“基层庸懒症”的一体化治理路径

周义程

“基层庸懒症”作为一种隐性腐败和新式腐败，既存在多种表现形式，又是多重因素综合作用的结果，其比显性腐败更具隐蔽性、欺骗性和复杂性。“基层庸懒症”的治理是一项高度复杂的系统工程。彻底根治这一病症，需拿出壮士断腕的决心和勇气，运用系统思维进行整体治理和综合治理，一体化推进基层公职人员不敢庸懒、不能庸懒、不想庸懒的机制建设。

不敢庸懒的惩戒机制

不敢庸懒靠的是惩罚和震慑。负向激励作为一种针对组织成员不符合组织目标或社会需要的行为加以惩戒的激励类型，具有显著的行为规避功能，即通过惩罚性措施来促使组织成员不敢再出现这类行为。为了使基层公职人员不敢庸懒，必须进一步重视和增强负向激励的震慑作用，即要构建以惩罚为主要手段、以精准识别机制和严格问责机制为主要构件的惩戒机制。

建立精准识别机制。目前，不少地区和单位对庸政懒政情形都作出了探索性的界定。例如，苏州市姑苏区在《关于推动姑苏干部担当作为防治为官不为的实施办法》中，从“有令不行、有禁不止；不敢担当、不思进取；效率低下、敷衍塞责”等3个维度界定了21项具体“病症”。连云港市海州区在《领导干部不作为慢作为乱作为问责暂行办法》中，针对领导班子和领导干部列举了9种不作为行为和10种慢作为行为。但是，现实与政策却存在差距，一方面，各个地方在庸懒行为认定上既存在一定的主观性、差异性和模糊性，又主要将问责对象定位为领导班子和领导干部，并没有涵盖基层所有公职人员；另一方面，中央层面关于基层公职人员庸懒行为尚未有规范的法律法规规章性的界定。因此，为了精准判别基层公职人员的庸懒行为，可考虑在中央层面出台“基层公职人员庸懒行为识别办法”，对能力平庸不能为、有能力却不想为的基层公职人员的庸懒行为制定出具体、管用、可操作的判别标准，精准设计识别这类行为的方式、方法、手段。

健全严格问责机制。为了对庸懒型基层公职人员形成外在压力，需要通过健全严格问责机制这一负向激励机制来加大对基层公职人员庸政懒政行为的惩处力度和广度。当前，中央层面对基层公职人员庸政懒政行为还缺乏专门的问责规定。因此，可以参照《中国共产党问责条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部辞职暂行规定》等相关条例规定，出台“基层公职人员庸懒行为问责办法”，对问责标准、问责范围、问责内容、问责程序、问责方式、问责救济等作出明确规定，尤其是要根据庸懒行为的情节轻重做出诫勉谈话、通报批评、党内警告或行政警告、党内严重警告或行政严重警告、行政记过、开除党籍、调整职务、降级降职、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等问责措施，让庸懒型基层公职人员付出相应的代价。同时，可考虑与基层公职人员签订“戒庸戒懒”承诺书，在基层单位主要领导的承诺书中还应增加领导责任相关条款，确立单位主要领导为本单位治庸治懒第一责任人，从而让所有基层公职人员头上始终高悬“达摩克里斯之剑”。

不能庸懒的防范机制

不能庸懒靠的是监督和制约。换言之，没有完善的监督和制约机制，庸政懒政问题就无法有效防范。为了扎牢不能庸懒的“笼子”，让基层公职人员彻底丧失庸懒的机会，需要构建起以基层公共管理标准化机制、权力监督机制、优勤考核评价机制为主要构件的防范机制。

