机制不完善

企业违反企业刑事合规、触犯法律时，责任追究的过程存在不足。在我国涉嫌犯罪或已决刑事案件涉及的外国公司相当部分为大型跨国公司或者全球500强企业(约为54%)，但这些500强企业在最终被我国司法机关定罪的公司中占比仅为8%。司法机关对涉嫌犯罪的大型跨国公司在刑事责任追究上畏首畏尾，原因主要是异化的招商引资政策对于刑事司法政策的挤压和侵蚀[8]。通过裁判文书网搜索“商业贿赂案件”，2018年至2019年共计470件，这一数字在2019年至2020年则上升至689件(2)参见裁判文书网https://wenshu.court.gov.cn，最后访问时间：2020年9月14日。。在这些案件的裁判文书中，既有对单位的处罚又有对自然人的处罚，并且当两种主体实施大致相同的危害行为时，却存在不同的刑法评价。这是一种个人与单位二元定罪标准，表明现阶段我国司法机关在处罚企业和自然人时采取的是一种不平衡的二元制模式。现阶段不少学者都对这种模式进行批判，认为对相关企业的处罚过轻；在具体的处理过程中，公安机关受到多种不同政策和机关的束缚、牵制，导致刑事法网的疏漏，以致出现执法不严的后果，这显然不是公安机关所应追求的治理形式。企业刑事合规的推进不是舍大保小、弃车保帅的博弈，公安机关追求的应是保护营商环境建设前提下的公正执法。当前，由于受“地方化”的影响，大型企业往往在当地受到政府职能部门相应的照顾和保护，这种现象也是导致上述问题产生的根源之一。但是基于比例原则，不论是合规计划的制定程度还是责任的履行，大型企业都应当比小型企业更加注重企业担当。从国外的经验来看，公权力机关指导下的企业合规计划的制定都是遵循各尽其力的原则，而不是做一个整体的不加区分的具体明晰规定。我国公安机关如何摆脱传统理念以及现实问题的束缚，消除“功利主义”思想和“地方化”问题的影响，在新时期更好地完成国家赋予的使命，是现阶段亟需解决的重要课题。

(三)监督与反馈渠道不畅通

在监督方面，职能部门对存在较大刑事合规风险的企业或已经有高管被判令承担刑事责任的企业的刑事合规制度的监督上往往存在一定的问题，监管上大多采取放任的态度，并没有积极履行对企业刑事合规体系加以完善和改进的义务。以美国为例，涉案企业通常会与联邦检察官达成协议，前提是其向涉案企业派驻一名独立的合规监督官甚至一个合规团队帮助企业尽快完善合规机制。传统的监督往往将重心落在事中或是事后，但刑事合规追求的目的是实现企业刑事犯罪的预防，重心自然应当放在事前阶段。此外，由于企业合规目的是预防犯罪，公安机关的执法理念和监督措施也应当有所转变，主要针对未然犯罪的监督而非既有犯罪的监督，在程序设计上应更加注重预防理念的体现，而不是服务于打击企业犯罪的思想。其次，公安机关总结反馈问题能力也是当前我国企业刑事合规中存在的问题之一。我国刑法共有187个单位犯罪罪名，占我国刑法罪名总数的41.37%(3)通过《中华人民共和国刑法》以及刑法修正案(一)至(十)的修订，我国单位犯罪的罪名数量不断增加：1997年刑法中有146个罪名涉及单位犯罪，刑法修正案(一)至(十)又增加41个罪名。，虽然修订后的刑法不论在单位犯罪的宽度还是厚度方面都有所进步，但仍有继续调整的空间。实现刑事合规的本土化，需要刑事合规参与各方的互动与总结。现实中，我国公安机关作为企业刑事合规的密切联系方，对相关热点罪名亦或疑难案件往往是接触密切的一方，其汇集和总结问题的能力和敏锐度难以满足经济高速发展和营商环境建设的需要，有待进一步提高。无论是目前公安机关履行对企业刑事合规监督执法职能，还是长远角度实现国家层面的刑事合规本土化，都有必要对公安机关的履职能力进行提升。

