国有企业采购领域廉洁风险防控及监管模式的探索

杜英男 李厚明 闫辉庆

自2002年十五届中纪委第七次全会提出实行经营性土地使用权出让招标拍卖、建设工程项目公开招标投标、政府采购、产权交易进入市场等四项制度以来，中国产权交易资本市场已在规范化、专业化、市场化的道路上走过了17个年头。随着市场竞争进一步加剧，采购招标领域在反腐倡廉的持续高压态势下暴露的问题越来越多，利益相关方通过各种手段影响公平效率的情况时有发生，对廉政建设和反腐败工作形成了巨大挑战，成为国资监管的重要环节和关键领域。为此，山东产权交易中心（下称“山东产权”）根据省委省政府以及省国资委的安排部署，贯彻落实国企改革《十条意见》，搭建阳光采购服务平台，以“降成本、控风险、增效益、提质量”为目标，为企业实施阳光采购提供第三方服务，助力国资国企改革和新旧动能转换。

1  国有企业采购领域的现状

1.1  制度建设层面

《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号）提出要“积极利用电子商务平台优化采购、分销体系，提升企业经营效率。《国务院办公厅关于建设国有企业违规经营投资责任追究制度的指导意见》（国办发〔2016〕63号）将“未按规定招标或未执行招标结果”“购建项目未按规定招标，干预或操纵招标”纳入责任追究范围。《关于扎实开展国家电子招标投标试点工作的通知》（发改法规〔2015〕1544号）选取10家中管企业开展电子招投标试点工作，国有企业电子化招标采购工作启动。《关于印发<“互联网+”招标采购行动方案（2017-2019年）>的通知》（发改法规〔2017〕357号）明确 “2019年，以协同共享、动态监督和大数据监管为基础的公共服务体系和综合监督体系全面发挥作用，实现招标投标行业向信息化、智能化转型。”《关于印发<国有金融企业集中采购管理暂行规定>的通知》（财金〔2018〕9号）要求“国有金融企业应建立健全集中采购决策管理职能与操作执行职能相分离的管理体制”“成立集中采购管理委员会”“国有金融企业纪检、监察、审计等部门人员可列席集中采购管理委员会会议”。

1.2  廉政建设层面

十八届党中央共组织开展12轮巡视。对55家央企实现了全覆盖，其中31家在招标采购领域的腐败问题严重。十九届中央首轮巡视8家央企，反馈有的央企“腐败问题易发多发，工程建设、项目投资、企业并购等廉洁风险较大，违规招标采购等问题仍比较突出”。中国企业家犯罪预防研究中心2019年4月发布的《2014-2018中国企业家刑事风险分析报告》显示，在1197名犯罪国有企业家中，财务负责人、技术负责人、销售采购负责人以及其他核心部门负责人共391人，占32.66%，为第二大刑事风险高发人群。

2  国有企业采购领域存在的问题

长期以来，国有企业采购面临低价中标与天价采购并存，合同履约与投标文件不符，串标围标猖獗等诸多问题，造成大量国有资产流失并滋生腐败，对经济社会生活产生巨大影响，存在的主要问题体现在：

2.1  采购制度标准缺失

目前国有企业采购中大多依据的是《政府采购法》、《招标投标法》，但《政府采购法》适用主体为各级国家机关、事业单位和团体组织，不包括国有企业。《招标投标法》仅对在中国境内进行的依法必须招标的工程建设项目的招投标作出规定。国有企业的采购并没有专门的法律制度进行规范，在采购过程中缺乏强有力的约束力，虽然部分企业制定了采购管理办法，但在采购机构的成立和运作、权限的授予、采购目录的确定、采购方式的选择和标的验收等方面缺乏规范、有效、系统的制度，人为因素起着较大作用，存在较大的暗箱操作空间，易产生廉洁风险。

2.2  采购程序不规范

当前我国国有企业采购管理中多为宏观指导规定，除采购方法有较为简单的规定外，未对采购实际操作方面加以规范，导致采购过程最终“因人而异”。与此同时，对供应商的要求也是各不相同，自主制定采购和招标规则，甚至根据意向供应商量身定制招标规则，

2.3  采购监管力度偏弱

盡管国家鼓励招标采购电子化，但从全国来看，97家央企实现招标采购全流程电子化的不足一半，省属国有企业电子化程度不足10%，绝大多数国有企业仍采用传统采购方式采购，采购信息主要在本企业官网公开，采购全过程无法留痕，采购档案难以完整保存，造成了采购项目响应供应商少，甚至根据意向供应商量身定制招标规则，无法形成有效竞争。采购效率低、采购成本高、采购行为监管难、采购过程审计难、采购数据利用难等问题突出，很容易导致国有资产在合理合法合规外衣下流失。

2.4  市场主体诚信评价机制缺失

从事采购的市场主体较多，素质良莠不齐：代理机构自取消招标代理资质以来，准入门槛降低，数量激增，业务水平不一，规避招标手段多样，有的甚至与采购人或供应商勾结串通，操纵采购结果。专家管理不统一，在组建评审专家委员会阶段，因国有企业采购没有统一的专家库，采购代理自有专家库各自分散管理，缺乏对专家的有效监管和曝光，有的地方出现专家抱团腐败，与供应商串通谋取中标，索要巨额好处费的违法现象。有的专家明码标价索要高额专家费。近年来，多省市均曝光过专家腐败受贿窝案，如中国法院网曝光的四川省综合评审专家库违规受罚，八名专家被追究刑事责任;安徽合肥查处的7名评审专家受贿窝案等。