构建基层公共管理标准化机制。就基层公共管理而言，标准化是促进基层公共管理人员行为规范化、科学化、高效化的重要抓手，能够有效地发现和约束不作为、假作为、慢作为等庸政懒政行为。因此，要抓紧制定基层公共管理标准规范。具体来说，一是要实现基层权力清单的精细化，即在梳理、划定和公开基层政府和所属工作部门公共权力的基础上，进一步将每个基层公职人员行使的公共权力界定清楚并公之于众。二是要实现基层责任清单的个人化，即在科学划分基层政府和所属工作部门的具体责任事项基础上，进一步将责任划归到每个具体岗位和所在岗位的每个公职人员并向社会公布。三是要实现具体事项的标准化，即要详细规定各个具体事项的办事时限、办事程序、质量要求、违反标准的责任等，定期检查完成情况和做好通报工作，并通过网站、办公场所、微信等载体进行全面公开。在出台基层公共管理标准规范的基础上，要完善标准执行的监督检查追责相关制度，做到一切工作有标准、一切标准有监督、一切监督有公开，从而让拖延缓办、应办不办等行为无处遁形。

健全权力监督机制。一是强化任前监督。延展考察链条，从领导者、普通工作人员、服务对象等渠道多角互证式地认识考察对象，特别是要高度重视服务对象的意见，从而切实把好入口关，坚决防止“带病上岗”和“带病提拔”。二是完善任中监督。尤其是对基层主要领导要实现八小时之内监督与八小时之外监督相结合的无缝隙监督。为此，需要构建组织监督的协同配合机制，让组织、人事、纪检、监察等部门形成监督合力。三是加强群众监督。懒政现象中尤为突出的是，部分基层领导只对招商引资等容易带来显著政绩的事“勤”，而对群众关于垃圾处理、邻里纠纷、噪音扰民等日常生活诉求这类难以带来政绩的“琐事”则“懒”；部分基层公职人员只对领导交办的事“为”，而对群众的事就“懒”。因此，必须让群众拥有监督这类公职人员的有效途径和手段。为了更加高效地助推群众监督庸政懒政行为，应当将传统的来信来访来电反映问题和开展监督方式与网站、微博、微信公众号、手机客户端等新媒体手段有机整合起来，努力实现线上线下监督一体化，不断提升群众监督的畅通度和便捷度，着力打通群众监督最后一公里。在经由畅通群众监督渠道而获得更多问题线索的同时，为了确保真正做到更加重视群众反映的问题线索，并坚持一查到底、绝不姑息，必须进一步完善问题件首办责任制、办事公开制等问题受理机制。

建立优勤考核评价机制。中共中央办公厅印发的《党政领导干部考核工作条例》，明确要求“鼓励先进、鞭策落后，推动能上能下，促进担当作为，严厉治庸治懒”。为了更好地落实这一要求，应当借鉴“勤廉指数”测评的相关做法，将基层公职人员“优政”“勤政”情况纳入考核范围，防止干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样。在考评主体的选择上，要引入服务对象评价，让服务对象评判公职人员的工作表现，提高服务对象的评价结果在考核评价中的权重。强化考核评价结果的科学运用，形成公布评价结果、对照问题进行整改、反馈整改结果的评价—整改—反馈持续改进链条，对敢于担当、主动作为、实绩突出的基层公职人员进行职务职级晋升、薪酬晋级、奖金发放、荣誉授予等物质激励和精神激励，对庸政懒政的基层公职人员公开曝光和问责，促使那些动力不足“不想为”、担当不足“不敢为”、能力不足“不能为”的基层公职人员没法“混日子”。

不想庸懒的保障机制

不想庸懒靠的是内在动机、工作本领、外在奖励和关心爱护。为了使基层公职人员增强不想庸懒的思想自觉，需要着力构建以教育培训机制、正向激励机制、容错纠错机制为主要构件的保障机制。