四、弥合：以公安机关职能优化推进企业刑事合规

优化公安机关职能对推进企业刑事合规很有必要。有学者对我国合规管理情况调研时发现，当前我国在企业合规执法方面存在诸多问题，如执法标准和执行力度不统一，执法程序不规范，以及执法不作为和执法不到位等。这些问题的存在导致合规管理的不规范性和缺乏系统性，增加了企业合规管理的风险。优化公安机关职能是推进企业刑事合规的迫切要求。曾有专家对我国企业在合规管理工作中遇到的最大问题进行调研，参调人员中选择“执法人员对法律的理解不准确”所占比重最大，占31%；选择“立法混乱”和“执法不公平”的人员比例基本相当，各占20%左右；有16%的人员选择“法律有问题”；还有7%的人员选择了其他[10]。综合刑事合规的特殊性以及其他刑事合规相关问题，笔者认为，公安机关协调刑事合规的问题所在可以归因于人员、执法、宣传、监督四个维度。

(一)加强专业队伍建设

提高公安机关执法人员的法律素养以及执法专业性能力，避免因执法不严而消除了刑罚的严厉性[11]。首先，组织从事合规研究的专业人员对公安机关执法人员进行培训，或者邀请推进企业刑事合规效果突出的单位来公安机关传授经验；组织公安机关相关人员学习国家颁布的相关法律法规和政策性文件，并定期进行检查和考核。我国公安机关的组织结构特点是科层制(4)科层制是指根据组织目标进行劳动分工并实现专业化，并通过实行等级制原则,建立合法权威。参见王春娟“科层制的涵义及结构特征分析——兼评韦伯的科层制理论”，载《学术交流》，2006年第5期。，是一种由上至下的体制机制，可以从此入手，实现由上至下的能力提升。具体来讲，首先对处于顶层的权威机关、机构进行相关理念的培养，并及时对不符合中国国情的理念进行剔除与优化，从而使传达至基层进行落实的风险受到限缩。另一方面，从国家层面推进理念的传递和落实有利于打破“地方化”思维，使中小企业的权利和基层公安的权力都能得以正确行使。其次，公安机关相关负责人，要提高对企业刑事合规重要性的认识，并且通过加强督导确保将政策落实到位。在建设一支高素质专业队伍的基础上，通过由上至下、由点及面的层层落实，最大程度地推动企业刑事合规在我国的健康发展。刑事合规作为一种新的制度，在我国实现本土化必然出现一定问题，企业与公安机关协调的过程中也会产生一定的矛盾与对立，只有站在企业健康发展的立场上充分考量刑事合规的长远价值，才能有效协调双方工作，将公安机关保障与服务社会经济发展的职能优化落在实处。最后，应当注重素养与能力提升的周期性问题。企业合规在我国正处于不断发展和完善的阶段，相关的理论、知识、政策也处于动态的更迭过程之中。公安机关合规管理与服务素养的提升不能仅仅着眼于满足一时之需，必须依赖于周期性的培训机制，打破企业与公安机关职能衔接的固化思维，以动态的思维促进企业刑事合规与公安机关新时期职能优化的有效衔接。

(二)执法程序优化升级

在执法过程中，公安机关必须坚决抵制执法上的轻缓化倾向，做到执法必严，违法必究。有学者指出，中国目前正处于经济成长期，地方政府为保护经济发展，对公司(单位)犯罪保持高宽容度和高容忍心理，公司(单位)犯罪黑数在现实中以较大数量存在，是一个不容争议的事实[12]。打击企业犯罪并不代表推崇刑事合规上的重刑主义，公安机关应当以法律规定为基本遵循，在自由裁量的范围内根据具体案情做出有理有据的裁判，防止出现矫枉过正的情况。