3  其他省市的经验和做法

深圳市市属国有企业阳光采购服务平台由深圳市国资委、纪委推动建设，并发布了加强市属国有企业招标采购综合监管的指导意见，利用互联网、大数据优势，搭建国资国有企业大数据可视化信息平台，强化对市属国有企业各类要素交易（包括企业采购）数据高精度、多角度、全方位的智慧监督。合肥市国资委在安徽省委第三巡视组反馈的市属国有企业存在工程未严格执行招投标制度或采取化整为零规避公开招标的问题的基础上，要求通过纪委巡查、重点抽查、稽查、审计等方式加强对企业工程建设等有关事项进行监督检查。相关规定的执行情况作为年度考核稽查指标内容，纳入企业经营目标考核范围。

4  山东省国有企业采购监管模式的探索

十八大以来，山东省在推进国企改革和国资监管创新方面成效显著，改革逐步深化，体系日趋成熟，手段日益完善。但相较于国有资产流转的公开、公平、公正，省属企业在采购招标层面尚存在薄弱环节，突出表现在部分企业的采购活动存在不同程度的“信息不公开、条件不公平、操作不透明、监控不到位”的现象，造成了利益输送和国有资产流失，亟需通过创新体制机制加以解决。

4.1  以管资本为主创新国资监管方式

山东产权阳光采购服务平台根据省委省政府、省国资委的指示精神，依托省公共资源（国有产权）交易中心运用大数据、人工智能等技术手段搭建起省属企业阳光采购第三方综合性服务平台，旨在探索建立国有企业部分大宗物资采购、工程建设、社会服务招投标信息平台， 实现采购环节全程留痕，完善风险防控机制，打造“阳光国有企业”。

4.2  实现资源共享

阳光采购服务平台充分发挥第三方平台优势，打破信息孤岛，建设了五大共享信息库，主要包括供应商信息库、交易信息库、专家信息库、信用信息库、商品信息库。汇集了全国各行业优质供应商和专家资源面向采购人共用共享;汇聚企业采购需求，归集同品类采购，实现集约采购，以量换价;建立了主体信用评价体系，使供应商、代理机构、专家等诚信信息全省甚至全国通用，营造诚实守信的采购环境;通过大量真实采购信息建设起商品信息库，对商品价格，品质、行情走势进行分析，辅助采购决策。

4.3  以信息化为依托实现智慧监管

阳光采购服务平台利用监测分析系统对采购项目在线全流程动态监督，实现信息集中、专业指导、实时监控、社会监督四个功能。通过系统内置的数学模型、交易行为关联大数据分析模型等分析投标人、代理机构、专家等市场主体的行为，评估违规风险，同时建立数据传送机制，与纪检、审计、国资监管实时连线，既为提高评审质量提供大数据支撑，实现智能、快捷、精准的智慧监管，又切实防范采购过程中的违规操作和舞弊行为。

5  有关建议

5.1  创新监督手段、整合监督力量

为切实解决招标采购领域“标准不一，多头监管”等问题：一是要以阳光采购电子监测分析平台为载体，通过在线监督招标采购活动，强化事前、事中、事后全程监管，实现采购信息资源整合、流程规范、内容公开、透明阳光，有效防止暗箱操作等行为;二是纪检监察机关发挥监督优势，结合巡视工作等有效联动起来，把及时发现问题与快速处置问题紧密结合起来，精准锁定问题，做到有的放矢。

5.2  完善采购制度，实现采购刚性约束

依托阳光采购服务平台，参照《山东省属企业采购监督暂行办法》，突出“阳光透明、科学规范”运行目标，制定和完善专家管理办法、供应商代理机构注册管理办法、自采、委采业务操作流程、质疑处理流程等相配套的制度和操作规范，建立健全阳光采购平台管理體系，建立长效机制，实现国有企业采购流程阳光规范、有规可依。

5.3  加强政策审计，确保各项政策落实到位

加强对企业阳光采购工作各项政策文件落实情况的审计，确保省委省政府、省国资委阳光采购工作落实到位。按照《山东省省属企业阳光采购监督暂行办法》各省属企业要制定阳光采购目录及限额标准，明确纳入服务平台阳光采购的范围，以及不同采购方式的具体适用情形。建议将各企业集中采购目录及限额标准在国资监管部门主导建设的阳光采购服务平台公示发布，接受社会公众监督，目录以内限额上的采购应进入阳光采购服务平台交易。

5.4  利用阳光采购服务平台，实现“三权分立”

阳光采购服务平台充分尊重企业经营采购的自主权，为其提供自采、直采、委采、代采四种方式，保障企业主体的自主决策权。平台提供规范、标准、阳光的流程，同时平台系统利用监测分析等系统为监管部门提供采购全流程数据，推进企业采购的决策、执行、监督与服务职能相互分离、相互监督，防止权力滥用，阻断利益输送。

5.5  建立诚信体系，营造良好市场环境

通过阳光采购服务平台逐步建立市场主体信用信息的收集、审核、记录，建立诚信评价机制，通过服务平台形成信息的集中和权威发布，信用数据可作为“信用山东”信用信息数据源之一纳入全国信用体系，使市场主体一处失信处处受限，营造诚信健康的采购环境。