健全教育培训机制。一是高度重视公共服务动机教育。所谓公共服务动机，是指基于以人民为中心的理念，自觉地通过处理公共事务来为人民服务的利他性动机，其具有排除个人私利性、利他性、服务性和无私奉献性等特质。公共服务动机作为一种内在激励的手段，直接关系到基层公职人员能否充分激发并持久保持干事创业的内在动力。公共服务动机缺乏，人性中的自利、懒惰等阴暗面就会支配着基层公职人员的行为，这是造成庸政懒政的深层次原因。有鉴于此，应开设相关专题讲座，以经典导读、政策解读、先进典型案例剖析内容的学习培训来促使基层公职人员消除“官本位”观念，并将自身角色定位为人民的“公仆”。为了更加有效地培育和提升基层公职人员的公共服务动机，可考虑出台“基层公职人员公共服务动机培育办法”。二是着力加强警示教育。通过新闻媒体公开曝光庸政懒政的负面典型，用反面案例来促使基层公职人员警觉警醒，使他们“心有所畏、行有所止”。三是精准开展知识能力培训。部分基层公职人员由于知识欠缺、能力不足等“本领恐慌”问题，出现了即使主观上想作为而实际上却“不会为”的客观庸懒现象。因此，应坚持“缺什么补什么”的原则，以基层公职人员知识和能力中的“短板”为培训重点，及时开展岗位业务知识和能力的精准培训，通过研讨式学习、案例式教学、现场教学等手段切实弥补他们知识和能力的不足。

完善正向激励机制。正向激励作为一种对组织成员符合组织目标或社会需要的行为加以奖励的激励类型，对激励对象具有显著的行为强化和引导功能。当然，从现实层面看，还存在基层公职人员工作任务繁重、正向激励偏少的问题。基层作为中国政府层级的尾端，需要承接来自各级各部门的工作任务，即要用“一根针”去穿上面放下来的“千条线”。相对于中层和高层公职人员而言，基层公职人员尤其是其中普通公职人员的升迁空间十分有限。不仅如此，在基层公职人员中，普通公职人员的工资福利待遇因职务职级的限制而相对较少，与基层领导的收入分化严重。这既导致基层领导“失去了调动、支配和激励普通公务员工作积极性的杠杆”，又在客观上造成部分基层公职人员尤其是普通公职人员“不想为”，甘做“僵尸官”。针对这一因外在激励力量不足而不想干事的主观庸懒现象，有必要建立正向激励机制来提升基层公职人员干事创业的积极性。为此，一方面，要认真贯彻落实《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》中所强调的“重实干重实绩的用人导向”，让敢于担当、勇于负责、勤奋工作、干出实绩的基层公职人员获得晋升；另一方面，要严格执行《公务员职务与职级并行规定》，畅通基层公职人员晋升渠道，打破“基层天花板”效应。此外，从物质激励层面来说，可建立奖金制度，让收入建立在实绩之上，对取得良好实绩、主动担当作为的基层公职人员进行一定的物质奖励。

落实容错纠错机制。不少基层公职人员面临着“问责多、风险高”的窘境。例如，安全生产、环境保护、维护稳定、脱贫攻坚等都是容易遭遇问责甚至被一票否决的领域，部分基层公职人员因为担心遭遇“多做多错、少错少错、不做不错”等逆淘汰问题，所以从理性自利和风险厌恶的角度出发，遵循“宁可不做，也不能出错”和“不求有功，但求无过”的“不出事”逻辑，甘愿做“太平官”。针对这一因担心犯错并担责而“不敢为”的主观庸懒现象，有必要全面贯彻习近平总书记关于“三个区分开来”的重要要求，并根据《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》中关于建立容错纠错机制这一具体要求，推动相关机制在基层的落实落地。在机制构建过程中，一方面，要准确认识“错”的内涵，将其界定为“干部在改革创新、干事创业中由于主观上的过失导致工作不能达到预期甚至造成一定损失”，从而将这种“错”与行为本身的违法违纪区别开来。另一方面，要结合基层政府和所属工作部门的实际情况，对容错纠错的情形进行量化和具体化的认定，并细化容错免责的具体操作办法。