在今后的制度构建中，应当充分结合中国具体实际，汲取域外企业刑事合规制度的经验和教训，在中国特色社会主义法治思维的指导下构建符合我国国情的企业刑事合规制度。以美国的组织量刑制度为例，其设立的最大点数与最小点数制度为公权力机关与企业合规的协调提供了一种思维，即比例原则的贯彻落实。一方面，企业合规是应对企业犯罪风险的思路延伸，应当与刑法中其他犯罪的相关规定进行总体协调，在罪刑、构成、情节等方面都不能脱离传统刑法进行设置，最高刑、最低刑、加重情节的设立也应与我国法律体系相对应；另一方面，企业有着不同的规模、合规经验、人员配置，公安机关在进行合规协调时应当将这些因素纳入相关措施与程序中考量，避免由于程序僵化而使得“平等武装”(5)“平等武装”是一种西方传统的法律思想，追求的是一种实质和形式上的对等。参见陈瑞华:《看得见的正义》(第五版),北京:法律出版社， 2019年版，第131页。无法实现。

(三)深入开展宣传教育

落实公安机关宣传工作是整个企业合规执法过程中的关键一环，对事前防范企业犯罪、事中顺利执法、事后教育改进都具有非常重要的作用。企业合规宣传的内容应涉及三个层次：国家政策的解读与刑事法律的严厉性，公安机关执法的程序性、必要性以及企业推进刑事合规的益处分析。现阶段可以依靠公安部门科层制的特点与优势，自上而下推进宣传工作的全面开展：上层主要负责进行政策研究与落实督导，下层负责贯彻落实并通过总结经验倒逼政策完善，以理念的推力结合实务的拉力形成合力，改变现阶段宣传不到位的局面。

在国家政策解读与刑事法律严厉性的宣传方面应注重体现法律层级，企业刑事合规不是依靠一两个部门法或司法解释就能完成的，有赖于相关法治体系进行全方位的指导与协调，并且结合新时期特点注重对企业责任的完善，从而使公安机关在履行相关职能时有法可依，并进一步实现“有法必依”以摆脱地方化的束缚。公安机关执法的程序性与必要性可以从内外两个方面进行解读。从内部看，公安机关大部制改革以及职能优化的新要求，促使公安机关高度关注相关社会主体的新时期发展态势；从外部来看，国家高度重视企业合规的中国化推进，新时期企业发展特点与公安机关传统职能的不协调倒逼公安机关实现职能优化。

所谓企业推进刑事合规的益处分析是公安机关立足于自身职能定位，引导企业依靠自身能动性实现刑事合规。发挥自身能动性有助于企业提高对刑事合规的认知水平和落实能力，这是公安机关作为协调者应做好的基础性工作。

(四)健全完善监督机制

企业刑事合规的出发点是预防犯罪，而不是事后降低刑事犯罪对企业的影响，完善监督机制契合企业合规本身预防理念的体现。对此可以从两个方面入手。一方面是对企业经营过程中遵守刑事法律方面的事前监督，由公安机关指派专人与企业合规部门相互配合，进行重点违规领域严查和其余领域抽查，尤其注重提高对企业资产管理、企业权力寻租、企业管理权渎职、企业管理权滥用与企业国际业务腐败等方面的监督力度，切实将监督落实到位，将企业刑事犯罪的发生率降到最低。另一方面，作为一项引进制度，我国刑事合规制度建设刚刚起步，还存在很多有待完善之处。公安机关在执法过程中要及时总结实践中发现的难点及热点，及时向相关部门反馈，总结经验教训、发现规律问题，从而有效促进我国企业合规制度的建设与完善。制度的更新有赖于社会各方的支持，反馈机制的形成就是其中的关键一环。就企业刑事合规而言，公安机关作为直接与企业互动的公权力机关，无论从执法方面还是监督管理、宣传教育方面，都要切实将人民的利益放在第一位，提高站位，提升履职尽责、服务经济社会发展的能力，立足本职，推进对国家企业合规制度的完善与落实。

五、结语

刑事合规政策是社会治理的优化方式之一，具有前瞻性与极强的生命力。不论从《刑法修正案(九)》还是各种合规制度与政策的出台来看，刑事合规都受到了社会各个层面的高度重视。作为社会治理的重要力量，明确在企业刑事合规过程中的角色定位是公安机关新时期职能优化的必由之路。只有在明确定位的基础上，才能实现公安机关与企业之间的良性互动，更好地维护社会和谐稳定。